Текст книги "Государство и политическая форма"

Потому парламентаризм по праву именуется government by discussion. См.: Карл Шмитт. Духовно-историческое положение парламентаризма. Далее – Карл Маркс, 18 брюмера Луи Бонапарта: «Как может парламентарный режим, живущий прениями, запретить прения? Всякий интерес, всякое общественное мероприятие превращается здесь в общую идею и трактуется как идея». Об отличии подлинной, рациональной, образованной дискуссии от делового обсуждения и представительства интересов см.: Карл Шмитт. Указ. соч.

III. Следствия, вытекающие из базовой идеи парламентской системы.

1. Парламент репрезентирует всю нацию как таковую и в этом качестве в публичной дискуссии и публичным решением издает законы, то есть разумные, справедливые, общие нормы, которые определяют и регулируют всю государственную жизнь.

A. Публичность обсуждения есть ядро всей системы. Она гарантируется посредством конституционно-законодательных определений. Ст. 29 ИК: «Рейхстаг заседает публично». Все заседания, поскольку они публичны, печатаются и публикуются. «Достоверные отчеты об обсуждении в открытых заседаниях свободны от всякой ответственности» (ст. 30 ИК).

Б. Защита депутатов от уголовного преследования и от ограничений личной свободы (ст. 37 ИК) есть право парламента как целого, а не отдельного депутата. Эта привилегия также есть лишь отдельное следствие репрезентативного характера парламента. Исторические поводы для этого особого положения (произвольные аресты депутатов по приказу монархов) сами по себе больше не являются достаточным объяснением столь удивительной привилегии.

B. Комитеты парламента внешне служат лишь для технической подготовки. Более того, они не должны иметь никакого значения и противоречат сущности парламента как собрания, принимающего решения на основании публичной дискуссии.

Блунчли (Bluntschli. Allg. Staatsrecht, I, S. 488) среди отличий средневекового сословного принципа в отношении современного репрезентативного принципа приводит особенно такое: сословия образовывали постоянные комитеты. «Современное государство, как правило, признает лишь собрание самого репрезентативного корпуса; лишь публичное общее собрание может репрезентировать народ».

Г. Перенос законодательного полномочия парламента на комитеты или на правительство, делегирование и передача полномочия издавать законы являются недопустимыми и немыслимыми при верном осознании значения публичной дискуссии.

Блунчли говорит в своем только что упомянутом перечислении отличий сословного принципа от современного репрезентативного принципа (Ebd., S. 485): личное замещение при сословном представительстве возможно, а замещение в палатах [парламента], напротив, возможно, если только оно установлено «целым». Отдельный депутат не может быть замещен; палата как целое не может делегировать свои полномочия, поскольку она есть репрезентант, а не функционер, поскольку она выступает в качестве площадки для общественной дискуссии, а не принимает меры просто как действующее и управляющее делами бюро. Для осуществления мер вспомогательные органы были бы, разумеется, необходимы и допустимы. Однако противоречие закона в смысле государственного права и меры проявляется здесь в своем основополагающем значении.

2. Отдельный депутат также обладает репрезентативным характером.

А. Он независим от своих избирателей и не связан поручениями и указаниями (ст. 21).

Б. Он имеет полную неприкосновенность за все высказывания, сделанные при осуществлении своей профессии (ст. 36 ИК).

Этой неприкосновенностью он обладает не как народный трибун, получающий иммунитет по политическим мотивам. Скорее, здесь также действует представление о депутате как о стоящем над противоречащими интересами, независимом и альтруистическом, образованном человеке, который нуждается и заслуживает данный иммунитет для ведения свободной дискуссии. Гарантия его свободы слова предполагает, что он действительно говорит свободно, а именно на основе собственной позиции, независимо от приказов и указаний и каких-либо влияний, угрожающих его свободе. Проинструктированный делегат или оплачиваемый представитель интересов не заслуживает подобной свободы слова; для его защиты достаточно того, что в его пользу также действует всеобщий учет уголовным правом отстаивания справедливых интересов (§ 193 StrGB).

В. Депутат не может быть замещен в осуществлении своего мандата, тогда как в случае представителя интересов непонятно, почему он не может быть отозван или заменен в любой момент своим поручителем или почему он не может использовать каких-либо вспомогательных лиц и младших представителей.

