Текст книги "Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли"

Согласно идее экономического детерминизма – и в повседневном дискурсе, и в академических теориях – социальные системы подчиняются экономическим законам, которые задают структуру институтов. Политические институты подчиняются экономическим законам на макроуровне, где в процессе отбора воспроизводится адаптивная политика, и на микроуровне, где из совокупности индивидуальных действий по максимизации полезности возникают институты, построенные на началах коллективной рациональности. На обоих уровнях экзогенные и универсальные экономические законы управляют миром и производят социальные практики.

Современная экономическая теория представляет собой научное предприятие по поиску и детальному изучению этих законов. Ее основной постулат – экономическая реальность единообразна, и везде действуют одни и те же внешние законы. Как следствие, институциональная среда не рассматривается в качестве фактора, влияющего на хозяйственную жизнь и законы, как утверждают экономсоциологи [White 1988; Zelizer 1988]. Напротив, среда рассматривается как набор переменных, воздействие каждой из которых предусмотрено в общей теории экономического мира. Разобравшись в общей теории, мы получаем полное понимание хозяйственного поведения и институтов.

В макроэкономических подходах предполагается, что экономические институты, включая политику регулирования, развиваются в направлении принятия все более эффективных решений и наилучшим образом приспосабливаются к новым факторам среды. В некоторых подходах считается, что отбор более эффективных политических инструментов осуществляют политики и заинтересованные стороны, в других – что политический выбор зависит от функциональных возможностей. В недавней литературе по вопросам экономического развития вновь набирает популярность идея о логике индустриализации, предполагающая, что каждой стадии экономического развития соответствуют особая совокупность политик и сопутствующих им хозяйственных институтов. Согласно концепции А. Гершенкрона о догоняющей модернизации [Gerschenkron 1962], в ответ на отставание от соседей государство предпринимает активные меры по стимулированию экономического роста. Сторонники неоклассической теории принимают как данность, что проводимая в США политика свободного рынка соответствует универсальным законам экономики – ведь в США наблюдается экономический рост. Они нередко предсказывают конвергенцию политики других стран с моделью, используемой в США. Версия политической экономии современного капитализма, предложенная Э. Шонфилдом [Shonfield 1965], выдвигает в качестве идеальной институциональной модели французскую систему промышленного планирования, которая должна вскоре превзойти и вытеснить политику невмешательства в экономику. Эти макроподходы исходят из того, что самыми эффективными политическими институтами являются те, которые были отобраны либо рационально действовавшими агентами государства, либо «невидимой рукой» международного рынка.

Новая институциональная экономическая теория и теория рационального выбора начинают объяснение социальных институтов с микроуровня. Институционализм в экономической теории связывает глобальные экономические институты, такие как промышленная политика, с деятельностью движимых личными интересами акторов, максимизирующих полезность. Как полагает Дуглас Норт [North 1981], эффективная политика возникает благодаря тому, что политические деятели, стремящиеся максимально увеличить доходы государства, создают институты, максимизирующие доходы индивидов. С точки зрения теории игр и теории трансакционных издержек, институты макроуровня являются видимыми проявлениями микроэкономической деятельности, поэтому внимание следует сосредоточить на изучении микроуровня. В теории рационального выбора предполагается, что совокупность политических решений индивидов, преследующих собственные интересы, образует эффективные политические институты, способные обеспечить утилитаристский компромисс и тем самым максимизировать коллективное благо.

Чем дальше, тем меньше находится эмпирических подтверждений тезиса о том, что универсальные экономические законы задают структуру социальных институтов. Когда США повторили успех Великобритании, став мировым лидером по темпам экономического роста, причину этого еще имело смысл видеть в том, что экономическая политика двух стран (внешне выглядевшая как невмешательство государства в экономику) следует универсальным законам экономики. Однако этот тезис теряет доказательную силу в период, когда высокие темпы роста показывают страны с совершенно иными моделями развития – такие как Швеция, Франция и Япония. Если существенно отличающиеся друг от друга хозяйственные системы обеспечивают сопоставимые темпы роста, это значит, что универсальные экономические законы должны предполагать не один, а много путей развития; должны включать множество вариантов, а не исключать все, кроме единственно верного. И если экономический рост может обеспечить также политика, стимулирующая образование картелей, или политика избирательной государственной поддержки отдельных отраслей промышленности, то прежнее понимание законов экономики оказывается во многом некорректным.

