Текст книги "Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли"

Ценообразование и конкуренция

Вопросы ценообразования и конкуренции впервые возникают в контексте мер по защите экономических свобод владельцев независимых железных дорог и потребителей услуг железнодорожного транспорта. Типичное для США повышенное внимание к сохранению свободы торговли объясняется тем, что обеспечение максимальной свободы хозяйственной деятельности считалось необходимой составляющей политической свободы [Fligstein 1990; Wilson 1980]. В конце XIX и начале XX вв. федеральное правительство, обеспокоенное резким усилением концентрации хозяйства в ряде сфер, предприняло меры по защите свободы хозяйствования. Новые законы поддерживали конкуренцию и запрещали ограничения торговли, тем самым лишая крупные фирмы возможности извлекать выгоду из своего доминирующего положения. Когда реализация этой политики совпала с быстрым экономическим ростом, ее стали считать средством не только охраны экономических свобод, но и стимуляции роста. Защита рыночных механизмов явилась отправной точкой для новой парадигмы промышленной политики США: дарвиновская идея естественного отбора была перенесена в сферу промышленности.

В ходе этого процесса США разработали новую стратегию, закреплявшую право принимать суверенные решения за гражданским обществом. Поддержка частных предприятий местными властями максимизировала возможности общины влиять на темпы экономического развития, однако способствовала распространению коррупции. Федеральное правовое регулирование рынков делегировало контроль над хозяйством гражданскому обществу, отводя Вашингтону роль нейтрального наблюдателя за перипетиями экономической жизни, способного вместе с тем сдерживать чрезмерные амбиции крупных частных игроков. Эта политика выносила контроль над отраслью за пределы центрального государства, передавая его не самоуправляющимся общинам, а рыночным механизмам. Административная модель управления ценообразованием и конкуренцией опиралась на два современных ей источника: 1) опыт правового регулирования деятельности железных дорог на уровне штатов и 2) регулятивную структуру, сложившуюся в Главном земельном управлении, для разрешения споров по поводу передачи земельных участков. Негативный опыт государственного финансирования железнодорожного строительства дискредитировал стратегию активной поддержки правительством частного бизнеса; однако успех вышеупомянутых регулирующих структур повысил значимость судебных полномочий правительства.

Логика поддержки рынка, заложенная в законе о регулировании торговли между штатами и в антимонопольном законе Шермана, была совершенно новой для конца 1880-х годов. Ранее в задачи публичной политики не входило регулирование ценообразования и установление конкуренции в сфере железных дорог или в любом другом секторе. Напротив, до этого американские законы разрешали заключать любые контракты, в том числе договоренности об установлении единых цен и соглашения о совместной коммерческой деятельности, позволявшие конкурировавшим фирмам разделить бизнес и прибыли между собой. В соответствии с этой традицией конгресс в 1866 г. принял закон, легализовавший объединения (пулы) железных дорог, разрешив им совместное использование подвижного состава и железнодорожных путей [Kennedy R. 1991: 145]. Закон 1866 г. впоследствии не соблюдался как противоречивший нормам общего права, согласно которым подобные объединения ограничивают свободу торговли [McCraw 1984: 49]; тем не менее его принятие подтолкнуло компании к образованию ассоциаций. К 1870 г. группы региональных грузовых перевозчиков проводили регулярные встречи, на которых открыто договаривались об установлении единых тарифов [Adams Ch. 1893: 152]. «В 1875 г. Южная ассоциация железных дорог и пароходств (Southern Railway and Steamship Association) под руководством Альберта Финка договорилась об установлении тарифов на основных магистралях, обслуживающих Юг; к концу 1878 г. созданная Финком Восточная ассоциация магистральных линий (Eastern Trunk Line Association) установила единые тарифы на основных северных линиях, к востоку от реки Миссисипи» [Chandler 1977: 139–140]. В эти годы железнодорожные компании могли при желании заключать и соблюдать соглашения об установлении фиксированных цен, однако участие в объединении не было обязательным для всех железных дорог, что обусловливало значительную неустойчивость соглашений о совместной деятельности [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1882: 36]. В последующие годы Финк лоббировал в конгрессе законопроект, придававший картельным соглашениям юридическую силу, и если бы ему это удалось, развитие американской промышленной политики могло пойти по совершенно иному пути [Ibid. 1878: 84; Chandler 1977: 141].

