Текст книги "Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли"

В-четвертых, иногда железным дорогам удавалось завысить стоимость государственных ценных бумаг. Например, штат Южная Каролина одобрил продажу облигаций государственных железнодорожных займов на сумму 1 млн долл., и лишь впоследствии выяснилось, что железнодорожные компании выручили от продажи облигаций 2 млн долл. Штат Джорджия одобрил выпуск железнодорожных облигаций, обеспеченных первой закладной, но позднее обнаружилось, что на самом деле были выпущены облигации, обеспеченные второй закладной [Locklin 1954: 112].

В-пятых, учредители железных дорог часто значительно завышали стоимость строительства и присваивали общественные средства, которые они якобы потратили. В 1892 г. город Балтимор провел исследование деятельности Западно-Мэрилендской железнодорожной компании (Western Maryland Railroad Company) и пришел к заключению, что хотя фактически город вложил в строительство 8,5 млн долл., постройка аналогичной дороги обошлась бы всего в 3,5 млн долл. Комиссия возложила вину за это на неаккуратную систему бухгалтерского учета в Балтиморе [Goodrich, Segal 1953].

Наконец, чиновники и законодатели регулярно злоупотребляли своими политическими связями в интересах железнодорожных компаний, получая взятки наличными или акциями. Как показало расследование, проведенное властями Балтимора, в 1864 г. мэр Джон Ли Чэпмен помог подкупить троих членов муниципального совета, убедив их одобрить выделение средств Западно-Мэрилендской железнодорожной компании, но даже огласка этой истории не помешала городу предоставить этой железной дороге еще 4,7 млн долл. в течение следующих 20 лет [Ibid.: 21].

Принято считать, что причиной широкого распространения коррупции в сфере государственного финансирования железных дорог стало отсутствие контроля правительств муниципалитетов и штатов над расходованием средств. Но почему они не установили контроль: из-за недостатка административных возможностей, необходимых для надзора за деятельностью железных дорог, или потому, что использовали модель управления, в рамках которой государственное вмешательство в частные дела считалось тираническим? Большинство работ по этой теме обходит данный вопрос молчанием: говорится, что правительства не смогли установить надзор, но почему – неизвестно. Как описывает этот период Эндрю Шонфилд, «хотя правительства штатов взялись за организацию государственных предприятий и принялись регулировать отрасль с энтузиазмом, более напоминавшим традиционный французский подход к экономической политике, они не сумели сформировать ядро профессиональных администраторов, сравнимых по уровню квалификации с французскими специалистами» [Shonfield 1965: 305]. В конце XIX в. Сэмюэль О. Данн пришел к выводу, что «железнодорожные корпорации имели огромное влияние на политику и деятельность правительства, которое они использовали в ущерб общественным интересам» и что корпорации приобрели такое влияние прежде всего потому, что «законы и правила государственной службы не существовали или не соблюдались, и назначение, сохранение места или увольнение почти всех чиновников и государственных служащих определялось политическими причинами. Подкуп был частым явлением в государственных учреждениях» [Dunn 1913: 9].

Но почему правительства не сумели наладить контроль над использованием своих инвестиций, что и привело в конечном счете к прекращению государственного стимулирования в железнодорожной отрасли? На начальном этапе отсутствие административных возможностей действительно сыграло определенную роль: американские правительства не располагали кадрами государственных инженеров-транспортников и администраторов, для которых была бы очевидна необходимость надзора за деятельностью получателей государственной помощи. Во Франции такие кадры были, что позволяло государству контролировать использование государственных средств.

