Текст книги "Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли"

Второй скандал был связан с тем, что Объединенная тихоокеанская железнодорожная компания подкупала федеральных законодателей, которые взамен раздували объемы федеральной поддержки. В центре скандала оказался Окс Эймс, конгрессмен-республиканец из Массачусетса, который одновременно занимал посты в советах директоров «Креди мобилье» и Объединенной тихоокеанской железнодорожной компании. Покупая голоса в обмен на акции железных дорог, Эймс подкупил по меньшей мере шестерых членов конгресса, включая спикера палаты представителей Джеймса Г. Блэйна и двух вице-президентов, Шайлера Колфакса и Генри Уилсона [Thompson M. 1983: 170]. Законодатели приобретали акции Объединенной тихоокеанской железной дороги и «Креди мобилье» по номинальной стоимости, которая была намного ниже реальной, и немедленно получали огромные прибыли. Во многих случаях они вообще ничего не платили – первоначальные «инвестиции» просто вычитались из первой выплаты дивидендов [Crawford 1880; McCabe 1873]. В обмен законодатели поддерживали законопроекты, предполагавшие предоставление строителям Тихоокеанской линии беспрецедентно щедрых стимулов. В поправке от 1864 г. конгресс удвоил площадь земельных участков, отходивших железнодорожным компаниям, и изменил в их пользу условия финансирования: теперь облигации обеспечивались второй закладной, а не первой, как ранее. Все это позволило фирмам продавать облигации и того и другого вида одновременно [Mercer 1982: 235]. Даже по меркам нестрогих бухгалтерских стандартов того времени такая практика была возмутительной. Общественное негодование по поводу махинаций «Креди мобилье» началось в 1868 г., когда акционеры поняли, что их инвестиции были использованы не по назначению и «разводнены», и завершилось расследованием в конгрессе в 1872 г. [Trent 1981].

Отказ от передачи федеральных земель железным дорогам. В 1872 г. конгресс обязался впредь не выдавать земельные участки железнодорожным компаниям. Программа передачи земель была представлена как попытка превратить федеральное правительство в активного участника экономического развития в духе того, что веком ранее предлагал А. Гамильтон. В 1860-е годы осуществление программы раздачи федеральных земель совпало с существенным увеличением численности аппарата федерального правительства, что могло бы помочь ему справиться с такой непростой задачей. Но этому не суждено было состояться. Негативный опыт раздачи земельных участков не только пресек данную практику в отрасли железных дорог, но и дискредитировал едва возникшую идею активного участия федеральной власти в экономическом развитии. Как отмечает Маргарет Томпсон, действия, воспринятые как новая и опасная форма коррупции на федеральном уровне, на самом деле вполне могли быть зарождением такой уважаемой сегодня политической традиции, как лоббирование [Thompson М. 1983]. Как бы то ни было, программа раздачи федеральных земель внесла раскол в конгресс и оценивалась как угроза самому демократическому строю.

События вокруг передачи федеральных земель укрепили антигосударственные настроения: исполнилось пророчество Конституции о том, что государственная власть порождает коррупцию. Вскоре история с раздачей федеральных земель железнодорожным компаниям стала излюбленным примером в корпусе американского политического знания, к которому обращались противники активной роли государства; к середине XX в. рассказ о раздаче земель уже можно было встретить в любом американском учебнике для средней школы [Henry 1945].

Отказ от активного участия федерального правительства в промышленном развитии сопровождали и подкрепляли изменения в судебной системе в 1860-х годах. В 1860 г. закончился период судебного «инструментализма», когда при вынесении решений судьи руководствовались не абстрактными юридическими принципами, а прагматическими представлениями о том, что лучше для развития [Horwitz 1975; Scheiber 1975]. Подобно правительствам штатов и муниципалитетов, федеральные суды стремились содействовать прогрессу, проводя политику поддержки предпринимателей. Изменения в связи с переходом к юридическому формализму, основанному на применении универсальных юридических принципов, и усилением роли прецедента носили постепенный, а не революционный характер [Scheiber 1981], однако ускорили проходившую в эти годы трансформацию публичной политики в сфере железнодорожного транспорта.