Несмотря на безрезультатность усилий Финка, картели и объединения численно преобладали в период с 1870 по 1890 г. Как говорилось в отчете Торговой палаты штата Нью-Йорк 1881 г., «сегодня объединения или иные формы совместной деятельности почти везде вытеснили конкурентную борьбу» [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1881: 30]. Американцы хотя и негативно относились к возникшей в результате концентрации хозяйственной власти, считали неменьшим злом предложения удержать компании от участия в объединениях силами правительства. Важно, что задача поддержания рынка еще не рассматривалась как модель позитивной роли правительства в промышленности, позволяющая государству справиться с концентрацией хозяйственной власти и предотвращающая усиление политического контроля над деятельностью фирм. И промышленная культура США еще не была мотивирована логикой естественного отбора на свободных рынках.

Крупнейшие железнодорожные фирмы, ассоциирующиеся с такими именами, как Корнелиус Вандербильт, Джей Гульд и Леланд Стэнфорд, быстро превзошли по численности сотрудников правительства штатов и вскоре могли дать фору даже численности федеральных государственных служащих (без учета почтовых работников). Крупные железные дороги повелевали судьбами городов и целых регионов. Ни законодатели, ни сами железнодорожные предприниматели не предвидели, что железнодорожные компании обретут столь значительную власть, так как первоначально не отличали железных дорог от других видов транспорта общего пользования. Предполагалось, что железные дороги, подобно каналам и шоссе, будут эксплуатироваться частными транспортными компаниями с уплатой пошлины операторам. Подобная система, поощрявшая создание конкурирующих общественных перевозчиков, предотвратила монополизацию в перевозках по каналам и шоссе. В 1851 г. Д. Ларднер в книге «Экономика железных дорог…» отмечал: «ожидалось, что публике должно быть позволено участвовать в бизнесе [железнодорожных] перевозок, при условии соблюдения определенных правил и регламентов. Однако вскоре стало очевидно, что… подобную систему… ждет саморазрушение» (цит. по: [Schivelbusch 1986 (1977)]).

Технические особенности железных дорог изначально делали невозможным их эксплуатацию несколькими транспортными фирмами. Во-первых, в отличие от барж на каналах и дилижансов на дорогах, один поезд не может пропустить другой, движущийся по тому же пути, и поэтому нельзя разрешать нескольким транспортным фирмам устанавливать графики движения поездов по своему усмотрению. Во-вторых, первые составы еще не имели тормозов, и поэтому требовался жесткий контроль расписания движения со стороны одного оператора. Как говорилось в отчете комиссии, расследовавшей столкновение поездов, следовавших из Фитчбурга и северного Нью-Лондона, неподалеку от города Миллерс Фоллс в штате Массачусетс 11 марта 1876 г., когда машинист неожиданно замечал поезд, идущий по тому же пути, «он уже оказывался слишком близко от места столкновения, чтобы успеть остановиться» [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1877: 24].

В США, как и в Великобритании, правительство пыталось решить эту проблему, наделяя исключительным правом эксплуатации железной дороги построившую ее компанию. В результате в большинстве городов оказался только один перевозчик, от расписания и тарифов которого зависело благополучие местных фермеров, торговцев и промышленников. Помимо того, в условиях нерегулируемого рынка железнодорожные компании стремились сделать более предсказуемыми действия основных конкурирующих железных дорог: «В конце XIX в. важнейшей задачей было установление контроля над действиями конкурентов» [Fligstein 1990: 23]. В результате возникали железнодорожные картели, сумевшие монополизировать перевозки на значительных по размеру территориях.

Правительства штатов рассматривали ограничения свободы торговли, налагаемые крупными железными дорогами на местных перевозчиков и небольшие железные дороги, как угрозу политическому порядку, личным свободам и хозяйственной эффективности. Железные дороги являли собой именно тот вид концентрированной власти, который американские политические институты представляли как врага политического строя. Однако было непонятно, как американские правительства справятся с этой напастью, не ограничивая прочих экономических свобод. Вместо того чтобы решить проблему как во Франции (создавая крупные региональные монополии и жестко контролируя ценообразование) или как в Великобритании (поддерживая картели, участие в которых помогало мелким независимым перевозчикам выжить за счет сохранения приемлемых цен), американские штаты разработали собственную политику, которая предотвращала злоупотребление железными дорогами своим монопольным положением. Стороны, пострадавшие от монопольных действий, включая клиентов железных дорог и независимые линии, могли обратиться с жалобой к штату.