Однако эффект политической культуры стал очевидным, когда политики США, уже зная о скандальных махинациях с государственной помощью, не только не соглашались расширить контрольные полномочия государственных органов, но и отказывались прибегать к уже доступным способам контроля. Американские политические институты представляли нежелательное вмешательство государства в частную деятельность, включая деятельность корпораций с государственным финансированием, как угрозу политическому порядку и демократии. В результате власти не предпринимали даже элементарных мер предосторожности. Во-первых, правительства регулярно отказывались от прав, полагавшихся им как акционерам корпораций, в которые они инвестировали средства. В Виргинии даже был принят закон, запрещавший представителям государства занимать бóльшую часть мест в советах директоров железнодорожных компаний независимо от доли государственных инвестиций в капитале компании. Правительства штата Мэриленд и города Балтимора совместно владели основной частью акций компании «Балтимор – Огайо», но отказались от большинства мест в совете директоров и ни разу не проверяли счета компании [Hungerford 1928]. Во-вторых, правительства редко давали указания своим представителям в советах директоров железнодорожных компаний; впрочем, даже получив определенные инструкции, государственные представители часто не обращали на них внимания. Например, в 1856 г. трое директоров компании «Балтимор – Огайо», назначенных городом Балтимором, нарушили прямое указание городского совета, проголосовав за схему «разводнения» акций, приносившую «дополнительные дивиденды» частным акционерам. Городской совет вынес порицание своим управляющим за то, что они продали свои голоса железнодорожной компании, но не сумел помешать владельцам компании получить те самые «дополнительные дивиденды» [Goodrich, Segal 1953: 29]. В-третьих, все предложения усилить контрольные функции государства неизменно отвергались как неоправданное ограничение экономических свобод частных граждан. В отчете Совета председателей железнодорожных комиссий Массачусетса за 1871 г. говорится:

Принцип, на котором основано наше правительство – наименьшее правительственное вмешательство и наибольшие возможности для индивидуального развития, – довлеет над умами населения. Общественное мнение в нашем штате безусловно отвергает любую меру по распространению влияния политики штата на промышленные предприятия [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1871: lx].

Считалось, что поддерживать и создавать благоприятные условия для частных предприятий, деятельность которых обещает принести пользу общине, – одно, а указывать этим предприятиям, как действовать, – совсем другое.

Итогом курса правительства на невмешательство в управление частными фирмами стали железнодорожные скандалы, охватившие страну подобно чуме. Чиновники стали охотнее брать взятки, а американцы укрепились во мнении, что экспансия государства – в данном случае в форме поддержки частных предприятий – неизбежно приносит вред. В 1870 г. губернатор штата Техас так отозвался о попытке штата продолжить субсидирование железнодорожных компаний:

C момента предоставления субсидий на эти работы все законодательные собрания и все конвенции граждан оказались завалены просьбами компаний (порой не без коррупционного душка) освободить их от обязательств по контрактам, под которые выдавались гранты, и в то же время получатели грантов совершенно не соблюдали наложенные на них ограничения, призванные обеспечить безопасность и удобство граждан (цит. по: [Cleveland, Powell 1909: 232]).

Иными словами, железнодорожные компании давали взятки не только администраторам, чтобы те не замечали нарушений, но и законодателям, чтобы получить освобождение от публичных обязательств, выполнение которых было условием предоставления компании денежной помощи от правительства. До тех пор, пока железнодорожники могли так или иначе откупиться от контролирующих государственных структур, одного законодательства было недостаточно для установления контроля над отраслью.

Отказ местных властей от активного участия в развитии железных дорог. Американцы столь остро воспринимали злоупотребления бюджетными средствами потому, что их государственные институты представляли концентрированную власть как угрозу политическому строю. Во Франции, напротив, расхищение средств, направляемых на поддержку строительства первых железных дорог, рассматривалось как провал администрирования, который можно преодолеть, передав контроль бюрократическому аппарату. В США факты коррупции получали чрезвычайно широкую огласку потому, что они, казалось, сотрясают само основание политического порядка. В ответ штаты принимали поправки к конституциям, запрещавшие любые государственные инвестиции в частные предприятия. Штат Нью-Йорк первым ввел запрет на государственное финансирование железных дорог в Конституции 1846 г. К концу 1860-х годов его примеру последовали Айова, Западная Виргиния, Калифорния, Канзас, Кентукки, Миннесота, Мэн, Мэриленд, Небраска, Невада, Огайо, Орегон и Пенсильвания; конституции этих штатов запрещали законодательным собраниям оказывать поддержку частным предприятиям, приобретая облигации или объявляя подписку на ценные бумаги. В большинстве штатов также были запрещены правительственные займы и ограничены масштабы помощи, предоставляемой местными властями: муниципалитеты должны были выносить вопрос о предоставлении помощи на всенародное голосование, а объем инвестиций был ограничен 5 или 10 % стоимости проекта [Ibid.: 237–240].