Г. Лицо, во всем своем жизненном положении зависимое или подчиненное определенной организации, не может становиться депутатом. В этом – наряду с разделением властей или федеративной организацией – заключается причина определенных несовместимостей, имеющихся в государственном праве многих государств, особенно для чиновников и духовных лиц. Следующая причина подобных несовместимостей заключается в том, что парламент должен быть носителем всей политической жизни, то есть депутат сущностно является политиком, тогда как чиновник должен быть нейтральным с точки зрения партийной политики. Веймарская конституция прямо признает это в ст. 130, однако одновременно способствует в ст. 39 (отпуск для депутатов, являющихся чиновниками) депутатам, являющимся чиновниками.

Д. Депутат не может принимать плату за осуществление своего мандата ни от своих избирателей, ни от государства, то есть он должен осуществлять свою должность на общественных началах и получать лишь компенсацию своих расходов. Данное требование соответствует идеалу, созданному буржуазным либерализмом как относительно депутата, так и деятельности на общественных началах.

Блунчли приводит в упомянутом выше обзоре различия сословного и репрезентативного принципа (S.486): депутаты сословий были ответственны перед своими нанимателями и также от них получали содержание; депутат ответственен только перед государством и получает необходимое содержание из государственной кассы. Ст. 32 старой имперской конституции определяла: «Члены рейхстага как таковые не могут получать никакой оплаты или компенсации». Согласно господствующему в практике и теории толкованию (Моль, Лабанд, Цорн, а после второго издания своего «Комментария» также М. Зайдель), запрет распространялся на оплату и компенсации как из общественных, так и из частных средств. Это определение было изменено имперским законом от 21 мая 1901 года, § 1 (RGBl. S. 467): «Члены рейхстага как таковые не могут получать никакой оплаты. Они получают компенсации в установленном законом размере». Бесплатный проезд по железной дороге депутаты рейхстага получили с 1873 года (при обсуждении дополнительного требования правительства, необходимого для компенсации частным железным дорогам, – закон от 18 февраля 1874 года (RGBl. S. 15) – депутат Зоннеманн объявил одобрение антиконституционным!). Веймарская конституция определяет в ст. 40: «Члены рейхстага получают право свободного проезда на всех германских железных дорогах, а также компенсацию в установленном законом размере». Во Франции компенсация депутату из государственной кассы была введена уже во время Великой революции (ст. 68 конституции III года, 1795). Напротив, с 1817 по 1848 год (в классическую эпоху конституционализма) считалось антиконституционным, что депутат получает компенсацию за свою деятельность. С 1875 года депутаты и сенаторы получают стабильную годовую сумму в качестве компенсации. Английские депутаты до 1911 года не получали никакого содержания; английские суды даже рассматривали в качестве недопустимой оплату представителей лейбористской партии из профсоюзных касс. Лишь с 1911 года депутаты получали стабильную сумму (400 фунтов в год) из государственной казны. То, что члены парламента сами себе устанавливают стабильные доходы посредством закона, может гарантировать их независимость в отношении нанимателей. Однако если в практической действительности тем не менее сохраняется зависимость от организаций интересантов, то есть депутат остается нанятым представителем интересов и даже представителем объединений экономических интересов, и в парламенте появляются юрисконсульты и секретари, тогда возникает такая ситуация, что еще и само государство оплачивает интересантам отстаивание их собственных экономических интересов и, кроме того, одаривает их адвокатов и агентов привилегией бесплатного проезда по всем железным дорогам.

3. Исчезновение идейных предпосылок парламентаризма в сегодняшней демократии.

А. Дискуссия исчезает. Сегодня в большинстве государств (заслуживающим упоминания исключением во многих случаях может быть французская палата депутатов) парламент больше не является местом взаимного рационального убеждения, где существует возможность того, что одна часть депутатов убеждает другую часть посредством аргументов, и результатом дебатов является решение публичного полного собрания. Скорее, устойчивые партийные организации образуют постоянно присутствующее представительство определенных осколков масс избирателей. Точка зрения отдельного депутата определяется партийной принадлежностью, фракционная дисциплина относится к практике сегодняшнего парламентаризма, а отдельные аутсайдеры не имеют никакого значения. Фракции противостоят друг другу с точно рассчитанной по числу их мандатов силой; публичная парламентская дискуссия уже ничего не может изменить в их соответствующей интересам и классово-обусловленной позиции. Обсуждения в комитетах парламента или вне парламента на так называемых межфракционных совещаниях суть не дискуссии, а деловые расчеты и переговоры; устное обсуждение служит здесь цели взаимного подсчета властных группировок и интересов. Привилегия свободы слова лишается тем самым своих предпосылок.

