Текст книги "Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли"

С этих культурологических позиций рациональность и наука являются Духом (Geist), наполняющим и мотивирующим социальное действие в современную эпоху. Рациональный мир подчиняется не всеобъемлющим духовным или мистическим силам, а определенному набору универсальных, «расколдованных» (disenchanted) физических и социальных законов. Задача современных социальных систем – раскрыть эти законы и с их помощью овладеть миром. Успешность данного предприятия (которое, если верить экономистам, подчинено врожденному желанию накопить богатство) оценивается «прогрессом», измеряемым совокупным накоплением благ (aggregate accumulation of goods). По мере того как культурным средоточием коллективного действия становились ориентированные на прогресс рациональность и наука, на смену церкви и монархии приходили бюрократия и рынок. Подобно религиозным системам, рационализированные смысловые системы объясняли происхождение социального порядка внешними общими социальными законами. Там, где религиозные социальные системы ссылаются на высшее преобразующее сознание как инкарнацию преобразующей способности индивидуального сознания, рациональные системы отсылают к высшим физическим и социальным законам, которые предсказуемым образом правят миром.

Следовательно, культурные системы современных обществ нацелены на поиск неизменных физических и социальных законов, позволяющих человечеству изменять мир во имя прогресса. Социальные науки – неотъемлемая часть этого процесса, поскольку они стремятся понять функции сложных социальных обычаев и обнаружить цель даже тех институтов, у которых нет явной ориентации на накопление. Например, с точки зрения теории рационального выбора подходы к изучению социальных норм стремятся показать, что, несмотря на возможное отсутствие очевидной цели на уровне индивида, эти нормы служат некоей высшей рациональности (high-order rationality) [Elster 1989]. Теория функционализма Парсонса была нацелена на то, чтобы показать, что существующие символические (и очевидно бесполезные) институты современного общества на самом деле могут выполнять жизненно важные функции осуществления социальной интеграции и поддержания социального порядка [Parsons 1951, 1971; Парсонс 2002]. Таким образом, любая черта социальной жизни рассматривается современным мышлением как часть единого проекта по развитию накопительной миссии человечества. Современное мировоззрение и социальные науки признают, что у прогресса есть и нематериальные измерения, в том числе затрагивающие проблемы справедливости и демократии, однако зачастую они относят и эти измерения к функции накопления, утверждая, например, что экономические свободы – залог экономического роста [Bowles, Gintis 1986].

Словом, эпоха современности существенно отличается от предшествующих эпох, однако это не имеет принципиального значения, поскольку социальные и экономические законы, которые, как мы считаем, «открываются» нам на основании опыта, на самом деле являются продуктами социальной жизни. Подобно тому, как в религиозных социальных системах божества наделяются характеристиками социальных систем, которыми они управляют, рационализированные законы социальной реальности перенимают характеристики подчиненных им социальных систем.

Эпистемология рационализированных систем. В своем стремлении к прогрессу рационализированные общества используют научную эпистемологию, чтобы выявить единые законы физического и социального мира. Во всех рационализированных сферах – в науке, управлении, хозяйстве и публичной политике – знание подчинено этой эпистемологии. Оно представляет собой обобщенные суждения о мире, основанные на эмпирических данных и организованные в виде причинно-следственных связей. Эти обозначения должны быть демистифицированы, прозрачны и логически соотносимы с уже существующим знанием. А эмпирические подтверждения должны следовать установленным процедурам.

В отличие от религиозных смысловых систем, претендующих на точное содержательное знание о реальности, рациональные смысловые системы находятся в поиске метода, который поможет понять реальность, – поэтому их субстантивные законы постоянно корректируются и изменяются. В результате фальсификация существующих причинно-следственных связей посредством новых свидетельств не представляет никакой угрозы для рационализированных смысловых систем. Напротив, опровержения скорее доказывают применимость метода, и эпистемологические правила выстроены так, чтобы стимулировать подобные фальсификации. Рациональность представляет построение знания как кумулятивный и итеративный процессы, и даже когда смена парадигмы сметает все устоявшиеся в той или иной сфере знания, на эту только что отжившую парадигму смотрят с ностальгическим умилением, воспринимая ее как не обходимый шаг на общем пути к просвещению. Например, мы признаем, что только ортодоксальная макроэкономическая теория могла породить неортодоксальное кейнсианство; а человечество вынуждено было верить в то, что Земля плоская, чтобы впоследствии доказать, что это не так. Добавим, что религиозные системы не выдерживают разоблачения с такой легкостью.