Возможно, финансовая поддержка железных дорог штатами и местными властями прекратилась бы и в отсутствие широкого распространения подкупа, поскольку правительства, в силу того же недостатка административных ресурсов, который создал условия для коррупции, принимали на себя нереальные обязательства, касавшиеся масштабов обещанной помощи [Locklin 1954: 108]. Ни в правительствах штатов, ни в муниципалитетах не было специалистов по бухгалтерскому учету, которые могли бы предупредить руководство о невозможности исполнить эти финансовые обязательства. Последствия впечатляют: правительства 25 штатов объявили дефолт по своим обязательствам перед железными дорогами. Пенсильвания, Мэриленд, Индиана, Иллинойс, Мичиган и Миннесота не справились с выполнением обязательств в первые годы после окончания гражданской войны, и еще восемь южных штатов отказались платить по железнодорожным облигациям в период Реконструкции [Cleveland, Powell 1909: 239]. В 1879 г. губернатор Калифорнии Ньютон Бут сетовал: «Многочисленность обанкротившихся городов и задушенных налогами общин в западных и юго-западных штатах свидетельствует о том, что обыкновение одобрять предоставление субсидий было ранее популярно в той же степени, в какой оно неприемлемо сейчас» (цит. по: [Ibid.: 236]).

Местные правительства были столь привержены идее стимулирования экономического развития, что в ответ на запрещение государственных инвестиций в частные предприятия в ряде штатов железные дороги были построены полностью на общественные средства. Как правило, штаты использовали схему входа и выхода (в терминах Картера Гудрича [Goodrich 1968]): завершив строительство, штат продавал линию либо передавал право пользования ею частному предприятию. Ранее эта же схема применялась в случае, если штат строил железную дорогу самостоятельно, потому что не удалось найти частных инвесторов. Пенсильвания управляла железной дорогой «Филадельфия и Колумбия» (Philadelphia and Columbia Railroad) c 1834 по 1855 г., а затем продала линию компании «Пенсильванская железная дорога». Штат Северная Каролина управлял железной дорогой «Атлантика и Северная Каролина» (Atlantic and North Carolina Railroad) с 1860-х годов почти до начала Первой мировой войны, пока не нашелся частный арендатор [Dunn 1913]. В 1861 г. город Хьюстон построил небольшую железнодорожную ветку в направлении Мексиканского залива и по завершении строительства выгодно продал ее частным инвесторам [Goodrich 1960: 161]. Город Цинциннати завершил строительство железной дороги до Чаттануги в 1880 г., выпустив облигаций на 18,3 млн долл., и вскоре сдал ее в аренду частному концерну [Hartz 1943]. Построенная штатом Джорджия Западно-Атлантическая железная дорога (Western and Atlantic Railroad) ежегодно приносила убытки от 60 до 100 тыс. долл., пока не была сдана в аренду частной фирме, под управлением которой стала прибыльной [Dunn 1913: 44].

Неоднозначность практики федерального финансирования железных дорог стала поводом для длительных споров о роли федерального правительства в экономике. Конституция приветствовала стремление местных общин управлять своей жизнью, и сторонники активной роли федерального правительства считали, что в отношении трансконтинентального транспорта вся нация представляет собой подобную общину с едиными интересами. Они полагали, что активная федеральная политика не противоречит Конституции, если предлагает только положительные стимулы, не вторгается в деятельность частных фирм и если поощрение одних компаний не препятствует деятельности других. В рамках этой логики были разработаны схемы передачи федеральных земель железнодорожным компаниям, вскоре получившие печальную известность; но если бы эти схемы не создавали столь благоприятных условий для распространения коррупции, они могли бы положить начало новой эпохе – активному участию федерального правительства в хозяйстве.