Учреждение первых комиссий штатов. Во второй половине XIX в. правительства штатов пришли к идее о создании регулирующей комиссии, способной управлять деятельностью банков, коммерческих фирм, железных дорог и газовых компаний. Первая из множества государственных банковских комиссий была учреждена штатом Массачусетс в 1838 г. Первую комиссию по регулированию деятельности железных дорог учредил штат Род-Айленд в 1839 г., и к началу 1860-х годов его примеру последовали пять штатов Новой Англии [Wilcox 1960: 5-22; Sanders 1981]. К 1886 г., незадолго до принятия первого федерального закона о регулировании, 25 штатов и территорий учредили комиссии по регулированию деятельности железнодорожных компаний и еще пять штатов приняли законодательство о судебном регулировании [U. S. Senate 1886: 655]. Таким образом, управленческое решение, впервые примененное для ограничения деятельности банков, вскоре обрело популярность и применялось во множестве различных сфер промышленности.

Штаты реализовали два различных решения проблемы регулирования монополистического поведения и «несправедливых» практик в сфере железных дорог. Штаты Новой Англии создали регулирующие агентства, сдерживавшие монополистическое поведение за счет предоставления пострадавшей стороне возможности обратиться за помощью к общественности и в арбитраж. Аграрные штаты не только создали регулирующие агентства с судебными полномочиями, но и предоставили правительствам штатов право устанавливать железнодорожные тарифы.

Комиссии в штатах Новой Англии. Стимулом к созданию комиссий в Новой Англии стала обеспокоенность тем, что железные дороги ущемляли интересы других перевозчиков, устанавливая разные цены для различных потребителей. Тем самым железнодорожные компании превышали монопольные права, предоставленные им согласно разрешению на ведение деятельности, и злоупотребляли общественным доверием. Суть проблемы видна на примере случая, ставшего поводом для учреждения род-айлендской комиссии по регулированию железных дорог. Железная дорога Бостон – Провиденс, обладавшая монополией на перевозки между конечными пунктами своего маршрута, также владела пароходной линией между Провиденсом и Нью-Йорком, не занимавшей монопольного положения. Чтобы повысить прибыльность пароходной линии, компания «Бос тон – Провиденс» установила скидку на стоимость проезда для пассажиров, намеревавшихся в продолжение своего пути из Бос тона в Нью-Йорк воспользоваться услугами принадлежавших компании пароходов. Вводя санкции для пассажиров, пользовавшихся пароходными линиями конкурентов, компания ставила владельцев этих линий в менее выгодное положение. Правительство Род-Айленда увидело в этой практике попытку ограничения свободы торговли и назначило комиссию, призванную гарантировать всем

гражданам и жителям [Род-Айленда]… полные и равные права пользования услугами по перевозке пассажиров или имущества на все времена… И расследовать каждый случай заключения контракта, либо соглашения, либо договоренности, по условиям которых какая бы то ни было железнодорожная компания попытается навязать клиенту пользование услугами или создаст преимущество любой пароходной компании или пароходу перед прочими пароходными компаниями и суднами (цит. по: [Kirkland 1948, vol. II: 234]).

Похожие конфликты по поводу установления цен стали причиной создания железнодорожных комиссий и в других штатах Новой Англии. В 1855 г. штат Вермонт назначил одного комиссара после конфликта между компаниями «Вермонтская центральная» (Vermont Central) и «Ратленд и Бёрлингтон» (Rutland and Burlington); в 1858 г. штат Мэн учредил комиссию в результате получения повторявшихся жалоб от двух линий, обслуживавших города Портленд и Бангор [Haney 1908, 1910; U. S. Senate 1886]. Американские законодатели, проникшись идеей борьбы с концентрацией, полагали особенно опасными попытки железных дорог воспользоваться своим монопольным положением, чтобы преуспеть в бизнесе.