В последней четверти XIX в. маятник публичной политики качнулся в сторону, противоположную идее ведущей роли государства в промышленном развитии [Hurst 1956: 53]. Что должно было прийти на смену? В 1870-1880-х годах США располагали только негативной моделью роли государства в экономическом развитии. Как писал экономист Генри Картер Адамс в 1886 г., «у нынешнего поколения нет принципов, необходимых для управления государственными делами. Сегодня мы проходим через период смены режима властного контроля в хозяйстве и государственном управлении» [Adams Н. 1954: 66]. Адамс был сторонником новой роли правительства: государство устанавливает базовые правила деловой активности, призванные усилить конкуренцию между предпринимателями и пресечь недобросовестное поведение. Он отводил правительству роль деятельного, но незаинтересованного арбитра в делах национальных промышленных рынков.

В целом сначала американцы видели обязанность правительств общины, штата и федерации в том, чтобы поощрять рост промышленности и в конечном счете обогащать всю нацию и служить нуждам граждан. Первым побуждением американцев было передать право суверенных решений в хозяйственных вопросах своим представителям – местным правительствам, подобно тому, как им передали политический суверенитет. Соперничество занимавших активную позицию местных властей было единственным способом достичь хозяйственных целей, и это соперничество должно было привести к экономическому росту. Данное представление о средствах достижения хозяйственного порядка резко отличается от того, которое наблюдалось в этот же период во Франции. Французы считали, что обеспечение экономического порядка и развития железнодорожной отрасли требует, чтобы вопросами финансирования распоряжалось централизованное государство. Если господство над отраслью достанется местным правительствам или частным предпринимателям, результатом их работы станет лишь путаница неорганизованных, плохо сконструированных линий. В Великобритании политика финансирования была призвана обеспечить порядок и развитие за счет полной передачи контроля в руки частных предпринимателей. Вмешательство правительства любого уровня в финансирование железнодорожного строительства нарушало свободы отдельных предпринимателей и дезорганизовывало хозяйство. Деятельность множества самостоятельных предпринимателей, ориентированных на получение прибыли, чьи свободы защищал парламент, должна была обеспечить экономический порядок и рост. Таким образом, американцы считали, что задача финансирования железных дорог заключается в том, как передать контроль местным общинам, чтобы те могли сами решать свою судьбу, и одновременно предотвратить концентрацию нелегитимной власти в руках государства или частных предпринимателей. Французы видели задачу в том, чтобы не позволить местным общинам и частным предпринимателям получить контроль над принятием финансовых решений. Британцы же – в том, чтобы не допустить вмешательства правительства в частную деятельность.

Решения, предложенные этими странами, также существенно различались. Американское и французское правительства стремились использовать государственные средства для привлечения частного капитала в отрасль. Но если американские стратегии финансирования предполагали передачу отрасли в распоряжение частных предпринимателей, даже если доля государственных инвестиций превышала долю частных средств, то во Франции стратегии финансирования сохраняли контроль в руках правительства – даже в том случае, если строительство финансировалось преимущественно из частных источников. Американцы стремились создать систему частных железных дорог, используя общественные средства для привлечения инвесторов. Французы стремились создать систему государственных железных дорог, привлекая частный капитал. В Великобритании политика финансирования железных дорог на начальном этапе полностью соответствовала принципу laissez-faire: государство вообще ничего не предпринимало для поддержки или контроля частного финансирования.

