Текст книги "Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Конституционные основы российского налогово-бюджетного федерализма предопределили многоуровневый характер налоговых и бюджетных отношений. На межбюджетных отношениях это сказалось следующим образом:

1) законодательное регулирование бюджетных отношений на федеральном уровне отстает от практики инвестирования на региональном уровне;

2) имеются коллизии между интерпретациями основных принципов налогового и бюджетного федерализма федеральным и региональным законодательством;

3) публичные имущественно-стоимостные отношения (налоговые и бюджетные) не имеют прямой привязки к гражданскому законодательству;

4) в основе нестабильности российской бюджетной системы лежит конституционная неурегулированность доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, их бюджетных полномочий.

Конституция РФ регламентирует сложную структуру полномочий в налоговой и бюджетной сфере – раздельные (исключительные), совместные, договорные, – что порождает следующие проблемы: 1) на сферу бюджетных отношений влияет неопределенность бюджетных прав и ответственности, неопределенность механизмов взаимодействия органов законодательной власти; 2) нет системы вертикального подчинения и законодательно не установлена система взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в бюджетных и налоговых вопросах; 3) нет системы формирования и исполнения бюджетов, согласованной и контролируемой.

По Конституции РФ исполнительная вертикаль в бюджетной и налоговой сфере не основана на принципах административного подчинения, поскольку отсутствует правовая основа административной взаимосвязи управления вышестоящего и нижестоящего уровней. Отсутствие единого государственного бюджета (три уровня бюджетной системы в правовом отношении самостоятельны) не позволяет определить обоснованность налогообложения. Поэтому создание механизма бюджетного взаимодействия на базе налогово-бюджетного единства должно компенсировать ослабленность вертикали исполнительной власти при решении бюджетных и налоговых вопросов.

Общность функционирования налоговых и бюджетных механизмов позволит создать единые принципы межбюджетной сбалансированности и прогнозировать возможное финансирование инвестиций.

Правовые нормы, касающиеся налогово-бюджетного взаимодействия, требуют четкого и ясного закрепления в НК РФ. Построение общей концепции НК РФ и БК РФ позволит сблизить режимы налогового и бюджетного федерализма.

Бюджетная и налоговая системы должна быть ориентирована на достижение экономической эффективности, социальной справедливости, обеспечение единого рынка политической стабильности, укрепление единства государства. Актуальные задачи сбалансирования бюджетных интересов центра и территорий решаются научными отраслями публичного и частного права.

В соответствии с конституционным устройством окончательное решение о принципах межбюджетных отношений принимает исполнительная власть на различных уровнях бюджетной системы. Однако на практике интенсивно идет процесс децентрализации, предоставления все большей самостоятельности, в том числе и в бюджетных вопросах, региональным властям и органам местного самоуправления. Большие объемы перераспределяемых бюджетных средств позволяют эффективнее решить задачу выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Однако именно это обстоятельство может лишать быстро развивающиеся регионы экономических стимулов активизации их усилий, что негативно отразится на росте бюджетных доходов.

Хотя региональные и местные органы власти получили большую бюджетную и налоговую самостоятельность, многие функции управления и соответствующие им полномочия оказались сложными для местных властей.

Вместе с тем, необходимо отметить, предоставив региональным властям свободу распоряжаться своими бюджетными поступлениями, государство в то же время возложило на них функцию контроля за территориальными финансами с целью предотвращения использования средств налогоплательщиков в непредусмотренных законом направлениях. Однако именно контроль на региональном уровне осложнился. Во многих отношениях налоговая система функционирует, введя особые налоговые режимы в некоторых районах и значительную часть прерогатив в бюджетных вопросах. Такая политика помогает создать новые стимулы для территорий в увеличении налоговых поступлений, но в то же время отрицательно сказывается на поступлениях в федеральный бюджет и сокращает возможность решения общегосударственных задач.

Бюджетные поступления включают местные налоги, отчисления от федеральных налогов, перечисления из различных бюджетов. В центре бюджетной политики стоит стремление сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности и дать территориям свои финансы с целью сокращения бремени федерального бюджета на расходы. На практике часто власть в бюджетных вопросах оказывается у того, кто наделен правом собирать налоги.