Эпистемологические принципы схожи во всех рационализированных сферах, правила же получения подтверждения, к которому они прибегают, – различны. Естественные науки отличаются высокой степенью формализации и используют четкие, кодифицированные, эмпирически проверяемые правила. Экономическая теория тоже весьма формальна, однако здесь, как и в математике, при доказательстве теорий допустимо использование одной логики – и правила отдают приоритет логике перед эмпирическими данными. Экономическая теория постоянно подвергается проверкам со стороны реального мира, так что господствующие теории могут быть опровергнуты таким опытом, как экономические депрессии [Hall 1989]. Все виды теорий могут разрабатываться и распространяться как практиками, так и профессиональными теоретиками, однако зачастую (особен но это касается теорий менеджмента) они подтверждаются одним-единственным «убедительным» примером (кейсом). Поскольку считается, что теории менеджмента доступны для понимания любому человеку, выхваченные из их контекста причинно-следственные связи нередко «вдруг открываются» практикам и распространяются через публикации харизматических лидеров или популярную прессу. В естественных же науках доморощенные теории, как правило, продвигаются не дальше бульварных газет. Отчасти потому, что здесь приняты более точные правила доказательств, и отчасти потому, что природа не считается столь гибкой, чтобы ее можно было объяснять различными, не связанными между собой теориями. Теория промышленной политики эпистемологически ближе к теории менеджмента, нежели к научной теории, поскольку ее общие принципы представляются вполне доступными для понимания, и непрофессионал вполне способен понять, например, логику антитрастовой или прокартельной политики и предложить свои возможные варианты политики просто на основе здравого смысла.

Теория как рационализированный смысл во всех этих сферах феноменологична, предполагая интерсубъективные трактовки причины и следствия. Как правило, акторы улавливают смысл на основе опыта – будь то смысл силы тяготения (сфера науки), рыночной конкуренции (экономическая теория), иерархической цепочки (менеджмент) или антимонопольного судебного процесса (политика). Понимание того, что сила тяготения универсальна, неодушевленна и не связана ни с какой мистикой, приходит не из школьного курса физики, а из непосредственного опыта – для всех вокруг она обладает теми же характеристиками. Аналогично американцы узнают о том, что антимонопольная судебная практика укрепляет механизмы естественного отбора, ведущие к макроэкономической эффективности, не из школьного курса обществоведения, а в результате повседневного опыта – все вокруг воспринимают антимонопольную политику именно так. Значительная часть современных представлений возникла в результате подобного пассивного социального конструирования, в ходе которого законы природы, экономики и т. д. находят отражение в предписаниях к действию, а затем интернализируются в индивидуальных когнитивных структурах. Сказать, что эти законы суть социальные конструкты, – значит просто сказать, что они являются репрезентацией реальности – но не самой реальностью. Закон тяготения – в отличие от самой силы тяготения – представляет собой обусловленную культурой схему, репрезентирующую и объясняющую данное явление.

Подход к анализу политики, сконцентрированный на культуре, которая воплощена в институционализированных причинно-следственных связях, требует применения особых терминов.

Индустриальные культуры (industrial cultures). Индустриальные культуры – это институционализированные принципы промышленной организации и хозяйственного поведения, принятые в той или иной стране [Dyson 1983]. Принадлежа к сфере культуры, они состоят из практик и связанных с ними смыслов. Смысловую сторону культуры обозначают понятиями «тропы»[6]6
  «Трóпы (от греч. τροπος – поворот, оборот, оборот речи) – согласно длительной традиции, понятие поэтики и стилистики, обозначающее такие обороты (образы), которые основаны на употреблении слова (или сочетания слов) в переносном значении и используются для усиления изобразительности и выразительности речи» (Лингвистический энциклопедический словарь / под ред. В. Н. Ярцевой. М.: Сов. энцикл., 1990. С. 520). К тропам относятся следующие стилистические средства: метафора, метонимия, синекдоха, эпитет, гипербола, литота, оксюморон, перифраза и т. п. – Примеч. пер.