Реакция США на распространение коррупции в сфере государственной помощи железным дорогам также явно контрастировала с реакцией, которую мы увидим во Франции. Как трактовали эту проблему и какие решения предлагались? В США коррупция рассматривалась как пример того, что усиление государства неизбежно угрожает политическому порядку. Американцы были уверены, что власти перешли границы дозволенного в стремлении помочь строительству железных дорог, и правительству было запрещено в будущем оказывать поддержку частным предприятиям. Реакция французов была обратной. Они полагали, что злоупотребления государственным финансированием свидетельствуют о недостаточном правительственном контроле над отраслью, и в ответ были расширены полномочия правительства по контролю над использованием государственных средств. Одним словом, несмотря на то что отказ от государственного финансирования в США на первый взгляд кажется следствием недостатка административных ресурсов, американцы могли бы не прекращать спонсирования строительства, а увеличить контрольные полномочия правительства. Основной причиной прекращения американской политики соперничества штатов, активно поощрявших промышленное развитие, стала вера американцев в то, что единственное лекарство против коррупции – расширение полномочий государства – является бóльшим злом, чем сама болезнь.

В конечном счете американский федерализм способствовал формированию основных групп интересов, привлеченных вопросами финансирования. В Соединенных Штатах ведущие группы интересов были представлены местными конгломератами производителей, торговцев и фермеров, объединившимися ради поддержки строительства железных дорог, появление которых принесло бы пользу всему региону. В США такое положение дел считалось естественным. Но в те же годы во Франции ведущей группой интересов были представители прослойки государственных инженеров, цель которых состояла в обслуживании военных интересов королевской власти. Мнение этой элитной группы технократов было решающим в финансовых спорах и во времена монархии, и при республиканском ре жиме. Их интерес состоял в поощрении развития железных дорог в формате единой национальной железнодорожной сети, остававшейся под их контролем. В Великобритании ключевые группы интересов тоже отличались. В отсутствие активных местных правительств и автономных государственных технократов британская транспортная политика породила группу интересов, организованную по отраслевому принципу, – это были владельцы каналов, противодействовавшие распространению железных дорог.

Техническая и управленческая координация

Третья группа функциональных проблем, с которыми столкнулись американские железные дороги, касалась установления технических и управленческих стандартов, призванных облегчить взаимодействие разных линий, обеспечить возможность транзитных перевозок, при которых железные дороги могли бы пользоваться путями и подвижным составом друг друга, и наладить координацию всей отрасли. В таких сферах, как сигнализация и тормозные системы, установление технических стандартов также должно было повысить безопасность перевозок. Как отмечает Альфред Чандлер, именно эта потребность в координации в пределах отдельных линий и во всей отрасли привела к управленческой революции в США в конце XIX в. [Chandler 1977]. Как показывает сравнение с другими странами, многие из этих проблем возникли в первую очередь из-за нежелания американских штатов вмешиваться во внутренние дела частных предприятий. В континентальной Европе государство стремилось контролировать технические стандарты и технологические процессы, что обусловило раннюю стандартизацию деятельности железных дорог во многих странах.

Решение американских правительств не вмешиваться в работу железных дорог привело к возникновению специфически американского представления о промышленном прогрессе как о сугубо частном процессе. В США обширная национальная система железных дорог сложилась в отсутствие государственной координации. Американцы вынесли из опыта железнодорожной политики убеждение, что прогресс произошел не вопреки, а благодаря невмешательству государства. В стране частные стороны сохранили право принимать решения по широкому спектру эксплуатационных и технических вопросов.

Во-первых, важной задачей технической стандартизации, которую должна была решить отрасль, стал выбор ширины железнодорожной колеи. Установление единого национального стандарта ширины колеи было необходимым, поскольку составы не могли продолжать движение по магистрали с иной шириной полотна. Приходилось пересаживать пассажиров и переносить грузы в другой поезд. Во всем мире правительства понимали, что эту проблему можно предотвратить, предусмотрев в разрешениях на ведение деятельности требование к соблюдению единого стандарта ширины колеи. Однако в США ни штаты, ни конгресс не хотели ничего предписывать железным дорогам, и в результате каждая железнодорожная компания могла самостоятельно выбирать ширину колеи. В итоге к 1881 г. половину общей протяженности американских железных дорог составляли линии, ширина колеи которых отличалась от наиболее популярного формата (4 фута 8,5 дюйма) [Westbay 1934: 32]. По данным одного исследования, в конце 1860-х годов в США применялись 12 вариантов ширины колеи [Poor 1871]. Лишь в 1881 г. появилась частная организация, которая занялась стандартизацией железнодорожной колеи и убедила операторов по всей стране предпринять масштабную работу по приведению ширины колеи на всех нестандартных линиях к стандартным 4 футам 8,5 дюйма с заменой тысяч вагонов и локомотивов, предназначенных для нестандартных линий [Moody 1938]. Расходы по стандартизации пришлось нести основному инвестору – правительствам разных уровней, заплатившим за свое нежелание заниматься вопросами стандартизации колеи на начальных этапах. Дело не в том, что конгресс и правительства штатов вовремя не разглядели проблемы, создаваемой отсутствием стандарта, а в том, что они стремились защитить предпринимателя от нежелательного вмешательства со стороны государства.