Б. Публичность исчезает. Публичное собрание всех членов больше не является местом, где на основании публичной дискуссии принимается решение. Парламент становится своего рода ведомством, которое принимает решения на тайном совещании и обнародует результат принятого решения на публичном заседании в форме голосования. Голосованию предшествуют – согласно пришедшей из других времен практике– речи различных партий. Более узкие комитеты, в которых фактически принимается решение, даже не всегда являются комитетами самого парламента, а встречами партийных вождей, доверительными межфракционными обсуждениями, обсуждениями с нанимателями партий, объединениями интересов и т. д.

В. Репрезентативный характер парламента и депутата исчезает. Вследствие этого парламент больше не является местом принятия политического решения. Сущностные решения принимаются вне парламента. Парламент при этом функционирует в качестве бюро по техническому переключению на государственный аппарат ведомств.

§ 25 ИСТОРИЧЕСКОЙ ОБЗОР РАЗВИТИЯ ПАРЛАМЕНТСКОЙ СИСТЕМЫ

I. Важнейшие данные об историческом развитии в Англии (government by parties, responsible government, alternative government, правительство кабинета).

1. Из двора короля, curia Regis, с XIII века посредством присоединения депутатов от округов, графств и городов возник Большой совет (Great Council), который разделился на верхнюю палату (House of Lords) и нижнюю палату (House of Commons) – палату коммун (обладающих правом голоса графств, избирательных пятачков и т. д.). Для развития нижней палаты имело значение то, что низшее дворянство (рыцарство) в отличие от высшего дворянства заседало совместно с представителями буржуазии, то есть городов.

С другой стороны, внутри Большого совета образуется более узкий совет доверенных лиц короля – государственный совет. Внутри Большого государственного совета – опять же самый узкий круг этих доверенных лиц – тайный государственный совет, или кабинет (Privy Council). Названия не всегда совпадают, еще в меньшей степени формально определено государственно-правовое значение. Когда английское королевство стало приближаться к абсолютизму (XVI век) и в эпоху Стюартов кабинет сильно походил на совет короля абсолютистского типа, король созывал членов этого кабинета по своему усмотрению, зависимости от обеих палат парламента не существовало, как и не было притязаний на это.

Развитие подлинного парламентского правительства и кабинета начинается лишь с признания действенности принципа политического согласия кабинета и парламента, когда отступают методы политической ответственности в форме юстиции (обвинения нижней палаты в отношении министров, приговоры верхней палаты в качестве государственного суда, так называемый impeachment). Положение, что кабинет и парламент должны прийти к согласию, возникло сначала без всякого плана и принципиального осознания с восхождением на трон Оранских. Поэтому часто 1689 год называется началом развития парламентаризма, поскольку король Вильгельм III естественным образом призвал в свой кабинет сторонников той партии, что пригласила его на трон. Лишь в 1695 году кабинет в соответствии с партийной принадлежностью полностью соответствовал парламентскому большинству. По этой причине Хасбах обозначает этот год «годом рождения первого кабинета» (Hasbach. Die parlamentarische Kabinettsregierung, 1919, S. 45). В 1700 и 1701 годах к власти в парламенте вновь приходит другая партия, тори, и король призывает сторонников этой партии в свой кабинет. Поскольку здесь впервые фиксируется зависимость кабинета от, соответственно, господствующей партии в парламенте и своего рода смена правительственной и оппозиционной партии – alternative government, – эти годы также могут именоваться началом парламентского правления. Тем не менее король сохраняет полномочие свободно назначать и увольнять членов кабинета. Он принимает участие во всех заседаниях кабинета, осуществляет председательство и определяет основные направления политики. С 1715 года это изменяется, поскольку Георг I уже не принимал участия в заседаниях кабинета якобы из-за незнания английского, в действительности же (см.: Michael. Ztschr. für Politik, 1913, Bd. 6, S. 577f) потому, что его интерес к политическим делам Англии был незначительным и он полностью чувствовал себя немецким курфюрстом. Его фактическое влияние казалось ему недостаточно значительным, чтобы принимать участие в заседаниях. Дэвид Юм писал в своих политических статьях, вышедших в 1742 году, что одобрение короля есть «немного больше, чем формальность». Однако правительство остается королевским правительством. С правовой точки зрения король (до сегодняшнего дня) сохраняет все властные полномочия правительства и только вынужден осуществлять их через своих министров. Ансон формулирует это так: раньше король правил через министров, теперь министры правят через короля.