[Закрыть], «фрейм», «идеология», «мировоззрение», «типология», «коллективное бессознательное», «габитус», «коллективные репрезентации», «набор инструментов» (toolkit) и «эпистема». Я считаю, что смыслы неотделимы от практик, по поводу которых они сконструированы, и поэтому использую словосочетание «индустриальная культура» для обозначения одновременно смысла и практики. В силу своей рационализированности индустриальные культуры обладают всеми характеристиками других рационализированных систем, пронизывают различные у ровни действия, связывая их между собой. Они выстроены вокруг распознаваемых логик, отличающихся прагматичным здравым смыслом, и зачастую сравниваются с природными феноменами (как, например, в более общих рассуждениях по поводу рационализированных институтов, предложенных Мэри Дуглас [Douglas 1986]) – так что там, где считается, что естественный отбор способствует рациональности, обычаи на уровне индивида, организации и публичной политики будут ориентированы на процессы отбора.

Парадигмы промышленной политики (industrial policy paradigms). Парадигмы промышленной политики – это институциализированные принципы политического действия, усиливающие индустриальную культуру. Как сказал Питер Холл, парадигма политики подобна гештальту: «она структурирует то, как сами политики видят мир и свою роль в нем» [Hall 1992]. Парадигмы политики включают как практики (в форме стратегий), так и парные связи целей и средств (в форме принципов правительственных действий). Они укрепляют индустриальную культуру, создавая и поддерживая определенные модели поведения хозяйственных акторов и представляя эти модели как эффективные. Например, американская антимонопольная политика поощряет ценовую конкуренцию между фирмами и представляет рыночную конкуренцию в качестве залога макроэкономической эффективности.

Аргументация

В эпоху модерна центральная задача политического порядка смещается от завоевания и подчинения территорий и населяющих их народов к исследованию и подчинению природы в целях обеспечения экономического роста. Политические структуры, функция которых изначально состояла в обеспечении военной мощи государства и поддержании социального порядка путем монополизации функции насилия [Hintze 1975], начинают трактоваться как инструменты экономической экспансии. Все национальные государства периода модерна независимо от их политического устройства (будь то республики, монархии или теологические государства) единодушно признавали ценность прогресса, определенного именно таким образом. Вскоре даже выживание или падение империй и правительств стало зависеть от темпов роста валового внутреннего продукта.

В процессе модернизации институты обеспечения политического порядка были пересмотрены в телеологическом ключе и представлены как способы обеспечения экономического роста и прогресса. Это происходило повсеместно, но с особой отчетливостью – в Великобритании, где Адам Смит преподнес британские политические традиции как источник хозяйственного превосходства Великобритании. Вместе с тем, какими бы ни были те исторические закономерности и случайности, сочетание которых создало британскую политическую систему, это точно не были усилия по максимизации валового национального продукта. Каждый раз, когда нации удавалось добиться успеха в хозяйственной деятельности, причину этого видели в особенностях политического устройства.

Современные промышленные стратегии наследуют характер политических институтов не только потому, что существующий государственный строй рассматривается как причина и основание для экономического роста, но и потому, что хозяйственные институты создаются на основе общих представлений о целях и средствах, заложенных в политической культуре. Политическая культура определяет характер новых промышленных и хозяйственных стратегий, в первую очередь за счет того, что задает спектр хозяйственных и промышленных проблем, актуальных для данной нации, и ограничивает набор допустимых решений.