Предыстория практики раздачи федеральных земель. Задолго до раздачи участков под железнодорожное строительство конгресс использовал предоставление земельных наделов для достижения разнообразных общественно значимых целей. Конституция существенно ограничивала возможности конгресса управлять общественными средствами, но разрешала распоряжаться землями государственного фонда [Sanborn 1899: 11]. Конгресс вознаграждал земельными наделами ополченцев, служивших в Континентальной армии с 1776 г., а впоследствии – участников войны 1812 г. и Американо-мексиканской войны. Сначала конгресс передавал землю частным лицам в качестве платежа за все виды гражданской службы; с 1830 г. он выделял новым городам участки под строительство школ, общественных зданий и сооружений. После 1841 г. каждый новый штат мог по выбору получить 500 тыс. акров земель для проведения внутренних усовершенствований [Sanborn 1899]. Итого к 1850 г. 7 млн акров были переданы под строительство частных каналов и шоссе [Stover 1970: 58]. Долгая практика выдачи земельных участков под различные безусловно значимые общественные цели привела к тому, что в сознании американцев закрепилось представление о земельных наделах как о законном средстве достижения подобных целей. Так сложилась парадигма политики, казалось бы, как нельзя лучше подходившая для развития железных дорог.

На первых порах конгресс поощрял развитие железных дорог, передавая федеральные земли штатам, которые в свою очередь передавали их в собственность железных дорог. Впервые эта схема была применена в 1850 г. в штате Алабама при строительстве линии от Иллинойса до Мобиля [Henry 1945]. За следующие 12 лет конгресс выделил участки штатам Мичиган, Висконсин, Миннесота, Айова, Иллинойс, Миссури, Арканзас, Луизиана, Миссисипи, Алабама и Флорида [U. S. Department of the Interior 1890]. Вплоть до 1860-х годов конгрессменам удавалось обходить вопрос о конституционности непосредственной передачи федеральных земель частным предприятиям.

Дебаты о роли федерального правительства. В 1862 г. был принят первый билль о выдаче участка под строительство трансконтинентальной железной дороги, чему предшествовали 10 лет дебатов в конгрессе о том, вправе ли федеральное правительство передавать землю в собственность частным фирмам. Рассматривалось множество вариантов закона. Сторонники федеральной поддержки железных дорог указывали, что установление транспортного сообщения с Западом служит интересам нации. Трансконтинентальная железная дорога могла бы ускорить заселение малонаселенных регионов, усилить военный контроль на новых территориях и в западных штатах и установить торговую связь Запада с восточными штатами и Европой [Mercer 1954]. Строительство железной дороги на незаселенных западных территориях силами одних только правительств штатов было невозможно из-за недостатка средств [U. S. Congressional Record 1898: 37–38]. Кроме того, считалось, что федеральная поддержка нужна для привлечения зарубежного капитала, без которого развитие трансконтинентального сообщения полагали невозможным [Heydinger 1954; Cleveland, Powell 1965: 53].

За эти 10 лет на рассмотрение конгресса были поданы три проекта организации федерального участия в железнодорожном строительстве, четвертое предложение исходило от конгрессменов, считавших, что федеральному правительству следует воздержаться от вмешательства. Проекты, предполагавшие строительство трансконтинентальной железной дороги силами одного частного девелопера или федерального правительства, подверглись жесткой критике, поскольку допускали концентрацию контроля в одних руках. В конечном счете от них отказались, отдав предпочтение предложению создать несколько конкурирующих частных линий.

Во-первых, некоторые полагали, что лишь федеральное правительство в состоянии управлять строительством дороги, проходящей через всю страну, и что конгресс должен строить национальную железную дорогу на государственные средства. Это предложение почти не привлекло внимания, поскольку даже президент Джеймс Бьюкенен утверждал, что строительство за счет федеральной власти приведет к беспрецедентной коррупции. В своем ежегодном обращении к конгрессу от 6 сентября 1858 г. он заявил, что федеральное строительство трансконтинентальной железной дороги «увеличит возможности исполнительной власти по раздаче постов и должностей до угрожающих масштабов и приведет к систематическим злоупотреблениям и коррупции, которые исполнительная власть, при всей возможной бдительности, не сможет ни предотвратить, ни обнаружить» (цит. по: [U. S. Department of the Interior 1890: 33]). Бьюкенен полагал, что подобный проект поставит под угрозу институт президентской власти и, следовательно, всю политическую систему.