На протяжении XVIII века парламентская зависимость кабинета вовсе не была абсолютно закреплена. Уолпол еще в 1741 году сопротивлялся требованию отставки. Солидарная смена всего кабинета происходит лишь в 1782 году. Подлинная премьерская система, согласно которой вождь (leader) соответствующей партии большинства образует в качестве премьер-министра кабинет из сторонников партии, с такой отчетливостью формулируется Питтом в 1803 году. В течение всего XVIII века остается открытым вопрос, какая часть парламента – нижняя или верхняя палата– является определяющей для формирования кабинета. Только в ходе XIX века было установлено, что каждый кабинет, который получит от большинства нижней палаты порицание, выражение недоверия или неодобрение, должен или подать в отставку, или же попытаться создать новое большинство посредством роспуска нижней палаты и назначением новых выборов. Практика роспуска парламента и назначения новых выборов также установилась лишь в XIX веке, и с 1867 года выдвигается точка зрения, что правительство, желающее провести значительные нововведения, должно для этого получить одобрение избирателей в ходе новых выборов.

В предшествующем конечном результате этого исторического развития парламент превратился в простое выражение общественного мнения, вследствие этого он зависим от данного общественного мнения. Относительно парламента кабинет может установить прямую связь с общественным мнением, то есть королевским распоряжением распустить парламент и добиться решения избирателей с правом голоса. Так, согласно Ансону, полномочие свергать кабинет перешло от короля к нижней палате, от нижней палаты – к народу, то есть избирателям.

2. Применительно к политической и государственно-правовой оценке данного развития следует учитывать, что нижняя палата, в этом отношении определяющая часть парламента, в различные столетия – с 1700 года по настоящий день – в политическом и социальном смысле являлась совершенно отличающимся собранием.

До избирательной реформы 1832 года нижняя палата, в сущности, состояла также из двух партий господствующего слоя – тори и вигов – и являлась преимущественно благородным собранием средневековой системы, House of Commons. Графства, замки, корпорации, избирательные пятачки часто обладали избирательным правом, определяемым странными историческими случайностями. Избирательная реформа 1832 года устранила большинство мелких общин, в которых дворянство или корона просто определяли своих кандидатов, и задействовала в избирательном праве буржуазное владение имуществом (земельные собственники, домовладельцы, ремесленники). Число лиц, обладающих избирательными правами, возросло с примерно полмиллиона до миллиона. Помимо все еще многочисленных дворян теперь тип депутата также определяли адвокаты. Тем не менее и после этого нижняя палата все еще не была народным представительством в смысле современной демократии; голосование все еще было публичным, а депутат оставался вполне уважаемым лицом, чаще всего независимым от своих избирателей. Однако вскоре проявился важный симптом: в частности, парламент был принужден своими избирателями отступить. С 1850-х годов зависимость от общественного мнения считается базовым принципом. В результате избирательной реформы 1867 года (Дизраэли) избирательные права получили также низшие городские слои (число имеющих избирательные права увеличилось до 2,5 миллиона), в 1884 году – сельскохозяйственные рабочие (уже 5 миллионов имеющих избирательные права); согласно обоим законам избирательные права получили те взрослые мужчины, которые платили за свое жилье определенную плату (в обычном случае 10 фунтов стерлингов). Лишь в 1885 году дело дошло до современного разделения на избирательные участки, и лишь во время войны законом от 6 февраля 1918 года избирательное право стало всеобщим и демократическим в том смысле, что вне учета земельной собственности или жилья избирательные права имели все мужчины от 21 года, а далее– самостоятельные женщины от 30 лет.