Во-вторых, американские правительства предоставили частным предпринимателям право самим решать вопросы стандартизации часовых поясов, призванной сделать перевозки по сети железных дорог регулярными и предсказуемыми, а также вопросы координации графика движения поездов, принадлежавших разным компаниям. Поскольку до железнодорожной эпохи путешествия на дальние расстояния занимали много времени и требовали больших усилий, использование только местного времени почти не создавало неудобств: путешественники редко проезжали несколько часовых поясов за день. С появлением железных дорог разобраться в расписаниях стало чрезвычайно трудно – например, в штате Висконсин было 38 часовых поясов! В какой-то момент движение поездов на крупных магистралях осуществлялось в 54 часовых поясах. Путешествовавшему на дальние расстояния иногда приходилось до 20 раз переставлять стрелки на часах. В отсутствие политической воли конгресса в 1873 г. более 100 железнодорожных компаний образовали Конвенцию об общем времени, призванную согласовать расписания движения поездов. В 1874 г. этим объединением были приняты Унифицированные таблицы расписаний движения поездов при совместных перевозках, а к 1883 г. были установлены четыре часовых пояса, ставшие стандартом для всей страны [Dunlavy 1994; Stover 1970; Kennedy R. 1991]. Конгресс же так заботился о сохранении независимости региональных правительств, что узаконил использование этих четырех временных поясов лишь 35 лет спустя [Schivelbusch 1986 (1977): 44]. Разрешив проблему стандартизации временных поясов, Конвенция (впоследствии переименованная в Американскую железнодорожную ассоциацию) занялась координацией стыковок между линиями для облегчения транзитных перевозок.

В-третьих, машинист узнавал, что путь впереди свободен, благодаря подаваемым сигнальщиком сигналам, впоследствии – механическим системам сигнализации. Тысячи американских железных дорог разработали бесчисленное множество сигнальных стандартов, и по мере интеграции железных дорог в единую сеть машинистам все чаще встречались незнакомые сигналы. Знак, в одной системе означавший «стоп», в другой означал «путь свободен». Множились трагические и дорого обходившиеся происшествия. Некоторые штаты стандартизировали сигналы, но это не решало проблемы сообщения с другими штатами. Наконец, в 1884 г. усилиями Конвенции об общем времени было принято соглашение о едином национальном стандарте сигнализации. Железнодорожные компании твердо придерживались мнения о недопустимости установления стандартов сигнализации на федеральном уровне, исходя из того, что правительство не должно вмешиваться во внутренние дела компаний [Dunlavy 1994].