Во-вторых, в 1851 г. предприниматель Эйза Уитни предложил построить трансконтинентальную дорогу за счет частных средств. В обмен на оказание этой услуги обществу он просил конгресс продать ему полосу федеральной земли шириной 60 миль и протяженностью от озера Мичиган до Восточного побережья по 10 центов за акр. Уитни и его сторонники считали, что этот проект мало чем отличался от уже существовавшей практики передачи федеральных земель в частную собственность при посредстве отдельных штатов и не приведет к вмешательству конгресса в деятельность частных предприятий. По словам Уитни, его «желание и цель… – дать моей стране эту великую транспортную магистраль для всех народов, не требуя ни доллара взамен». Он также подчеркивал, что конгресс как защитник общественных интересов сможет гарантировать, что прочие земли, «оставшиеся в собственности правительства, вырастут в цене более чем в 4 раза» в результате получения доступа к железнодорожному сообщению (цит. по: [Goodrich 1960: 171]). Конгресс тщательно изучил предложение Уитни, но в конечном счете отверг его по двум причинам. Строительство подобной линии сосредоточило бы контроль над всем трансконтинентальным транспортом в руках одного предпринимателя, что создало бы угрозу экономическим свободам остальных граждан. Также реализация этого проекта предполагала, что конгресс окажет предпочтение одному участнику хозяйственной деятельности в ущерб остальным, поскольку, в отличие от предыдущих случаев получения железными дорогами земель от штатов, на осуществление этого трансконтинентального проекта претендовали несколько железнодорожных предпринимателей [Haney 1908].

В-третьих, наибольшей популярностью пользовались проекты, предполагавшие передачу федеральных земель на уровне штатов нескольким участникам под строительство разных линий. Эти проекты разрешали проблему концентрации слишком большой власти в руках исполнительных органов или у частных лиц, но сохраняли разногласия по более общему во просу – о том, какой должна быть роль федерального правительства. Противники передачи федеральных земель указывали, что Конституция создавалась, чтобы предотвратить усиление федеральной власти и вторжение государства в частную хозяйственную деятельность и тем самым защитить политический строй. Сторонники узкого толкования конституционных норм считали, что федеральная поддержка отрасли создает возможности для неправомерного политического давления на частную деятельность, тем самым угрожая политическому порядку. В 1850-х годах сенатор Джон Мильтон Нильс, демократ от штата Коннектикут, утверждал, что попытки обойти запрет на федеральные инвестиции в частные предприятия неконституционны: «Нужно очень несерьезно относиться к Конституции, чтобы заявлять, что мы остаемся в ее рамках, так как выдаем земельные наделы, а не расходуем средства напрямую из казны» (цит. по: [U. S. Congressional Record 1897, app.: 535]). Противники ведущей роли федерального правительства усомнились и в том, вправе ли вообще конгресс поддерживать общественно значимые работы, выделяя в собственность землю.

Сторонники тактики передачи земель подчеркивали, что обязанность федерального правительства состоит в содействии интересам нации. Конгресс выполняет эту обязанность, осуществляя нужные нации проекты, которые невозможно реализовать на местном уровне. Как отмечал в 1850-х годах сенатор Льюис Касс, демократ от штата Мичиган, конгресс как хранитель доверенной ему собственности должен действовать подобно любому рациональному частному инвестору, выделяя «часть [общественных земель], чтобы повысить ценность остальных» (цит. по: [Ibid.: 536]; также см.: [Sanborn 1899: 27–28]). Участвуя в строительстве трансконтинентальной железной дороги, конгресс будет содействовать обогащению нации и в то же время обеспечит повышение ценности оставшихся участков федеральных земель. Эта тема также поднималась в ежегодном обращении президента Франклина Пирса (1853–1857), который так высказался о заявках на получение федеральных земельных участков:

Невозможно поверить, что по замыслу и духу Конституции право распоряжаться государственными землями следует использовать как-то иначе, чем это ожидается от всякого благоразумного собственника; следовательно, передача земель в помощь строительству [железных] дорог должна ограничиваться теми случаями, когда участие в этом строительстве соответствует интересам собственника, как в данных обстоятельствах (цит. по: [U. S. Department of the Interior 1890: 27]).