Большинство исследователей отрасли видят основную причину распространения практик недобросовестной конкуренции в отказе американских правительств от контроля над железными дорогами. Действительно, железные дороги злоупотребляли дарованной им правительствами властью, ущемляя интересы определенных категорий пассажиров и стремясь обанкротить своих конкурентов. Но, как описывает ситуацию Е. М. Тигарден, «бóльшая часть [проблем с установлением тарифов] стала следствием приверженности концепции невмешательства в деятельность бизнеса в отсутствие реального понимания социальной и моральной ответственности либо экономической необходимости, вытекающей из различных конкурентных преимуществ и недостатков» [Teagarden 1972: 161]. Поскольку штаты не ввели законодательства, упреждавшего нарушения, предпринимате ли занимались тем, что в любой другой сфере считалось бы незаконным: «Малочисленность законов или правил, задающих направление деятельности, позволяла делать почти все что угодно» [Fligstein 1990: 13]. Американцы вскоре осознали незаконность практик злоупотребления монопольным положением, полученным по разрешению на ведение деятельности, и начали искать политические решения этой проблемы.

Целью создания комиссий в штатах Новой Англии было заинтересовать общественность, предавая огласке случаи недобросовестной конкуренции, и, если это не помогало, провести разбирательство по существу конфликта. Комиссии были вправе проводить расследования всех видов жалоб, выявлять и предавать огласке всевозможные проблемы и случаи несправедливости в отрасли, а также выступать арбитром в конфликтах, если одного оглашения обстоятельств оказывалось недостаточно для устранения проблемы. Но комиссии Новой Англии не могли ни налагать санкции на железные дороги, ни устанавливать тарифы на перевозки. Их самым мощным оружием была публикация ежегодных отчетов. Эти отчеты включали информацию о финансовом состоянии всех действовавших железных дорог, статистику происшествий, несчастных случаев со смертельным исходом, тарифов и масштабов использования защитного оборудования, например тормозов. Они также публиковали результаты специальных расследований практик ценообразования и проблем безопасности. Например, отчет комиссии Массачусетса за 1871 г. включал пространный разбор произошедшего в августе того же года столкновения поездов возле города Ривера на Атлантическом побережье, в котором погибли 29 человек и 57 человек были ранены. Хотя авторы избегали прямых обвинений («Члены комиссии не признают за собой обязанности оценивать степень ответственности сторон»), они ясно дали понять, что причиной инцидента стало недобросовестное управление и агрессивная ценовая конкуренция, благодаря которой Восточная железная дорога (Eastern Railway) привлекла больше пассажиров, чем была в состоянии перевезти [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1872: cii]. Очевидной целью этих отчетов было возбудить общественное недовольство поведением железнодорожных операторов.

Почему власть этих комиссий была столь слаба? Главным инициатором создания регулирующих комиссий был Чарльз Фрэнсис Адамс, директор первой железнодорожной комиссии Массачусетса (учреждена в 1869 г.) и потомок двух президентов США. Адамс полагал, что железные дороги являются новым типом предприятия, обладающим естественной монополией на общественное благо, которое имеет фундаментальное значение для жизни и блага граждан. Следовательно, контроль над действиями администрации железных дорог входит в обязанности правительства. Адамс восхищался успехами принадлежавшей государству железнодорожной системы Бельгии и какое-то время был сторонником французской модели, предоставлявшей частным компаниям право на осуществление железнодорожных перевозок под жестким контролем государства, но в конечном счете пришел к выводу, что эти формы администрирования не годятся для США. Он утверждал, что возможности американского государства не позволяют установить жесткий превентивный контроль над железными дорогами. Разделение федеральной власти на три ветви и разрыв между властью на федеральном уровне и на уровне штатов затрудняет, а то и делает непосильным для правительства эффективное управление столь сложными и крупномасштабными предприятиями, как железные дороги. Адамс полагал, что лучше предоставить железнодорожным компаниям самостоятельно управлять своей деятельностью при бдительном наблюдении регулятивных структур. Как глава Массачусетской железнодорожной комиссии и впоследствии директор Объединенной тихоокеанской железной дороги Адамс стал самым заметным и деятельным сторонником регулирования [McCraw 1984; Adams Ch. 1887].