В современных обществах много внимания уделяется исследованию абстрактных экономических законов, побуждающих людей действовать определенным образом; причем существование таких законов не подвергается сомнению. Однако в действительности логика хозяйственной деятельности и ее образцы значительно различаются в зависимости от контекста. На это обратили внимание еще теоретики ранней институциональной экономики. Так, Торстейн Веблен [Veblen 1904] считал, что экономическая теория должна изучать эволюцию хозяйственного поведения, поскольку способы хозяйственной деятельности изменяются в зависимости от исторических условий, а не направляются некими внешними силами. Но если экономические законы обусловлены контекстом, а не универсальны, и если разные совокупности этих законов выполняют роль функционально действенных альтернатив, то возникает вопрос: каковы же причины различий в хозяйственных системах?

Неоинституциональный/стейтистский подход в политической науке возник в ответ на неспособность политологической и экономической парадигм объяснить причину исторической устойчивости национальных стратегий промышленной политики. Был предложен такой ответ: стратегии политики воспроизводятся вследствие инерционности государственных структур управления. В этой версии реалистического подхода социальный институт (т. е. обычай) получает тот же онтологический статус, что и, к примеру, здание небоскреба. Предполагается, что социальные структуры существуют независимо от людей, действующих в их рамках. Без внимания остается важнейший вопрос: как миллионы людей достигают общего понимания реальности, достаточного для того, чтобы мотивировать их заниматься всем тем, что они делают каждый день – вставать утром, скреплять бумаги, откручивать винты, изготовлять гамбургеры, ходить на почту – и благодаря чему продолжают существовать социальные институты (ср.: [Sewell 1992]). Институты современного государства во всей их полноте воспроизводятся в деятельности множества людей, чьи общие когнитивные схемы наделяют смыслом как коллективный проект современности, так и повседневную деятельность. Вместо того чтобы объяснить происхождение общих концепций реальности, лежащих в основе обычаев, этот подход овеществляет обычай, используя термины типа «институциональное равновесие», «ветвление», «зависимость от пройденного пути», «политическое обучение», «инерция». В результате нередко скатываются в тавтологию: говорится, что институциональные практики воспроизводятся потому, что они инерционны – т. е. продолжают воспроизводиться. Направление в институциональном подходе, представители которого все же обращаются к вопросу о причинах устойчивости институтов, представляется более плодотворным (например, [Jepperson 1991; DiMaggio, Powell 1991; Meyer et al. 1987]).

В данном подходе центральное место отводится организационным ресурсам государства. Существующие ресурсы облегчают принятие тех стратегий политики, которые изоморфны уже имеющимся мерам и не позволяют реализовать принципиально новую политику. Например, ограниченность организационных ресурсов федеральной администрации США в XIX столетии обусловила распространение таких стратегий управления, которые не требовали значительного вмешательства государства во многие институциональные сферы [Skowronek 1982]. Аргументация институционалистов не сводится к тому, что одни страны располагают бóльшими организационными ресурсами, чем другие. Институционалисты утверждают, что способность государства проводить ту или иную политику ограничена возможностями управления, и причиной провала определенных мер становится недостаток у государства организационных ресурсов для их реализации [Skocpol, Finegold 1982]. Исторические исследования государственной политики подтверждают, что правительства склонны решать новые проблемы с помощью привычных стратегий [Krasner 1978; Zysman 1983; Ikenberry 1988], и сторонники институционального подхода считают это обстоятельство доказательством онтологической «объективности» институтов.

Неоинституциональный/стейтистский реализм объясняет преемственность политики организационными характеристиками данного государства. Но это объяснение не учитывает, что за последние 150 лет национальные государства настолько выросли, что уже не похожи на себя прежних [The Formation… 1975]. Американское государство образца середины XIX в., содержавшее весьма немногочисленный штат служащих (не считая военных и работников почтовой связи), вскоре превратилось в организацию-левиафана, дающую работу миллионам людей. Однако национальные стратегии промышленной политики оставались при этом поразительно неизменными на протяжении всего периода возникновения и бурного роста современных государств. Далее я покажу, что причина воспроизводства политики заключается не в организационных ресурсах государства, а в особенностях социально сконструированной логики хозяйственной деятельности. В действительности, государства часто создают новые инструменты политики, требующие организационных ресурсов, которыми они не располагают, однако эта политика строится по тому же принципу, что и уже существующая.