Вследствие этого «партии» парламента также означают нечто различное. До 1832 года, в сущности, это две партии внутри господствующего верхнего слоя, которые между собой были разделены различиями политических и иных мнений, такими дифференциациями, как земельная собственность или обладание капиталом, но не глубоко идущими социальными противоречиями. Различие тори и вигов далее обобщается до различия консерваторов и либералов, которое вначале не означало никакого классового противоречия, а релятивировалось само собой разумеющимся, охватывающим обе партии, замкнутым единством нации. Потому оно отображало лишь различие мнений, а не группирование друг – враг. Более глубокое противоречие и подлинная гетерогенность возникли лишь тогда, когда образовалась Ирландская национальная партия, начавшая создавать помехи. И все же эта партия была недостаточно сильна, чтобы взорвать двухпартийную систему консерваторов и либералов и выступить в качестве равнозначной третьей партии; кроме того, она вновь исчезла вместе с образованием Ирландской республики (договор от 6 декабря 1921 года). Третья партия в полном смысле появляется лишь с 1900 года вместе Независимой рабочей партией (Independent Labour Party). Тем самым проявился новый социальный элемент, потенциально даже подлинное классовое противоречие; также была разрушена простая двухпартийная система с ее альтернативной сменой партии большинства (правительства) и оппозиции. Выборы декабря 1923 года (выборы по поводу протекционистских пошлин) привели к трехпартийной системе (консерваторы, либералы и лейбористы) и образованию правительства лейбористов (Макдональд). Выборы 29 октября 1924 года временно устранили данное положение – консервативная партия получила в нижней палате абсолютное большинство; в этом смысле новое правительство вновь соответствует традициям двухпартийной системы. И все же не следует упускать из виду, что данный результат выборов 1924 года обусловлен избирательной системой, которая делает возможными большие диспропорции между числом мандатов и числом избирателей. Среди самого электората трехпартийная система еще вовсе не разрушена[23]23
  О «фальсификации» воли избирателей посредством системы одномандатных выборов: K. Loewenstein, Minderheitsregierung in Großbritannien, Annalen des Deutschen Reiches, 1925, S. 61, 52ff: цифры следующие:
  Объединение за пропорциональное избирательное право (Proportional Representation Society) подсчитало (K. Loewenstein, S. 54), что у консерваторов на один мандат приходится 20 000 голосов, у лейбористов – 39 000, а у либералов, напротив, – 90 000. В Шотландии лейбористы получили больше голосов, чем консерваторы, но, несмотря на это, имеют на 10 мандатов меньше и т. д.


[Закрыть].

3. Из данного английского развития невозможно вывести устойчивое понятие парламентского правительства. Существует ряд прецедентных случаев, которые в зависимости от политической ситуации толкуются различным образом и о которых можно лишь сказать, что хотя в целом в течение XIX века суверенный парламент может считаться определяющим, но политическое руководство находится в руках кабинета, а политическое решение – у избирателей. На различных стадиях этого развития у английских и иных авторов возникли различные конструкции, схематизации, идеализации и толкования английского парламентаризма, служившие либеральной буржуазии европейского континента в борьбе против княжеского абсолютизма. Монтескье в XVIII веке, причем с полным пониманием исторической и политической неточности, сконструировал из английского конституционного положения идеал конституции с различением властей («О духе законов», XI, 6). В действительности имело место соединение правительства и парламента, то есть обратное этому division. Сам Монтескье называет уже два существенных момента этой системы (однако не в ставшей знаменитой 6 главе XI книги, а в ином месте – XIX книге, 27), а именно двухпартийную систему и долг монарха приглашать министров из господствующей партии. Причем в остальном конструкция двухпартийной системы также содержит сильное упрощение, поскольку часто существовали многие партии, переходы и коалиции. В XIX веке парламентское правительство часто понимали схематично как подчинение правительства парламенту, тогда как согласно английской системе с премьер-министром премьер-министр возглавляет парламентское большинство и может распустить парламент, если тот откажет в поддержке. С 1867 года определяющим является уже не парламент, а электорат как носитель общественного мнения. Кабинет (более узкий совет министров внутри более обширного министерства) руководит политикой и осуществляет право законодательной инициативы. В конечном счете парламент есть лишь только передаточное звено между электоратом и правительством и не обладает ни политическим руководством, ни политическим решением в случае конфликта.

4. Вопреки идеализации и упрощению английского парламентаризма и вопреки попыткам подражать ему на европейском материке выдающиеся ученые и писатели подчеркивали предпосылки этой английской системы.