Адамс поддерживал модель регулятивных структур, которые вполне соответствовали возможностям американского государства. В Массачусетсе усиление государственной власти было сведено к минимуму: «власть, которую получили члены комиссии, едва ли заслуживает этого названия; и даже если бы они обладали властью, были приняты самые тщательные меры к ограничению возможных злоупотреблений» [Adams Ch. 1893: 138]. В соответствии с традициями американской антибюрократической политической культуры численность комиссии не превышала четырех человек, срок службы которых ограничивался 3 годами. Согласно записям журнала палаты представителей штата Вермонт, где комиссия состояла из одного человека, число членов государственных комиссий должно поддерживаться на минимальном уровне, поскольку рост числа работающих за плату государственных служащих «во всех случаях является злом» (цит. по: [Kirkland 1948, vol. II: 234]). Чтобы снять угрозу подкупа и коррупции, неизбежно возникающую во всех государственных учреждениях, членам комиссий напрямую запрещалось владеть акциями железнодорожных компаний и участвовать в слушаниях дел, где были задействованы фирмы, в которых у членов комиссий имелись личные интересы [U. S. Senate 1886].

Комиссии грейнджеров (по защите интересов фермеров). Если штаты Новой Англии начали создавать регулирующие железнодорожные комиссии в 1850-1860-х годах, то вторая группа штатов приступила к созданию комиссий в 1870-1880-х годах [Kennedy Ch. 1961]. В их случае причиной создания комиссий стала проблема ценовой дискриминации при дальних и ближних перевозках. Суть проблемы была проста. Фермеры, вывозившие урожай из сельских областей в города, оплачивали проезд по более высоким абсолютным ценам, чем те, кто перевозил грузы на существенно более дальние расстояния между крупными городами. Движение грейнджеров, объединившее фермеров, протестовавших против этой практики ценообразования, добилось от законодательных собраний учреждения комиссий в штатах Юга и Среднего Запада.

Проблема ценовой дискриминации при перевозках на короткие расстояния имела два основания. Во-первых, в железнодорожной отрасли чрезвычайно высоки постоянные издержки на содержание дорожного полотна и подвижного состава, тогда как предельные издержки при увеличении объемов перевозок относительно низкие. Высокие постоянные издержки побуждали железнодорожные компании устанавливать на конкурентных маршрутах тарифы ниже себестоимости, поскольку каждые 10 центов, заработанные сверх предельных издержек на курсирование поезда, помогали покрывать постоянные издержки. Поэтому железные дороги существенно занижали тарифы на конкурентных маршрутах, чтобы получить прибыль [Mercer 1982]. Во-вторых, большинство железнодорожных компаний обслуживали как конкурентные маршруты между крупными городами, так и неконкурентные линии, проведенные в отдаленные городки. Компании перекрывали низкую маржу перевозок на конкурентных маршрутах за счет установления более высоких тарифов на линиях, обслуживавших изолированные от других железных дорог города, где они занимали монопольное положение. Например, в конце 1850-х годов между Цинциннати и Индианаполисом было всего две относительно прямых железнодорожных линии и еще две линии примерно наполовину длиннее. Итого, если не учитывать обходных маршрутов, четыре компании могли предложить услуги грузовых перевозок по относительно прямым маршрутам. Все четыре компании установили на этом маршруте сниженные тарифы, стремясь обойти конкурентов. Однако каждая линия также монопольно обслуживала несколько городов, расположенных в промежуточных точках маршрута (например, Шелбивилль в штате Индиана и Оксфорд в штате Огайо), что позволяло устанавливать для этих городов более высокие тарифы. Как правило, железные дороги устанавливали более высокую плату за перевозки для клиентов из близко расположенных изолированных городов (например, за 25-мильный маршрут Шелбивилль – Индианаполис), чем за дальние перевозки по той же линии (например, за 100-мильный маршрут Цинциннати – Индианаполис) (см.: [Chandler 1956: 84]). Было бы вполне закономерным признать подобное снижение цен на конкурентных линиях естественным для такой отрасли, как железные дороги. Однако американцы, напротив, сочли эту стратегию ценообразования особенно вредоносной, поскольку она давала преимущества одним перевозчикам и ставила других в невыгодное положение.