Культура и смысл в современных государствах

Существующие подходы к публичной политике, в силу того что они разрабатывались для объяснения выбора внутренней политики, редко позволяют объяснить значительные различия между национальными стилями этой политики. Иными словами, большинство теоретиков обычно начинают свой анализ с вопроса: «Почему США в 1953 г. приняли одну поправку к антимонопольному закону, а в 1962 г. – другую?». И их ответы едва ли помогают понять, почему, например, США во всех случаях прибегают к антимонопольному законодательству для управления промышленностью, а Франция всегда опирается на активное государственное регулирование. Проблема заключается не в том, что национальную политическую стратегию трудно спрогнозировать, а в том, что существующие теории не позволяют выявить то, что требуется для формулирования такого рода предсказаний. Какой тип политики выберут США для управления новой отраслью? – Делайте ставку на политику, усиливающую ценовую конкуренцию. Какова вероятность того, что США назовут какую-либо отрасль «национальным чемпионом» (как это порой делает Франция) и используют государственные средства для того, чтобы превратить ее в монополию? – Можете биться об заклад, что этого не случится.

Для такого рода общих предсказаний вовсе не обязательно разбираться в деятельности групп интересов, микроэкономических моделях и организационных ресурсах данного государства. Необходимо лишь понять логику, лежащую в основе проводимой им политики, и это позволит предсказать его будущую политику, ибо политика разных стран подчиняется разной логике. Она может опираться на логику естественного отбора (natural selection), как в США, или на логику государственного дирижизма (state concertation), как во Франции, или на какую-либо другую. Эта логика вполне осязаема и устойчива. Понимая ее, мы тут же распознаём типично французскую манеру планирования железнодорожной политики или типично британское нежелание государства экспроприировать частные земли в пользу железных дорог.

Исследователи национальной политики государства не выдвигали теорий по поводу ее логики, поскольку идея о том, что национальные хозяйства следуют разным культурным моделям, не стыкуется с существующим ныне мировоззрением, согласно которому экономические явления (подобно физическим) подчиняются единому набору законов в рамках одной общей теории. Промышленная политика и прочие макроэкономические институты подпадают под эту теорию. Представители социальных наук в значительной степени разделяют точку зрения, что социальная реальность едина, и пытаются выявлять универсальные социальные аксиомы. Исключение составляют этнографы, которые ориентированы на обнаружение принципиально иных, не вписывающихся в универсальные экономические законы принципов поведения в досовременных обществах и ожидают столкнуться с практиками и смыслами, локальными по происхождению. Приступая к анализу социальных систем, они обладают преимуществом, которого лишены исследователи современности: они знают наверняка, что смыслы, представленные в досовременных институтах, суть продукт локального воображения (local fictions). Напротив, когда жители эпохи современности принимаются анализировать свой мир, они исходят из того, что социальные институты отражают внешние экономические законы, и в результате не считают, например, неоклассическую экономическую теорию – этот культурный артефакт – институционализированной смысловой системой (institutionalized meaning system), формирующей политические решения и индивидуальное поведение. Наоборот, они считают неоклассическую теорию истиной в противовес этнографам, не считающим истиной теории аборигенов о связи между благоволением духов и урожаем.

В последние годы успехи хозяйств, построенных не на неоклассических экономических принципах [Hamilton, Biggart 1988], легко могли бы показать экономистам, что экономическая теория тоже является системой верований: ведь эти успехи побуждают отказаться от мысли об универсальности экономических принципов. Вместо этого экономисты-неоклассики защищают свои теории, утверждая, что хозяйства, организованные не на основе рыночных принципов, подвергались противоестественным политическим манипуляциям, которые все равно дадут о себе знать в долгосрочной перспективе. Словом, с тех пор, как социальные науки принялись изучать современность, они начинают с выявления социальных законов, единых для всего земного шара.

Я утверждаю, что, следуя примеру этнографов и рассматривая институционализированные смыслы современного общества как продукт локальных социальных процессов, мы сумеем лучше ориентироваться в вопросах публичной политики. Для этого надо перейти от постановки вопроса в духе реализма («каким универсальным рациональным законам подчиняется социальная реальность?») к конструктивизму («каким образом конкретные рационализированные социальные институты складываются в конкретном социальном контексте?»). Я утверждаю, что различия между рационализированными смысловыми системами (rationalized meaning systems) объясняют значительные различия в политике разных стран и что рациональность в основе своей обусловлена культурой.