Fr. J. Stahl. Parteienlehre, S. 144ff; Lothar Bucher. Der Parlamentarismus, 2. Aufl., S. 144; J. Barthélemy. L’Intiduction du régime parlementaire en France, Paris, 1904, p. 146ff; Schmoller. Jahrbuch 1917, Bd. 41, S.1123ff; Erich Kaufmann. Die Regierungsbildung im Reich und in Preussen, Die Westmark, 1921, S. 208ff.

Воздействие подобных, без сомнения верных выводов в целом является незначительным, поскольку в XIX веке парламент стал для большой части либеральной буржуазии неким мифическим образом, в котором не имеют значение историческая корректность и правильность. Тем не менее здесь следует кратко упомянуть некоторые важнейшие идеальные предпосылки английского парламентаризма:

A. Двухпартийная система есть первая из этих предпосылок. Вождь партии большинства формирует кабинет; если он утрачивает большинство, тогда формирование кабинета переходит к вождю другой, оппозиционной партии. Эта простая игра в смену большинства и меньшинства, правительства и оппозиции прекращается, если появляется третья сильная партия и для образования большинства требуются коалиции. По распространенному в Англии мнению коалиционное правительство есть нечто аномальное, и коалиционные правительства 1915 года, как и последующие правительства, оправдываются лишь особыми обстоятельствами войны и послевоенного времени. Неожиданную победу консерваторов в октябре 1924 года часто сводят к тому, что английский народ имел желание вернуться к старой двухпартийной системе с простым парламентским большинством.

Б. Из двухпартийной системы возникает следующая предпосылка: гомогенность соответствующего большинства и кабинета.

B. Партии суть вождистские партии в руках уважаемых политиков, leaders, за которыми они следуют и могут под собственную ответственность определять направления политики и формировать гомогенное министерство из сторонников партии. Этим объясняется солидарность всего кабинета: все министры подают в отставку, если в отставку подает премьер-министр. Как только место партийного вождя занимает бюрократический партийный аппарат вместе со служащими, секретарями, невидимыми спонсорами и т. д., министр, как и любой член партии, уже более или менее зависим, он есть представитель организации, уже не является вождем и потому не может брать политическую ответственность.

Г. Выборы являются одномандатными выборами. Каждый избирательный округ выбирает относительным большинством одного кандидата без второго тура. Отсюда может возникнуть заметная диспропорция между числом избирателей и числом мандатов, как в случае упомянутых выше выборов в октябре 1924 года. Одномандатные выборы способствуют личному отношению электората к признанному вождю. Даже если выборы ориентированы на такие предметные вопросы, как протекционистские пошлины или свободная торговля, всегда действенно личное отношение к вождю, который в результате выборов получает аккламацию. Пропорциональная система, напротив, устраняет личное отношение; власть партийной организации усиливается; партии выдвигают списки кандидатов, в которых избирателям известны лишь некоторые имена, и избиратель голосует за партию и список или – согласно оптимистическому толкованию – за идею; меньшинства и партии-осколки в значительной мере учитываются. Потому английское избирательное право, несмотря на подобную явную диспропорцию между числом избирателей и числом мандатов, придерживается принципа одномандатных выборов. При этой системе также возможно контролировать изменение общественного мнения посредством новых выборов, тогда как при пропорциональной системе со списками кандидатов перевыборы не проводятся, в результате чего исчезает важный симптом для выявления общественного мнения.

Д. Партии суть партии в подлинном смысле слова, то есть основанные на свободной рекламе образования, а не устойчивые организации масс, связанных интересами или даже партийной принадлежностью. Противостояние партий не должно быть абсолютным в каком-либо смысле и никогда не должно разрушать рамки национального и социального единства. Дискуссия между партиями возможна до тех пор, пока наличествуют общие предпосылки. Разумные компромиссы и лояльная игра в смену обеих партий также могут осуществляться лишь в том случае, если эти партии не желают уничтожить или устранить друг друга, а ведут себя по правилам честной игры. Но как только проявляются абсолютные противоречия, и конфессиональные, классово обусловленные или национальные различия становятся определяющими для партийной воли, тогда исчезает данная предпосылка. Большой успех консерваторов на выборах в октябре 1924 года видимо в значительной мере объясняется тем, что существовала потребность ясно выразить в отношении социалистического понятия классов фундаментальную предпосылку английского парламентаризма, а именно политическое единство на национальной основе.