Железные дороги, пересекавшие всю страну, должны были также облегчить исполнение таких неоспоримых обязанностей федерального правительства, как обеспечение почтовой связи и военной безопасности. Сторонники раздачи земельных участков в своей аргументации подчеркивали важность этих федеральных функций: железные дороги ускорят и удешевят перевозки на дальние расстояния для почтовой службы и для армии. Сокращение расходов на федеральный транспорт с лихвой покроет все потери от передачи земельных участков. Чтобы противостоять узкому толкованию конституционных возможностей конгресса, сторонники раздачи земельных участков акцентировали роль этих функций государства в текстах законов. В билле о Тихоокеанской железной дороге говорилось, что цель законодательной деятельности состоит в «поддержке строительства железной дороги и телеграфной линии от реки Миссури до Тихого океана и обеспечении для правительства возможности использовать эти сооружения в почтовых, военных и прочих целях» (цит. по: [U. S. Department of the Interior 1890: 26]).

Успех третьего варианта был во многом обусловлен тем, что он предполагал создание нескольких конкурирующих линий, находящихся в частной собственности, так что никто не получал монополии на этот жизненно важный транспортный маршрут. Первую линию предполагалось разделить между двумя самостоятельными компаниями и связать с другими магистральными линиями для обслуживания территорий от Среднего Запада до Восточного побережья.

Подробности законодательства о передаче федеральной земли в собственность. 1 июля 1862 г. Авраам Линкольн подписал билль о Тихоокеанской железной дороге, разрешавший компаниям «Объединенная тихоокеанская железная дорога» (Union Pacific Railroad) и «Центральная тихоокеанская железная дорога» (Central Pacific Railroad) строительство линии от Омахи до Сакраменто и гарантировавший им поддержку федерального правительства в форме передачи земельных участков и займов. Две дороги должны были встретиться у границы штата Калифорния. Билль предполагал выделение участков под полосу отчуждения и, что гораздо важнее, передачу прав на обширные территории вдоль предполагаемого маршрута, которые железнодорожные компании могли продавать для покрытия расходов на строительство. Билль также предоставлял компаниям обеспечение облигаций по первой закладной на сумму до 50 млн долл., т. е. от 19 до 48 тыс. долл. на каждую милю пути в зависимости от уклона участка. Только строители этих двух железных дорог получали федеральную финансовую поддержку.

Разрешения на строительство железных дорог «Северная тихоокеанская» (Northern Pacific, 1864), «Атлантическая и тихоокеанская» (Atlantic and Pacific, 1866) и «Техасская и тихоокеанская» (Texas and Pacific, 1871) содержательно не отличались от билля о Тихоокеанской железной дороге, но не содержали ссудных гарантий. Каждое разрешение предусматривало выделение полосы отчуждения шириной от 200 до 400 футов на государственных землях, а также на расположенных в шахматном порядке участках вдоль линии площадью в половину от каждых 20 или 40 миль пути [Henry 1945]. В условиях особо оговаривалось, что там, где обещанные территории уже были проданы, железнодорожная компания могла потребовать передать ей ближайшие к дороге непроданные участки федеральной земли, поскольку стоимость земли напрямую зависела от близости к железной дороге. Согласно первому разрешению на строительство Тихо океанской дороги Центральная тихоокеанская железнодорожная компания должна была начать работы от Омахи, а Объединенная тихоокеанская – от Сакраменто. Чтобы ускорить строительство, конгресс предусмотрел соревнование за установление точки встречи двух линий, которая зависела от того, какая из компаний будет быстрее вести работы. От протяженности построенного пути зависела площадь земель и объем займов, выделяемых каждой компании.