Существует несколько крупных типов институционализированных смысловых систем. Социальные науки возникли как результат попыток осмысления перехода от досовременных религиозных смысловых систем к современным – секуляризованным рациональным смысловым системам. Все религиозные смысловые системы ориентируют институты на служение высшим силам, обещая воздаяние в загробной жизни. Однако эти системы представляют высшие силы и религиозную этику по-разному, так что социальные практики, настроенные на спасение души, принимают заметно различающиеся формы. Аналогично все рациональные смысловые системы ориентируют институты на науку и эффективность, обещая накопление благ посредством покорения природы. При этом такие системы представляют природу рациональности и инструменты накопления по-разному, так что социальные практики, ведущие к прогрессу, тоже принимают заметно различающиеся формы. В результате, несмотря на то что ожидаем найти различные решения коллективных проблем в рамках радикально различающихся культурных систем (например, в мусульманском фундаментализме, британской секуляризованной рациональности или бразильском шаманизме), мы также обнаруживаем различные решения и в рамках рационализированных культурных систем, которые кажутся нам схожими.

Практики и смысл. В религиозных, рационализированных, мистических и тотемных обществах действия закрепляются в обычаях, когда они наполняются смыслом. Иными словами, действия становятся привычными только тогда, когда у акторов формируется коллективное понимание их целей. Поскольку осуществление всех социальных практик требует их понимания на интерсубъективном уровне, все практики несут в себе тот или иной смысл. Зачастую этот смысл заключается в обыденной, принимаемой как само собой разумеющаяся, связи между целями и средствами по принципу «так устроена жизнь». В результате акторы часто не замечают смысла как такового, воспринимая коллективные целесообразные связи целей и средств как непосредственное отражение реальности. Альберт Хиршман вслед за Карлом Поланьи называет этот смысловой уровень «скрытым измерением» (tacit dimension) – «предположениями и мнениями, которые разделяет группа и которые настолько очевидны, что никогда не выражаются полностью или систематически» [Hirschman 1977: 69]. В современных обществах мы, как правило, отрицаем культурную составляющую явно инструментальных связей.

Будучи интегрированными, цельными смысловыми системами, все культуры претендуют на точное отображение реальности и отрицают существование альтернативы. Может быть только один бог (или сонм богов), только одна общая теория физики, только один набор экономических законов. Неудачные попытки обществоведов показать смысловую нагрузку рационализированных институтов являются результатом этой особенности смысловых систем. Проблема коренится в неспособности к самонаблюдению. Изнутри весьма непросто видеть любые культурные рамки как таковые. Западные миссионеры легко замечали чужие смысловые системы, рассматривая их как очевидные суеверия, – и продолжали верить, что их собственная религиозная система воплощает суть реальности. Аналогично исследователи современности без труда замечают, что чужие социальные институты обусловлены верованиями, социальными по своему происхождению («опять эти ненормальные французские социальные инженеры»), однако продолжают верить, что их собственные, инструментально-рациональные социальные институты суть воплощение «подлинной» сущности реальности.

Чтобы объяснить очевидные различия между современными социальными системами, аналитики отделили инструментально-рациональные институты от сферы культуры и приписали все различия последней. Таким образом, термин «культура» предназначают для институтов, которые в современном мире считаются скорее символическими, нежели инструментальными: искусство, религия, мода и образование [Eisenstadt et al. 1987]. Инструментальные социальные институты – такие как правительство, рынки, фирмы и наука – в социальных науках обычно воспринимаются как не связанные с культурой (acultural). Это различие для социальных наук формализовал Толкотт Парсонс. На уровне индивида поведение также разделяется на культурное и инструментальное, и действия, за которыми не очевиден эгоистичный расчет, принято объяснять культурой и нормами [Elster 1989]. Эта общая тенденция вывела инструментально-рациональные социальные институты за рамки культурного анализа и тем самым выхолостила исследования культуры. Каким образом антимонопольная политика символизирует рациональный мир? Такой вопрос просто невозможен, какие бы цели он ни преследовал. Следовательно, основной парадокс современности заключается в широком разнообразии культурных форм, которые можно встретить в инструментальных институтах разных наций – несмотря на тот факт, что все эти институты, как предполагается, ориентированы на единый набор экономических законов. Пытаясь разрешить данную дилемму, вместо того чтобы признать все институты и типы поведения обусловленными культурой и тем самым подвергнуть рациональность проблематизации, социальная наука выделила несколько «культурных» институтов, обусловливающих различия в национальных моделях институтов и поведения. Тем не менее инструментальные институты, отражая принятые в этом мире цели и средства, тем самым неизбежно оказываются обусловленными культурой.