Федеративные государства отличаются от унитарных конституционным распределением прав и функций между центральным и региональными правительствами. В федеративном государстве центральная власть вынуждена более внимательно относиться к региональным потребностям и прежде всего в бюджетно-налоговых вопросах. Однако в налогообложении действует единая система, предоставляющая Российской Федерации все полномочия по установлению налоговой системы. Это позволяет ей сохранять бюджетный контроль за всеми государственными расходами путем предоставления субсидий на определенных условиях и проводить политику бюджетного выравнивания, направленную на удовлетворение финансовых потребностей. Специальные субсидии, которые, как правило, носят временный характер, направлены на восстановление финансового равновесия, в котором региональные власти имеют широкие полномочия в расходах и в получении доходов. То есть сейчас децентрализация рассматривается в качестве важного инструмента адаптации социальной политики к местным нуждам. Развитая система субсидий позволяет иметь доходы, достаточные для обеспечения аналогичного уровня государственных услуг при одинаковых уровнях налогообложения.

Централизованное федеративное государство использует разнообразные средства для решения проблемы сокращения межрегиональных различий, когда в его компетенцию входят сельскохозяйственные налоги, налоги с оборота, налог на спиртные напитки, налоги на транспортные средства, налог на регистрацию. Расходные функции должны быть распределены так же четко: наиболее важные расходные статьи центра – оборона, внешняя политика, валюта, почта. Территории (субъекты) должны отвечать за общественный порядок, суды, полицию, образование и др. Поскольку налоговые полномочия не обеспечивают им достаточных доходов для финансирования всех расходов, проблема бюджетной сбалансированности должна решаться с помощью развитой системы отчислений (безвозмездных, плановых, специальных) из финансовых ресурсов и субсидий, определяемых как на основе общей формулы, так и на специальной основе.

Поиск четкой формулы межбюджетного распределения объясняется стремлением оградить бюджетные процессы от политического давления, хотя полностью добиться этой цели на практике никогда не удавалось.

Политика регионального выравнивания часто опирается на требования населения, выражаемые народными избранниками, что определяется пониманием целей, стратегии развития и меры ответственности.

В разрешении проблем межбюджетных взаимоотношений в большинстве зарубежных государств обычно применяются следующие основные методы – распределение по формуле, особый бюджетный режим и индивидуальный подход.

Исследования, проводимые Всемирным банком в области межбюджетных взаимоотношений, свидетельствуют о том, что состояние этих взаимоотношений в значительной степени обусловлено спецификой конкретной страны и гораздо меньше зависит от государственного устройства, реальной степени децентрализации государственного управления или иного общего фактора. Поэтому опыт других стран весьма трудно экстраполировать на ситуацию в России. Вместе с тем, этот опыт достаточно объективно свидетельствует о том, что превышение разумных пределов финансовой власти регионов и отсутствие иных достаточных инструментов поддержания единства государства ведет к потере центром большинства своих полномочий.

Таким образом, видно, что межбюджетные отношения являются инструментом политики любого государства, служат средством формирования и перераспределения государственных доходов и расходов. Финансовые потребности государства и всех потребителей финансовых ресурсов, необходимых для этого, относят бюджет к особой категории правового акта, позволяют сравнивать общую сумму доходов с общей суммой расходов, классифицировать расходы по статьям и определять их относительную важность и срочность. Бюджет не может существовать вне рамок межбюджетного регулирования и представляет собой регламентированную актами деятельность государственных органов по подготовке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также по контролю за его исполнением. Особенности межбюджетного регулирования определяются формой правления и формой государственного устройства, когда нормативная база бюджетного процесса закреплена в конституции.

Важной стадией межбюджетного регулирования является стадия контроля за исполнением бюджетов, в которой участвуют как законодательные, так и исполнительные органы власти. Финансовая деятельность органов, получающих средства из государственного бюджета, контролируется Минфином России. Оно же составляет отчет об исполнении государственного бюджета, который передается правительству.

Конституция РФ отнесла установление единым федеральным законом общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 75) к совместному ведению федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В то же время субъекты федерации не ограничены в своем праве вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. Из Конституции РФ также следует, что должны действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная и местная. Однако не предусматривается полное отделение бюджетов и налоговых систем.

В Конституции РФ закреплен принцип трехуровневой системы разграничения предметов ведения и полномочий. В ст. 71 регламентируется перечень из 18 позиций, находящихся в ведении РФ, в том числе «федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы».

Хотя Конституцией РФ разграничены в общих чертах предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, конкретные механизмы обеспечения принципов федерализма, в том числе бюджетно-налоговые, до сих пор не определены.

Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере разграничены ст. 71 (п. «ж», «з») и ст. 72 (п. «и»). В ведении РФ находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

В соответствии с п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ определение общих принципов налогообложения и сборов в РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Эти положения конкретизируются в ст. 75 Конституции РФ, а также содержатся в гл. 3 «Федеративное устройство». В ч. 3 ст. 75 Конституции РФ отмечается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом, правда, не ясно, одним либо разными федеральными законами. Принятием Налогового кодекса РФ был избран вариант регулирования этих вопросов единым законом. В ст. 1 данного нормативного акта говорится о том, что Налоговый кодекс РФ устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Таким образом, закрепление в ч. 3 ст. 75 Конституции РФ положения о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом, означает, что данные вопросы не могут решаться в другой правовой форме, т. е. регулироваться иными видами правовых актов.