II. Развитие во Франции и Бельгии. Важнейшее различие данного развития по сравнению с английским заключается в том, что парламентскую систему привели к определенным формулам и зафиксировали конституционно-законодательным образом. Однако фиксация не может охватить политическую жизнь. Потому в государствах европейского материка наряду с писаным текстом закона развиваются государственноправовая практика и навыки, которые вообще впервые придают писаным формулам их содержание и показывают, что, несмотря на конституционно-законодательное нормирование, постоянно возникают новые и отклоняющиеся формы этой системы.

1. Конституции Французской революции еще не знают парламентского правительства. Конституция 1789 года основана на отделении властей и потому с полным осознанием противопоставляет себе парламентскому правительству; точно так же конституция III года (1795). Конституция VIII (1799) года хотя и знает контрассигнацию правительственных документов министром и устанавливает, что между должностями министра и депутата нет несовместимости, так что возможна тесная взаимосвязь правительства и парламента; тем не менее эти возможности и подходы парламентской конституции не получили развития в абсолютизме наполеоновского господства.

2. Напротив, с концом наполеоновского господства в 1815 году немедленно выдвигается сконструированная по английскому образцу программа парламентаризма, литературными герольдами которой были Шатобриан и Бенжамен Констан. Хартия 1814 года говорит об ответственности министров при государственной измене и подкупе, то есть обосновывает ответственность в форме юстиции. Однако форма юстиции несовместима с сущностью непосредственного политического влияния. Шатобриан развил в 1816 году следующие принципы парламентаризма: единое министерство (system homogene) с солидарной ответственностью перед большинством палаты депутатов, поскольку она «является важнейшим органом общественного мнения»; министерство должно отчитываться перед палатой, если не получит большинства. Практика Людовика XVIII учитывала большинство палаты. Его наследник Карл X был свергнут Июльской революцией 1830 года.

Конституция 1830 года не содержала нового ясного определения относительно независимости правительства от парламента, а лишь повторяла Хартию 1814 года. Тем не менее развился принцип постоянного учета соответствующего парламентского большинства, и правительство Луи Филиппа считалось примером парламентской монархии. Это не смогло предотвратить острых споров по поводу полномочий короля.

Согласно Гизо парламентаризму достаточно, чтобы министры были ответственными, а в остальном королю оставлялась возможность продвигать свое понимание, тогда как Тьер уже в 1829 году провозгласил формулу, которую он повторял в 1846 году во время знаменитых дебатов в палате: le roi règne et ne gouverne pas, то есть король должен воздерживаться от любого предметного влияния на политику. Данный спор, который представляет интерес также применительно к нынешнему парламентскому состоянию в Германии и показывает многозначность выражений об «ответственности», не был разрешен, а был прекращен в результате свержения буржуазного королевства во время революции 1848 года.

3. Бельгийская конституция 1831 года также считается конституцией парламентской монархии, хотя она, что касается текста конституционного закона, мало отличается от конституционной монархии германского стиля. «Различие находится не в ее определении закона, а в ее применении в общественной национальной жизни. Она есть привычное правило и живет духом конституции; буква ничего не говорит об этом» (Errera. Das Staatsrecht des Königreichs Belgien, 1909, S. 58). Согласно конституционно-законодательному регулированию (ст. 63, 64), министры «ответственны» и посредством своей контрассигнации актов короля принимают на себя ответственность. Этого было достаточно в качестве законодательного основания парламентского правительства. Однако здесь «ответственность» в отличие от ответственности в случае процесса в форме юстиции (обвинение палаты депутатов перед кассационной палатой согласно ст. 90) означает политическую зависимость, предпосылки и воздействие которой подробно не регулируются. Но из нее выводили необходимость согласия кабинета и большинства палаты и обязанность короля образовать новое министерство «после вотума недоверия по более или менее значительному вопросу», как и после изменения мнения, выраженного в результатах выборов. В сущности, все это привычная практика.