В результате транспортное обслуживание городов – исторических центров субсидировалось за счет доходов от транспортного обслуживания периферийных регионов. Как писал Ч. Ф. Адамс,

Принципы свободной торговли действовали не везде: они применялись лишь в привилегированных районах… Железнодорожные перевозки между центральными городами приносили лишь номинальную прибыль, и корпорации покрывали убытки, вымогая у областей, где не было условий для конкуренции, столь высокую плату за перевозки, какую только мог заплатить бизнес [Adams Ch. 1893: 119].

В 1867 г. фермеры и скотоводы образовали Орден покровителей сельского хозяйства (The National Grange of the Order of Patrons of Husbandry), чтобы бороться с ценовой дискриминацией. Фермеры и скотоводы несли наибольший ущерб от ценовой дискриминации, поскольку нуждались в грузоперевозках из удаленных сельских районов на рынки городов. Промышленники, напротив, часто оказывались в выгодном положении, поскольку стоимость необходимых им перевозок между крупными городами субсидировалась за счет завышенных тарифов для сельских территорий. К 1875 г. Орден насчитывал около 800 тыс. членов в 20 тыс. местных отделений, так называемых грейнджей. Они ставили перед собой цель убедить штаты заняться регулированием железнодорожных тарифов и положить конец дискриминирующему ценообразованию [Stover 1970: 91]. Начиная с 1871 г. штаты Иллинойс, Висконсин, Миннесота и Айова учредили «сильные» комиссии, в чьи полномочия входило непосредственное регулирование железнодорожных тарифов и, в большинстве случаев, право устанавливать максимальную величину тарифа [McCraw 1984: 57]. За следующие 20 лет движение грейнджеров добилось принятия законов о регулировании тарифов во всех штатах Юга и Среднего Запада.

Арбитражная модель одерживает верх. По мнению грейнджеров, действия железнодорожных компаний угрожали не только благополучию сельских жителей, но и политическому строю. Лидеры движения решительно заявляли, что монопольная власть железных дорог является той формой концентрированной власти, которая противоречит американскому политическому порядку. В резолюции, поддержанной в 1873 г. многими членами движения, говорилось:

История нынешней монополии железных дорог – это история повторяющихся убытков и притеснений, непосредственная цель которых состояла в установлении абсолютной тирании над людьми штатов, сбросивших иго монархий Старого Света, и единственная параллель может быть установлена лишь со Средними веками, когда сила была единственным законом, и торговые пути облагались пошлинами в пользу феодальных баронов, которые, укрывшись в своих укреплениях под защитой вассальных армий, могли потребовать у путешественника заплатить столько, сколько им заблагорассудится (цит. по: [Adams Ch. 1893: 129]).

Деятельность железнодорожных компаний не просто считалась несправедливой; они устанавливали политическую и экономическую тиранию. Грейнджеры предлагали наделить штаты властью, достаточной для противостояния усиливавшейся концентрации хозяйственной власти. Созданные по их инициативе комиссии по защите прав фермеров получили беспрецедентную возможность вмешиваться в тарифную политику частных железнодорожных компаний: комиссия могла рассматривать споры, а если это не помогало – назначать максимальные расценки.

Однако железнодорожные компании Среднего Запада и Юга проигнорировали указания комиссий штатов и продолжали устанавливать цены по своему усмотрению. Как отмечал Ч. Ф. Адамс, «на Западе в 1872–1873 гг. на запрос члена железнодорожной комиссии о мерах, принятых компанией в свете нового законодательства, обычным ответом было, что компания не собирается обращать на это никакого внимания» [Adams Ch. 1893: 136]. Члены комиссий обнаружили, что их указания не имеют никакой силы. Как сетовал в своем отчете член железнодорожной комиссии из Огайо,

В Штатах нет ни единой железной дороги, ни получившей подряд от правительства, ни действующей на общих основаниях, которая бы не нарушала закон о регулировании тарифов почти в каждом своем пассажирском, грузовом или смешанном рейсе (цит. по: [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1871: clxxi]).

В марте 1874 г. в штате Айова был принят закон о регулировании, устанавливавший максимальные тарифы на пассажирские и грузовые перевозки, однако железные дороги Айовы, например «Чикаго, Бёрлингтон и Куинси» (Chicago, Burlington Quincy), просто проигнорировали этот закон и продолжали устанавливать тарифы, как и прежде [Larson 1984: 143].