Наиболее полная реализация налогово-бюджетного федерализма представляет собой единство финансовых регуляторов рынка и бюджетных норм как основу сбалансированности бюджетных средств на разных уровнях.

Практика Конституционного Суда РФ последних лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Российской Федерации и ее субъектов. В 1996–1999 гг. значительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения их территорий, полномочий в регулировании сфер, дающих доходы в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что большинство таких дел рассмотрено по запросам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые стремились через юридические споры получить право на дополнительные доходы либо ограничить федеральное регулирование в области налогообложения, фактически подрывающее финансовую базу регионов, доходную часть бюджетов субъектов федерации.

Дела, рассматриваемые Конституционном Суде РФ в бюджетно-финансовой сфере, можно разделить на две группы: первая – решения конституционно-доктринального характера, определяющие в целом идеологию бюджетно-налогового законодательства, и вторая – решения, разъясняющие применение в текущем правотворчестве конкретных конституционных принципов и норм, позволяющих четко разграничить компетенцию органов государственной власти по вертикали и горизонтали.

Судебная практика последних лет позволила определиться по целому ряду и других спорных вопросов в бюджетно-финансовых отношениях между РФ и ее субъектами. Так, в определении от 8 января 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ст. 12 закона Ставропольского края от 22 марта 1997 г. «О краевом бюджете на 1997 г.» Конституционный Суд РФ указал, что по смыслу Конституции РФ бюджеты субъектов РФ относятся к ведению самих субъектов федерации, которые самостоятельно решают вопросы формирования своего бюджета и определяют направления использования бюджетных средств.

Роль Конституционного Суда РФ в толковании и разъяснении положений Конституции РФ оказывается сегодня достаточно существенной, что обусловлено в значительной мере содержанием запросов субъектов РФ. И в большинстве решений Конституционного Суда РФ просматривается налоговый централизм, вытекающий из принципов основ конституционного строя РФ, а также конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленного ст. 71 и 72 Конституции РФ.

Однако в будущем число вопросов по бюджетно-финансовым спорам может значительно сократиться, и не только потому, что многие дискуссионные вопросы разграничения прав между Российской Федерацией и ее субъектами уже рассмотрены, а потому, что акты Конституционного Суда РФ продемонстрировали, что конституционное правосудие может решить отдельные проблемы бюджетно-финансовых отношений, обусловленные несовершенством законодательного распределения бюджетных прав, а также неумением получать и распределять бюджетные и внебюджетные средства.

§ 2. Правовое регулирование полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств и его влияние на осуществление межбюджетного регулирования

Проблемы правового регулирования межбюджетных отношений тесно связаны с комплексом различных денежных обязательств, возникающих в финансовой деятельности исполнительной власти. Исполнение государством гарантированных им денежных обязательств влияет на межбюджетные отношения следующим образом: а) от объема денежных обязательств государства зависит возможность перераспределения бюджетных средств; б) от достоверности информации о сбалансированности бюджетных обязательств федерации и территорий зависит реальная картина правомерности и обоснованности выделения средств межбюджетным путем; в) от оперативности исполнения денежных обязательств государством зависит стабильность денежной системы и ее потенциал межбюджетного перераспределения.

Проблемы правового регулирования полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств вытекают из комплекса вопросов исполнения финансовых обязательств государства в рамках как гражданско-правовых (кредитных, заемных), так и административно-правовых (бюджетных) обязательств.

Правительство Российской Федерации выступает гарантом исполнения денежных обязательств, когда государство берет займы, кредиты при недостатке собственных доходных источников для финансирования бюджетных расходов. Круг проблем, касающихся совершенствования полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств, связан с отсутствием детальных правовых норм, разрешающих Правительству Российской Федерации корректировать нормативно-правовыми актами налоговую, бюджетную, кредитную и денежную политику, обеспечивающую ему возможность реально выступать в качестве гаранта исполнения государственных и негосударственных денежных обязательств.

Государственный долг, в зависимости от состава кредиторов государства, подразделяют на внутренний и внешний. Внутренний долг – задолженность государства гражданам, организациям, учреждениям данной страны, внешний долг – задолженность государства иностранным гражданам, фирмам, учреждениям.