4. Французская конституция 1848 года создала должность президента государства, который должен быть независимым от парламента. Для его официальной деятельности она требовала контрассигнации министров, однако одновременно объявляла президента государства «ответственным». Из этой непосредственной ответственности президента можно заключить, что президент имеет самостоятельные политические полномочия, поскольку лишь таким образом его ответственность получает некое содержание. Эта очень характерная для парламентской системы неясность приводила к ожесточенным дискуссиям о том, в какой мере президент может руководить политикой и что, собственно, означает его «ответственность». Национальное собрание выразило притязание господствовать над «политической системой» и ссылалось на то, что это относится к сущности парламентского правительства. Когда законодательное собрание выразило министрам порицание, президент государства уволил министерство, но одновременно подчеркнул, что он самостоятелен в своих политических решениях, поскольку является ответственным. Интересный спор не был доведен до конца, а прекращен посредством государственного переворота: Луи Наполеон 2 декабря 1851 года распустил Национальное собрание, хотя подобный роспуск был запрещен конституционно-законодательным образом. Согласно новой конституции от 14 января 1852 года, санкционированной всенародным голосованием, Наполеон ill сначала как президент, а затем как император являлся руководителем политики Франции. Конституция 1852 года была прямо антипарламентской, министры были ответственны лишь перед главой государства, не существовало солидарности министерства как целого. Тем не менее постепенно делаются уступки парламенту: сначала были разрешены «адреса» парламента в качестве ответа на ежегодную тронную речь императора. В постановлении сената от 8 сентября 1869 года говорится: «Министры зависят только от императора. Они ответственны. Только сенат может в их отношении объявить статус обвиняемых» – положения, неясность которых очевидна.

Незадолго до начала войны 1870 года в конституции от 21 мая 1870 года признавалась полная ответственность министерства (ст. 19). Это считалось введением парламентского правительства, хотя одновременно вновь подчеркивалась независимая ответственность императора: император «ответственен перед французским народом» (ст. 13). Но и здесь спор не был завершен; после военного поражения империя была ликвидирована 4 сентября 1870 года.

Французским национальным собранием, собравшимся в 1871 году, Тьер был назначен Chef du pouvoir exécutif. На деле он являлся ответственным перед парламентом премьер-министром, выступал в парламенте, но провел закон от 13 мая 1873 года, чтобы заменить непосредственную президентскую ответственность министерской. Этот принцип перешел в конституционные законы 1875 годы, предусматривавшие президента государства в качестве президента республики, избираемого Национальным собранием, но ограниченного контрассигнацией со стороны министров. Парламентское правительство признается в конституционном законе от 25 февраля 1875 года, ст. 6, такими словами: Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personeis. Президент ответственен лишь в случае государственной измены. Он назначает и увольняет министров, имеет право направлять послания в парламент и может добиваться повторного обсуждения закона. Ст. 5 конституционного закона от 25 февраля 1875 дает ему право распускать палату депутатов с одобрения сената. Однако эти полномочия президента государства утратили свое политическое значение и не привели к тому, что президент может оказывать предметное влияние на politique générale. Из четырех французских президентов, подавших в отставку до истечения срока своих полномочий – Мак-Магон (1879), Греви (1887), Казимир-Перье (1895), Мильеран (1924) – большинство подало в отставку частично из-за того, что им казалось невыносимым отсутствующее политическое влияние их должности.

Однако не только президент государства, но и само министерство в своей самостоятельности политического руководства было ограничено в отношении палаты депутаты. Во Франции без сомнения существует сильная тенденция использовать парламентское правительство так, чтобы большинство палаты предписывало министрам каждое важное мнение, причем часто политические решения принимались в комитете парламента, который фактически являлся министерством. Конституционно-законодательная норма именно не есть устойчивая схема; поэтому парламентское правительство может означать как политическое господство парламента, так и руководство политикой через премьер-министра. Политика премьер-министра Пуанкаре потерпела поражение на выборах 11 мая 1924 года, электорат выступил против Пуанкаре и за радикальных социалистов. Несмотря на это, Пуанкаре смог, не обращаясь к новым выборам, 23 июля 1926 года сформировать новый кабинет, который хотя и включал в себя двух радикалов, тем не менее находился под его политическим руководством. Благодаря тому, что он не боялся очень часто ставить вопрос о кабинете, он мог проводить свою волю в отношении нерешительной и расколотой на многие партии палаты. Применительно к парламентскому правительству во Франции также недостаточно ни писаного теста конституционного закона, ни ясного содержания устоявшейся практики, чтобы придать однозначный смысл понятию «парламентское правительство». Из того, что конституционно-законодательное регулирование желает ввести «парламентское правительство», еще невозможно понять, кто определяет направления политики – президент государства, премьер-министр или большинство палаты.

III. Развитие в Германии.