Во-первых, политическая культура задает восприятие проблемы – т. е. определяет, какие события и практики нации будут считать проблемными. Цель любой политической культуры заключается в поддержании одних практик как конституирующих социальный порядок и в препятствовании другим практикам как подрывающим социальные устои. Например, в США политические институты поддерживали местные сообщества, а в Великобритании – независимых индивидов; деструктивными в обеих странах считали концентрацию политической власти в руках централизованного государства. Когда стала складываться сфера промышленного производства, в США сочли, что неотъемлемой частью экономического порядка является независимость местного сообщества, а концентрация экономической власти в руках государства представляет угрозу этому порядку. В Великобритании конституирующим элементом экономического порядка полагали сохранение свободы индивидуальных экономических решений, а боролись против концентрации хозяйственной власти в руках частных предприятий. Во Франции концентрация власти считалась единственным способом обеспечить политический порядок, а концентрация власти в сфере хозяйства рассматривалась как способ достичь экономического порядка, и поэтому поощрялось создание крупных региональных железнодорожных монополий, действовавших под жестким контролем государства.

Отправной точкой для принятия политического решения является то, как определена коллективная проблема, требующая государственного вмешательства. Рассматриваемые страны совершенно по-разному определили, что является проблемой для развивающейся железнодорожной отрасли. В Великобритании такой проблемой считали любую концентрацию промышленности, во Франции – неадекватную концентрацию и координацию. Направление, в котором предстояло развиваться промышленной политике, зависело от представления политиков о том, что составляет угрозу хозяйственному порядку, которое, в свою очередь, определялось представлениями о факторах, опасных для политической системы. От политической культуры зависела также оценка результатов проводимой политики и то, будет ли она продолжена или подвергнется пересмотру. Например, в США установление однородных цен рассматривалось как признак провала политики по защите конкуренции, тогда как в Великобритании оно свидетельствовало об успехе политики по стабилизации отрасли. В США целью политики было устранение однородных цен, а в Великобритании на это предпочитали не обращать внимания.

Во-вторых, встроенные в политическую культуру представления о причинно-следственных связях задают допустимые решения, т. е. определяют набор политических стратегий, позволяющих решать политическую проблему. Например, во Франции политический порядок обеспечивался военным абсолютизмом и централизованным контролем. В Великобритании для достижения той же цели оберегали автономию местных элит, деятельность которых обеспечивала достижение общего блага, хотя они и преследовали собственные интересы. В результате, столкнувшись с какой-либо проблемой в поддержании промышленного порядка, французы в первую очередь думали о таких решениях, которые предполагали усиление государственного контроля. Когда с новой проблемой сталкивались в Великобритании, рассматривались только те решения, которые предполагали достижение общего блага через установление баланса между интересами хозяйственных акторов и общества. В этих странах меры по обеспечению порядка и роста в сфере хозяйства строились на основе тех же представлений о причинно-следственных связях, что в символическом виде закрепились как источник политического порядка.

По мере того как уже апробированные решения индустриальных проблем применялись к новым проблемам, они социально конструировались как эффективные. Например, в штатах Новой Англии были созданы арбитражные регулирующие агентства, призванные контролировать деятельность фирм в жизненно важных для государства отраслях. Вскоре это решение переняли другие штаты, а затем и федеральное правительство учредило Комиссию по торговле между штатами[7]7
  Также Комитет по межштатному транспорту и торговле (Interstate Commerce Commission, ICC) – федеральное агентство, созданное в результате принятия Закона «О торговле между штатами» 1887 г.; предназначено для регулирования размера тарифов и качества услуг при транспортировке товаров между штатами. – Примеч. пер.


[Закрыть], организованную по образцу этих агентств. В Великобритании во второй четверти XIX в. были созданы инспекции по регулированию дюжины отраслей промышленности, в том числе железнодорожного строительства. Этот процесс воспроизводства содействовал артикуляции ключевых принципов промышленного порядка и рациональности: в каждой стране стремились обобщить принципы, лежащие в основе существующей политики, с тем чтобы использовать их при разработке решений новых проблем.