В-четвертых, почти до конца XIX в. конгресс сохранял за железными дорогами право самим принимать решения относительно использования защитных устройств, таких как тормозные системы и аварийные тормоза. В результате многие составы не имели даже простейших защитных приспособлений [Haney 1910]. Вот два примера: железнодорожные служащие часто погибали, раздавленные между вагонами во время работы с ручной сцепкой [Brandes 1976]; поезда, не имевшие тормозов, часто попадали в аварии, увечья в которых получали и пассажиры, и железнодорожники. В 1868 г. Эли Г. Джанней получил патент на автоматическую сцепку, позволявшую сцеплять поезда, не подвергая опасности путевых рабочих; в 1869 г. Джордж Вестингауз запатентовал надежный пневматический тормоз. Правительства штатов пытались побудить железнодорожные компании использовать автосцепку и воздушные тормоза, публикуя статистику аварий на железных дорогах вместе с данными о пользовании этими устройствами, но законодательные собрания штатов отказывались сделать использование защитного оборудования обязательным. В результате на внедрении защитных устройств настояли частные железнодорожные ассоциации, стремившиеся повысить безопасность отрасли и защитить фирмы, оборудовавшие свои составы защитной техникой, от потерь из-за аварий с участием составов, принадлежавших фирмам, которые этого не сделали. В 1893 г., примерно через 20 лет после того, как частные железнодорожные ассоциации начали решать проблему защитных устройств, президент Бенджамин Гаррисон подписал закон о защитных устройствах на железнодорожном транспорте, обязывавший все компании применять тормоза и устройства автосцепки [Haney 1910].

Иногда американские правительства вмешивались, беря под свой контроль исполнение решений, принятых частными ассоциациями, или привлекая внимание общественности к ситуации на железных дорогах; в этих случаях действия правительств также следовали типичной для США модели управления, преду сматривавшей обращение к судебным процедурам без непосредственного вмешательства в частные дела. Правительства стремились сохранить как можно больший контроль над хозяйственной деятельностью в руках гражданского общества. Законодатели штатов Новой Англии предполагали, что учреждаемые ими комиссии по регулированию вынесут важные проблемы отрасли на рассмотрение всех граждан, и этого будет достаточно, чтобы побудить железные дороги считаться с общественными интересами. В 1872 г. члены комиссии штата Массачусетс видели «три и только три способа» контролировать деятельность железнодорожных компаний. Железными дорогами можно руководить, 1) устанавливая обязательные к исполнению законы, регулирующие эксплуатационную деятельность, что граничит с тиранией; 2) передав железные дороги под управление штатов, что скорее всего невозможно из-за недостаточных финансовых и управленческих ресурсов штатов; 3) «постепенно, но неуклонно, предоставляя на суд просвещенной общественности результаты работы компании, привлекая к ним внимание за счет обсуждения и широкой агитации» [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1872: clxx]. Таким образом, большинство комиссий штатов по железным дорогам сосредоточились на информировании публики о проблемах в отрасли. В Массачусетсе комиссия публиковала подробные сведения о результатах расследования аварий, стремясь побудить железнодорожные компании начать использовать защитные приспособления. Частная компания, понесшая убытки в связи с аварией, могла получить возмещение в суде или обратившись за арбитражем в Комиссию по железным дорогам. Компаниям, пренебрегавшим безопасностью и недобросовестно управлявшим своими линиями, грозили потеря бизнеса и судебные тяжбы.

Коротко говоря, почти все вопросы управленческой и технической координации в США решались силами частных ассоциаций. Начиная с 1855 г. для координации работы железных дорог были созданы Американская ассоциация инспекторов пассажирских перевозок, Ассоциация билетеров, Ассоциация управляющих багажными перевозками. Эти группы специалистов проводили регулярные встречи, устанавливая единые правила пассажирских и грузовых перевозок. Начиная с 1880-х годов создавались отраслевые ассоциации для стандартизации различных технологических параметров, включая модели сцепок, тип колеи, конструкцию мостов, устройство тормозов. Эти группы получали такие названия, как Ассоциация пневматических тормозов, Ассоциация дорожных мастеров и путевых рабочих Америки, Ассоциация поставщиков материалов для строительства путей и сооружений, Национальная ассоциация железнодорожных устройств. В целом были созданы 22 различные национальные ассоциации, занимавшиеся координацией и стандартизацией в столь разных областях железнодорожного транспорта, как составление расписаний движения поездов, использование защитного оборудования, конструирование железнодорожных мостов, установление тарифов на транзитные перевозки и сигнализация [Kennedy R. 1991: 146].