Я вовсе не ставлю своей целью опровергнуть современные взгляды на мир или предложить метод социальных наук, настолько радикально рефлексивный, что он отрицает способность современности исследовать самое себя. Я просто предполагаю, что для постижения различий между инструментально-рациональными культурными системами необходимо увидеть их как социальный феномен. В той мере, в какой современные институты выражают попытки представить мир в рациональных научных терминах, институты будут различаться в силу того, что общества опираются на разные репрезентации такого рода.

Вообще-то социальные конструктивисты уже высказывали подобные мысли в отношении некоторых других рационализированных сфер [Berger, Luckmann 1966; Бергер, Лукман 1995]. Исследователи национального государства утверждают, что тот или иной конкретный исторический социальный конструкт есть неотъемлемая часть развития рациональности, однако социальная форма современного государства ни в коем случае не являлась исторически неизбежной [Thomas, Meyer 1984; Anderson B. 1983; Sewell 1985; Ashcraf 1986; Krasner 1993]. Институциональные экономисты [Veblen 1904; Commons 1934] и экономсоциологи [White 1988; Zelizer 1988; Granovetter 1985; Грановеттер 2002] утверждают, что модели рационального экономического поведения возникают в силу идентифицируемых исторических причин, а затем социально конструируются в качестве эффективных моделей. «Новый институционализм» в теории организаций рассматривает рациональную организационную политику как социальный конструкт во многом подобно моему анализу политики государства [Meyer, Rowan 1977; Мейер, Роуэн 2001; Zucker 1977; DiMaggio, Powell 1983; Димаджио, Пауэлл 2010; Scott 1987]. А конструктивистски ориентированные социологи науки [Bloor 1976; Wuthnow 1987; Latour 1992] рассматривают рационализированные научные принципы как обусловленные историей социальные конструкты. У моего подхода много общего с макроконструктивистскими подходами к рационализированным институтам: в обоих случаях интерпретация субъективного смысла является ключевым элементом для понимания рациональности.

Verstehen (понимание – нем.). Большинство аналитиков полагают, что интерпретация не имеет никакого значения для анализа инструментальных институтов, поскольку их цели и средства и так очевидны. Предположение о том, что инструментальные практики что-то символизируют, кажется нелепым, поскольку задача этих практик – лишь выполнить свою миссию, и все. Однако, как писал Вебер, сама суть социологии заключается в «интерпретативном понимании социального действия», а действие существует лишь тогда, «когда действующий индивид придает своему поведению субъективный смысл». У всякого действия есть субъективный смысл, и нет такого типа действия, которое соответствует объективной реальности, не порождая при этом аналитических проблем: «Вообще не идет речь о каком-либо объективно „правильном“ или метафизически постигнутом „истинном“ смысле» [Weber M. 1978: 4; Вебер 1990: 603]. Иными словами, никакой отдельно взятый тип действия нельзя постичь сам по себе. Действия открываются пониманию обществоведа, только когда удается уловить их субъективную цель, а также причинно-следственные отношения, которые, в понимании актора, связывают действие с целью. Вебер называет этот процесс интерпретации термином «понимание» (verstehen), я же стремлюсь понять, каким образом различные рационализированные социальные системы выстроили совершенно разные связи между социальными процессами и экономическим ростом.

Вебер еще более усложнил наше понимание природы инструментальной рациональности, анализируя рациональные практики относительно их идеального типа – что предполагает их организованность вокруг некоего универсального набора причинно-следственных связей. Веберовский анализ рациональности резко противоречит его исследованиям религиозных социальных систем, в которых религии представлены во всей их сложности и неоднородности. В сущности, большинство аналитиков раннего периода, как и Вебер, рассматривали современность как единую реальность.