Хотя российские законодатели связали понятие внутреннего долга с обязательствами в российской валюте, действующие финансово-правовые нормы и практика показывают возможность иной трактовки.

Обслуживание внутреннего государственного долга представляет собой перераспределение доходов внутри страны, для его погашения можно прибегнуть к дополнительной эмиссии денег, увеличению сбора налогов. Наибольшую проблему для Правительства Российской Федерации представляет состояние внешнего долга, так как для его обслуживания и погашения необходимо отдавать часть реальных доходов Российской Федерации иностранным кредиторам. Понятно, что долги погашаются чаще всего валютой или иными платежными средствами, которые согласен принять кредитор. Но для того, чтобы их заиметь, требуется продать реальный товар на экспорт, либо отдать кредитору такой товар, который имеет высокую ликвидность.

Министерство финансов Российской Федерации либо другой орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, а также фактов осуществления государством платежей по выданным гарантиям.

На основании этого учета Государственной Думе представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении государством платежей по выданным гарантиям.

По ст. 116 БК РФ общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в валюте Российской Федерации включается в состав государственного внутреннего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются государственные гарантии Российской Федерации, выдаваемые отдельному субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 000 000 минимальных размеров оплаты труда.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Кроме того, должны отдельно утверждаться государственные гарантии Российской Федерации на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в порядке, предусмотренном для государственных внешних заимствований в составе Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации.

При исполнении получателем государственной гарантии Российской Федерации своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается внешний либо внутренний государственный долг Российской Федерации, что отражается в отчете об исполнении бюджета.

Государственные гарантии Российской Федерации предоставляются Правительством Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный орган представляет Правительство Российской Федерации на всех переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и заключает соответствующие соглашения от имени Правительства Российской Федерации.

В случае предоставления государственной гарантии Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации либо иной уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти обязаны провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации.

Государственные гарантии субъектов Российской Федерации и муниципальные гарантии предоставляются субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами. В договоре о предоставлении государственной или муниципальной гарантии должно быть указано обязательство, которое ею обеспечивается.

Законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета. Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга как вид долгового обязательства.

При исполнении получателем гарантии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сумму сокращается долг субъекта Российской Федерации, муниципальный долг, что отражается в отчете об исполнении бюджета.

Соответствующий финансовый орган ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, а также учет осуществления платежей по выданным гарантиям.

На основании данных этого учета представительному органу власти представляется подробный отчет о выданных гарантиях по всем получателям указанных гарантий, об исполнении этими получателями обязательств, обеспеченных указанными гарантиями, и осуществлении платежей по выданным гарантиям. Государственные гарантии предоставляются соответствующим органом исполнительной власти.

Муниципальные гарантии предоставляются уполномоченным органом местного самоуправления. В случае предоставления государственной или муниципальной гарантии соответствующий финансовый орган обязан провести проверку финансового состояния получателя указанной гарантии.

Представительный орган может поручить контрольному органу субъекта Российской Федерации, муниципального образования провести проверку финансового состояния получателя государственной или муниципальной гарантии. Бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Орган, исполняющий бюджет, ведет реестр задолженности государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Значительные размеры государственного долга оказывают существенное влияние на экономику страны. Процентные выплаты по государственному долгу требуют соответствующих бюджетных расходов и сокращены быть не могут. Высокий уровень таких расходов сказывается на ограничении финансирования других статей расходов, в первую очередь социальных. Другое серьезное следствие – рост процентных ставок в стране. Государство, вынужденное рефинансировать значительную сумму долга, выступает крупным заемщиком на финансовом рынке, создавая конкуренцию между эмитентами, что и приводит к росту процентных ставок по кредиту. Их рост, в свою очередь, преграждает производителям доступ к кредитным ресурсам, в результате чего сокращаются инвестиции в реальный сектор экономики. Вместе с тем высокий процент делает вложения в данную страну привлекательными для иностранцев, а это постепенно приводит к росту внешнего долга. Если же проследить данную цепочку взаимосвязей дальше, то нужно отметить, что повышение спроса на государственные ценные бумаги со стороны иностранных инвесторов приводит к удорожанию национальной валюты, соответственно к повышению эффективности импорта и снижению конкурентоспособности экспортируемых товаров на внешних рынках. В то же самое время для обеспечения потребности государства в процентных выплатах по внешнему долгу требуется прямо противоположное – увеличение экспорта, положительный торговый баланс, приток иностранной валюты для обеспечения платежей.

Актуальность проблем правового регулирования полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств определяется как вышеперечисленными торгово-экономическими и финансовыми условиями, так и сложностями взаимосвязи гражданско-правового регулирования с бюджетным регулированием в сфере полномочий Правительства Российской Федерации по обеспечению исполнения денежных обязательств в рамках внутреннего и внешнего долга.