Какие вопросы технической и управленческой координации считались в США относящимися к вéдению государства? На первый взгляд может показаться, что таких вопросов не было вообще. Однако правительства штатов и федерации нередко придавали статус закона соглашениям, принятым частными ассоциациями, чтобы не позволить компаниям, не исполнявшим соглашений, получить финансовое преимущество над конкурентами, проявившими бóльшую заботу об общественном благе. Поэтому правительства нехотя, но сделали обязательным использование защитных приспособлений, дабы недобросовестные компании не могли воспользоваться несправедливо полученными преимуществами. Правительства часто принимали подобные меры по просьбе самих компаний, которые хотели заставить несознательных конкурентов следовать тем же базовым правилам, что и они сами. И все же ни одна из по-настоящему ключевых проблем координации не считалась входившей в компетенцию государства. Американцы рассматривали установление государственных стандартов как угрозу политическим и экономическим свободам частных железнодорожных компаний. Считалось, что компании сами смогут выбрать наиболее эффективные технологии и технику эксплуатации, а рыночные механизмы обеспечат принятие решений, соответствующих интересам общества.

Напротив, французы полагали, что разрешение частным компаниям устанавливать технические и управленческие правила по своему усмотрению породит бесчисленные проблемы. Стремясь сэкономить, предприниматели пожертвуют безопасностью, надежностью, скоростью и всеми другими условиями, в соблюдении которых заинтересовано общество. Рыночные же механизмы поддержат подобное поведение. Поэтому во Франции принятие частными лицами решений по любым техническим вопросам считали проблемой, поскольку такие решения считались неэффективными и не служащими целям нации. Взгляды британских политиков были ближе к американской позиции. Они рассматривали государственный контроль как потенциально тиранический, но считали необходимым вмешательство государства для установления стандартов безопасности, если решения частных железнодорожных компаний ставили под угрозу безопасность и жизни пассажиров из рабочего класса.

В результате решения проблемы координации в США власть в отрасли недвусмысленно передавалась частному сектору. Бóльшая часть вопросов координации не привлекала внимания штатов, а если они и вмешивались, как в случае с обеспечением безопасности, то лишь для того, чтобы информировать общественное мнение о неподобающем поведении частных железных дорог; дальнейший контроль должны были обеспечивать рыночные механизмы. Напротив, во французской публичной политике все вопросы координации контролировали государственные технократы. В вéдении французского государства находились определение стандартной ширины колеи, установление национального времени, разработка и обновление стандартов сигнализации, контролирование обязательного применения пневмотормозов и аварийных тормозов, установление требований к сооружениям, а также принятие управленческих решений по любым вопросам – от установления тарифов до согласования расписаний. С первых лет появления железных дорог во Франции единственной альтернативой регулированию считалась национализация, которая позволила бы государственным технократам непосредственно, а не закулисно, руководить железными дорогами. Большинство британцев, как и американцы, считали, что технические и управленческие решения должны приниматься в рамках частного сектора, и полагали вмешательство государства политически опасным и экономически иррациональным. Однако в Великобритании государство непосредственно диктовало условия железнодорожным компаниям в тех случаях, когда дело касалось защиты рабочего класса от травм и ценовой дискриминации.

В США, в отсутствие контроля со стороны государства, железные дороги предлагали решения самостоятельно. Накопленный их служащими опыт координации оказался куда значительнее того, который они получили бы в иных обстоятельствах [Chandler 1977]. Поэтому те навыки администрирования железнодорожного транспорта (установление тарифов, составление расписаний и т. д.), которыми в большинстве европейских стран обладали государственные служащие, в США приобрели управленцы частных железных дорог. Как следствие, американцы все чаще начинали считать частный сектор источником промышленного роста: действия государства всегда приводили к коррупции, а железные дороги неплохо справлялись и в отсутствие государственного надзора. Одним словом, самоустранение правительств штатов и федерации от вопросов промышленной координации и передача руководящей роли частному сектору укрепили идею, которую американцы ранее вынесли из опыта государственного стимулирования строительства железных дорог: невмешательство государства позволяет промышленности работать наилучшим образом.