Как показывает история, причиной пересмотра промышленной политики могло стать отсутствие либо ожидаемого результата (например, расхищение государственных средств, направляемых на развитие железных дорог в США), либо подтверждения на практике заложенных в политику причинно-следственных связей (например, в Великобритании потерпела неудачу попытка повысить уровень безопасности, предавая огласке информацию о чрезвычайных происшествиях). В обоих случаях создавалась новая политическая стратегия. Однако после того, как та или иная политика и предполагаемые ею причинно-следственные связи институционализировались, они сами начинали влиять на выбор политики в дальнейшем. В Великобритании инспекции как средство управления развитием промышленности не сразу вышли на первый план, а впоследствии и вовсе уступили место более активному вмешательству государства в экономику, но на пике своей популярности инспекции были созданы почти в каждой отрасли промышленности. США экспериментировали с политикой активного содействия экономическому росту на уровне штата и муниципалитета до того, как отдали предпочтение политике федерального контроля над сохранением ценовой конкуренции; но в дальнейшем эта стратегия применялась в регулировании всех секторов промышленности.

В целом я утверждаю, что именно культура определяет восприятие проблем и их решения; в частности, характеристики политической культуры предопределяют, какими будут возникающие стратегии промышленной политики. Этот процесс сложен, а его результаты не предопределены – каждая нация могла выбрать иной путь. Тем не менее воздействие политической культуры можно обнаружить на всех этапах развития политики в сфере железных дорог. Подробнее ход событий в отдельных странах будет рассмотрен в последующих главах, но общая схема возникновения парадигм промышленной политики может быть приведена здесь. При этом стоит отметить, что стратегии промышленной политики развивались тем же курсом в ряде других отраслей. Я изучаю именно железные дороги потому, что эта отрасль возникла ранее, нежели сформировались современные парадигмы промышленной политики, и политика в сфере железных дорог складывалась в то же самое время, когда возникали общие парадигмы политики (между 1825 и 1900 гг.), а также потому, что история регулирования столь важной отрасли и столетие спустя предоставляет исследователю достаточно материала для работы.

Моя аргументация начинается с анализа политической культуры. К 1825 г. во всех рассматриваемых странах сложилась собственная политическая культура, объединяющая практики и приписываемые им смыслы. Идеологические постулаты в защиту той или иной политической практики (первоначально возникшей вследствие определенного стечения обстоятельств) наделяли ее собственным смыслом, в результате параметры существовавшего государственного устройства социально кон струи ровались как необходимые для поддержания политического порядка.

В каждой из стран особенности существовавшего государственного устройства преподносились как конкретный инструмент поддержания политического порядка; со временем закреплялось представление о том, что именно этот способ и есть единственно возможный. И в каждой стране государственные структуры по-разному определяли факторы, угрожавшие политическому порядку. В США принцип местного самоуправления (сложившийся в условиях необходимости управлять разбросанными по огромной территории поселениями колонистов) был возведен в ранг теории демократического управления и формально закреплен в Конституции. Источником политического порядка был суверенитет местного сообщества. Во Франции и монархисты, и сторонники республики превозносили централизованные институты государства как способ сохранить политический порядок и выработали политическую философию, в рамках которой централизация выступала неотъемлемой частью как монархии, так и демократического правления. С точки зрения французов, демократия невозможна без сильного центра, способного предотвратить появление властных группировок, лишающих граждан республики возможности реализовать свои политические права. Источником политического порядка, таким образом, считалось суверенное государство. В ходе Английской буржуазной революции XVII в. поддержку получила система управления «король в парламенте», при которой каждый представитель высшей аристократии имел свою сферу влияния. Эта структура приобрела статус основания политического порядка и свободы в трудах британских политических философов, сформулировавших теорию минималистского государства. В этом случае источник политического порядка видели в сохранении независимости индивида.

Так ключевая логика политического порядка оказалась встроена в институты государства. В последующих главах я покажу, что в каждой из рассматриваемых мною стран можно выявить единый принцип, задающий такие разнородные параметры государственного устройства, как локус государственной власти, степень концентрации власти, организация правовой системы, работа государственного аппарата и независимых экспертов, а также фискальные возможности государства.