Статья 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает в числе его финансовых полномочий разработку и реализацию различных направлений финансовой политики, в том числе кредитно-денежной, бюджетной, по управлению рынком ценных бумаг, управлению государственным долгом. Поскольку состояние внутреннего и внешнего денежного оборота (активов и пассивов единого российского рынка) является важным компонентом, отражающим состояние финансовой системы страны, то следует расширить в Бюджетном кодексе Российской Федерации административно-правовые и финансовые нормы о полномочиях Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств.

Управление государственным долгом является составной частью финансовой политики любой страны. В систему управления государственным долгом включаются такие элементы, как разработка общей стратегии государственных внутренних и внешних заимствований, в том числе снижение стоимости заимствований, эффективное использование заемных ресурсов, комплекс мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств. Особую остроту для Правительства Российской Федерации принимает проблема управления государственным долгом в условиях долгового кризиса, когда имеющихся в распоряжении государства ресурсов недостаточно для исполнения принятых на себя обязательств.

В этой связи необходимо, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривал, что программа государственных заимствований может строиться на длительный долговой цикл со сроками погашения, растянутыми на несколько десятилетий. Сейчас программа строится на короткий период исходя из потребностей и ресурсов очередного финансового года, а схема резервного кредита используется слабо. Масштабные программы долговых заимствований, растянутые на многие годы, должны применяться Россией при финансировании инвестиционных социально-ориентированных проектов.

Аналогичные крупные программы заимствований, рассчитанные на длительный срок, могут приниматься в условиях нового этапа реформирования экономики. В этом случае погашение долга переносится на период функционирования окрепшей, устойчиво развивающейся экономики.

Важнейшим полномочием Правительства Российской Федерации в системе управления государственным долгом является контроль за соотношением внутреннего и внешнего долга. При высоком уровне внешнего долга, по сравнению с внутренним, целесообразно дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации системой показателей, включающей соотношение внешнего долга и объема экспорта, так как последний является основным источником поступления валюты для расчета с иностранными кредиторами. Эта сторона полномочий Правительства Российской Федерации по управлению внешним долгом оказалась весьма важной для России. Финансовый кризис 1998 г. привел к резкому дефициту иностранной валюты для платежей по внешнему долгу. С целью решения этой проблемы были, в первую очередь, применены меры по усилению валютного контроля. В их числе увеличение доли обязательной продажи экспортной выручки Центральному банку, ужесточение контроля за переводом валюты за рубеж, строгая регламентация целей, на которые может приобретаться иностранная валюта, занижение курса национальной валюты для стимулирования экспорта и ограничения импорта. Однако в системе управления внешним долгом меры валютного контроля обычно рассматриваются как временные. Они приводят к определенным экономическим и политическим издержкам. В частности, к дефициту импортных товаров на внутреннем рынке, их недоступности для многих потребителей, замедлению ввоза иностранного капитала в страну с чрезмерно жестким валютным законодательством, усилению тенденций сокрытия валютной выручки и т. п. Бюджетным законодательством не предусмотрено правовое регулирование полномочий Правительства Российской Федерации по контролю за состоянием российского рынка.

Для стран со свободно конвертируемой валютой проблема внешнего долга носит несколько иной характер, нежели поиска иностранной валюты для платежей. Более существенным является вопрос вывоза из страны национального продукта в уплату процентов за пользование заемными средствами. В процессе управления внешним долгом приходится учитывать состояние финансов конкретной страны в определенный период времени и стоящие перед страной задачи.

Названный комплекс проблем правового регулирования полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств может быть решен путем осуществления следующих правовых мер:

1. Одним из инструментов гарантирования исполнения государственных денежных обязательств Правительством Российской Федерации при управлении внешним долгом, особенно в случаях финансового кризиса, является реструктуризация долга. Реструктуризация может быть систематизирована по институциональному и техническому принципу. В институциональном плане реструктуризация долга проводится в рамках соглашений с Лондонским и Парижским клубами кредиторов. В техническим плане различают реструктуризацию, включающую списание долгов и не включающую такового. Периоды консолидации обычно составляют от одного до полутора лет. Однако в последнее время все чаще применяются многолетние периоды консолидации долга, так называемые соглашения MYRA (Multi-Year Rescheduling Agreements). До 1999 г. все принятые соглашения с Лондонским и Парижским клубами касались реструктуризации обязательств, принятых до 1 января 1991 г., т. е. по долгам, принятым на себя Россией в порядке правопреемства от СССР.