Почему требования комиссий по защите прав фермеров не соблюдались? Томас МакКроу утверждает, что сам подход был нерациональным: «Не имело смысла поручать небольшим агентствам штатов руководить ценообразованием гигантских корпораций, чьи дороги протяженностью в тысячи миль пересекали территории дюжины разных штатов» [McCraw 1984: 57]. При всей неудачности этой идеи, штаты все же пытались ее реализовать. Адамс отмечает, что неудачная работа комиссий стала следствием слабых административных возможностей штатов вкупе с присущей американцам неприязнью к расширению полномочий государства. Во-первых, конституции штатов лишали правительства административных средств наказания частных акторов, нарушивших предписания комиссий. Обеспечивать исполнение требований штата должен был суд, но хотя законодатели и приложили немалые усилия, чтобы исключить появление в составе комиссий лиц, связанных с железнодорожными компаниями, они не могли помешать этим компаниям подкупать судей, в обмен признававших недействительными решения комиссий. Во-вторых, штаты не имели опыта профессионального администрирования транспортных систем. Губернаторы, как правило, назначали в комиссию выдающихся граждан, которые ничего не понимали в железных дорогах. Как отмечает Адамс, свой вклад в эту проблему внесли антибюрократические настроения американцев:

Американский ум не приемлет бюрократии… В Америке мало специалистов, да американцы и не доверяют им. Представление о том, что все люди созданы равными, так широко распространилось, что убеждение о равенстве всех людей в деле решения любой задачи стало догматом политической веры граждан. Соответственно при создании комиссий, призванных разрешать самые сложные вопросы современной общественной и промышленной организации, власти исходили из того, что всякий человек может справиться с этой работой так же хорошо, как и любой другой [Adams Ch. 1893: 132–133].

Американское недоверие к технократам привело к тому, что в комиссиях по защите прав фермеров работали добровольцы из местной общины, а не профессиональные эксперты правительства. Более того, общественное неприятие железных дорог было столь сильным, что губернаторы не могли назначать в комиссии опытных железнодорожников. В итоге комиссии были небольшими и состояли из выдающихся, но неопытных граждан, которых железнодорожные компании с легкостью вводили в заблуждение.

Показательная неспособность комиссий по защите прав фермеров изменить практику ценообразования железнодорожных компаний побудила многие штаты вскоре распустить их. Тем не менее штатам Иллинойс и Массачусетс удалось создать работающее решение проблемы ценовой дискриминации. В отличие от прочих штатов, где было сильно влияние грейнджеров, в Иллинойсе поняли непрактичность установления тарифов указанием законодательного собрания или административной комиссии; вместо этого использовалась процедура арбитража. В этом отношении подходы данных двух штатов были близки. В Массачусетсе в 1871 г. приняли, пожалуй, самый эффективный закон о ближних перевозках, запрещавший взимать за перевозки на близкие расстояния более высокие тарифы, чем за дальние перевозки по тому же пути [Kennedy Ch. 1961: 17; Wilcox 1960: 5-22]. Клиенты, подвергшиеся ценовой дискриминации, могли обратиться в комиссию за получением возмещения. Это условие пользовалось популярностью и успехом, поскольку положило конец неравенству тарифов, но не диктовало железнодорожным компаниям, какие тарифы устанавливать. Спустя год все крупные железные дороги пересмотрели свою структуру тарифов [Massachusetts Board of Railroad Commissioners 1872: xxv], и в 1885 г. члены комиссии отмечали: «Ни один закон в этом штате не блюдется столь ревностно, как этот. Было бы правильнее сказать, что контроль его исполнения вообще не требуется, так как он всеми принимается и исполняется» [Ibid. 1885: 49]. Эта судебная модель управления вскоре получила признание как единственно действенное решение проблемы регулирования деятельности железнодорожных компаний, поскольку она позволяла устранить проблему, не требуя существенного усиления государственной власти. К 1880-м годам по тому же принципу была создана федеральная комиссия по регулированию, которая, как ожидалось, должна была преодолеть препятствия, помешавшие работе комиссий по защите интересов фермеров [Kirkland 1948, vol. II: 232].