Система администрирования. Разрабатывая механизм поддержки железнодорожного строительства, конгресс стремился создать систему, которая препятствовала бы коррупции, не требуя при этом существенного усиления федеральной власти. В результате тщательной работы была создана система администрирования, которая могла работать самостоятельно, без расширения полномочий федеральной власти, а также не была подвержена коррупции. Во-первых, земли переходили в собственность железнодорожной компании только после постройки дороги, чтобы учредители не могли скрыться, присвоив федеральные средства. Построив очередные 20 миль пути, компании проводили демонстрацию для федеральных инспекторов, которые подтверждали, что линия закончена и готова к работе, после чего Главное земельное управление передавало прилегавшие земли в собственность компании. Во-вторых, установление временных ограничений на начало и завершение строительства освобождало правительство от необходимости следить за ходом работ. Согласно условиям разрешения на проведение работ строительство следовало начать не позднее года или 2 лет с момента выдачи разрешения, а закончить – в срок от 10 до 12 лет; в противном случае компания не могла претендовать на получение федеральных земель. В-третьих, железнодорожная компания была обязана привлечь частный капитал, что позволяло приступить к строительству, и лишь после этого могла обращаться к федеральной власти с просьбой об отчуждении участков, находившихся в частной собственности. Это условие предотвращало излишнюю экспроприацию земель в пользу тех железнодорожных компаний, которые были не в состоянии завершить строительство. В-четвертых, чтобы обеспечить возврат федеральных займов, назначенные конгрессом директора заняли пять из 20 мест в совете Объединенной тихоокеанской железнодорожной компании и столько же – в совете Центральной тихоокеанской. Из-за коррупции в сфере ссудной помощи конгресс отказался от выдачи займов линиям, учрежденным позднее, и потребовал 17 из 24 мест в совете директоров последней учрежденной линии, Техасско-тихоокеанской (Texas and Pacific Railroad) [Haney 1910: 56–58, 152–153; U. S. Congressional Globe 1862–1863: 2749; Ibid. 1863–1864: 2327].

Используя эти меры предосторожности, конгресс выстроил защиту от недобросовестных и некомпетентных учредителей железнодорожных компаний, не усиливая федеральный контроль над частным бизнесом. Для администрирования первых четырех из пяти грантов, выделенных на строительство трансконтинентальной линии, хватило 10 директоров, работавших временно, неполный день и без оплаты, и шести федеральных инспекторов железных дорог. Делопроизводство в связи с передачей прав собственности на землю было поручено Главному земельному управлению [Ibid. 1862–1863: 2749; Ibid. 1863–1864: 2327; Haney 1910: 56–58]. Так конгресс создал схему поддержки, которая считалась неподверженной коррупции и подкупу и начала широко применяться в управлении железными дорогами; однако в ней все же нашлось слабое звено – сам конгресс.

Скандал вокруг «Креди мобилье». Как отмечает Стивен Сковронек, приверженность американцев либерализму и принципу «минимального вмешательства государства» препятствовала последовавшим попыткам правительства управлять ценообразованием и конкуренцией в железнодорожной отрасли [Skowronek 1982: 122]. Тот же либерализм привел к двум громким скандалам, которые укрепили веру американцев в неспособность федеральной власти успешно управлять промышленностью и затруднили ее федеральную поддержку. Во-первых, недостаток полномочий федеральной власти по контролю над расходованием средств, выданных первым двум тихоокеанским линиям, позволил печально известной «Креди мобилье» (Crédit Mobilier, организации, созданной для распределения прибылей Объединенной тихо океанской железной дороги) провернуть аферу с федеральной помощью. Хитроумное устройство финансовой системы «Креди мобилье» позволяло директорам железнодорожных компаний получать прибыль от частных инвестиций еще до окончания строительства линии. Вскоре учредители принялись выплачивать себе огромные прибыли в недооцененных ценных бумагах компании. В совет каждой из двух первых тихоокеанских железнодорожных компаний были назначены пять государственных директоров, которые, как предполагалось, должны были ежегодно отчитываться перед конгрессом, но не могли влиять на управление линиями. Однако эта мера оказалась недостаточной для предотвращения злоупотреблений. Назначенные правительством директора, невзирая на запрет владеть акциями железных дорог, в совете которых они состояли, вскоре стали брать взятки акциями компаний и принимали решения в интересах учредителей. Эта практика оставалась безнаказанной, поскольку не была разработана процедура исполнения запрета на владение акциями; назначенные федеральным правительством директора не были обязаны подчиняться полученным указаниям и в своих действиях были ограничены лишь угрозой по следующего судебного разбирательства [Crawford 1880].