Текст книги "Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Правовые формы перераспределения финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации в местный бюджет. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

– предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

– предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации.

Местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе провести проверку местного бюджета – получателя финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации. Проверку бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федерации. Заключение контрольного органа субъекта Российской Федерации оглашается при рассмотрении законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов (ст. 141 БК РФ) определяются федеральным законом о федеральном бюджете, в котором может быть предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами.

Органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюджета.

Формирование бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляется с учетом следующих особенностей: в доходы бюджета закрытого административно-территориального образования в полном объеме направляются все виды федеральных, региональных и местных налогов и иные поступления, аккумулируемые на его территории; при недостаточности собственных и регулируемых доходов бюджету закрытого административно-территориального образования выделяются из федерального бюджета дотации на финансирование расходов, связанных с функционированием органов местного самоуправления. Размер указанных дотаций утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; превышение доходов над расходами бюджета закрытого административно-территориального образования не подлежит изъятию в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования производится Федеральным казначейством Российской Федерации. Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования не имеют права прекращать действие или изменять ставки, а также устанавливать иные виды льгот по налогам и сборам, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и налоговым законодательством субъекта Российской Федерации, на территории которого находится закрытое административно-территориальное образование.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации. Они предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно: расходов по федеральным целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до 6 месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В целях обеспечения правопорядка в области предоставления финансовой помощи по разным уровням бюджетной системы РФ, уполномоченные органы государственной власти наделены соответствующими контрольными полномочиями межбюджетного характера.

В соответствии со ст. 138 БК РФ уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке. Проверку бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная Палата Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации. Проверку бюджета муниципального образования может проводить орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федерации.

Финансовый контроль органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Органы исполнительной государственной власти общей компетенции – Правительство Российской Федерации, правительства республик, администрации других субъектов Российской Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно осуществляют финансовый контроль.

На основании Конституции РФ (ст. 114) и Федерального закона от 12 января 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14, 15) Правительство Российской Федерации:

– разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

– обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

– разрабатывает и реализовывает налоговую политику;

– обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

– руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами.

Важнейшее место в системе органов финансового контроля занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее осуществление. В соответствии с Положением о Министерстве финансов от 6 марта 1998 г. оно осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организациям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подразделения Министерства финансов в соответствии с их компетенцией. Однако есть и специальное контрольное подразделение, предназначенное для проведения оперативного финансового контроля – Департамент государственного финансового контроля и аудита (бывшее Контрольно-ревизионное управление).

В субъектах Российской Федерации также существуют контрольно-ревизионные управления Минфина России, основной задачей которых является последующий государственный финансовый контроль на соответствующей территории.

Министерство финансов Российской Федерации:

– проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета;

– контролирует в установленном порядке рациональное и целевое использование средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;

– проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов;

– организует ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Для выполнения названных функций Минфин России имеет право:

– запрашивать у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций данные, необходимые для осуществления контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета;

– ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств;

– взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральное казначейство Российской Федерации, которое находится в подчинении Министерства финансов РФ, осуществляет контроль, направленный на исполнение федерального бюджета и использование государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральном казначействе Российской Федерации от 27 августа 1993 г. на его органы возлагаются следующие задачи и функции:

– организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;

– взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, иными центральными органами государственной власти и управления Российской Федерации в целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации.

Права и обязанности органов казначейства:

– производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;

– требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов государственного управления, предприятий, учреждений и организаций устранения выявленных нарушений порядка исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, контролировать их устранение;

– приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций;

– изымать у предприятий, учреждений и организаций документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения республиканского бюджета Российской Федерации;

– выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из республиканского бюджета Российской Федерации;

– налагать на банки или иные финансово-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета Российской Федерации; вносить в Центральный банк Российской Федерации представления о лишении соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершенствование банковских операций главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ руководители органов Федерального казначейства и их заместители обладают правом применения мер принуждения к нарушителям бюджетного процесса. В случае обнаружения отклонений они вправе:

– списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных в БК РФ;

– списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

– списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

– взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

– выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

– составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

– взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Использование межбюджетного финансирования в правовом регулировании вопросов, связанных с дефицитом бюджета. Одной их существенных новаций, введенных БК РФ, является установление предельного размера дефицита и возможных направлений поступлений от источников финансирования дефицита для всех уровней бюджетной системы. Так, предельный размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Размер дефицита регионального и местного бюджетов не может превышать соответственно 5 и 3 % его доходов без учета финансовой помощи из бюджетов другого уровня. Поддерживая в принципе стремление законодателя ограничить размер несбалансированности бюджетов, мы полагаем, что предельный размер дефицита для федерального бюджета в Бюджетном кодексе РФ завышен, а для региональных и местных бюджетов – занижен. Представляется, что применительно к федеральному бюджету целесообразно было бы установить так называемый принцип нулевого первичного дефицита, согласно которому расходы федерального бюджета без учета расходов на обслуживание государственного долга не должны превышать его доходов. Что касается предельных параметров дефицита региональных и местных бюджетов, то они в ближайшей перспективе представляются явно невыполнимыми.

Несоблюдение установленных Бюджетным кодексом РФ предельных размеров дефицита региональных и местных бюджетов тем более вероятно, что кодекс умалчивает о правовых последствиях нарушения регионами и муниципальными образованиями этих пределов. Однако не имеет смысла установление нормы, выполнение которой на практике невозможно проконтролировать – ведь полученные от заимствований доходы в бюджете обезличиваются. Поэтому представляется необходимым исключить из текста Бюджетного кодекса РФ бессмысленное ограничение направлений использования поступлений из источников финансирования дефицита региональных и местных бюджетов.

Весьма важной новеллой Бюджетного кодекса РФ является норма ст. 112 о последствиях превышения предельного объема расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга. В соответствии с этой статьей, если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации расходы на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации превышают 15 % расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заимствований в течение года, когда субъект Российской Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти Российской Федерации может применить следующие меры:

– назначить ревизию бюджета субъекта Российской Федерации;

– передать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации под контроль Министерства финансов Российской Федерации;

– принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Аналогичные меры по аналогичным основаниям вправе применить уполномоченный на то орган исполнительной власти субъекта РФ, по отношению к местному бюджету.

Фактически цитируемые нормы Бюджетного кодекса РФ предусматривают введение режима внешнего управления бюджетами обанкротившихся регионов или муниципальных образований. Эту законодательную новацию мы считаем совершенно необходимой, но недостаточной для решения проблемы финансового оздоровления хронически депрессивных региональных и местных бюджетов.

С нашей точки зрения, процедуры антикризисного внешнего управления следует применять не только в случае неспособности соответствующего бюджета расплатиться по своим долговым обязательствам, но и в случаях, когда на протяжении длительного времени финансовая помощь из вышестоящего бюджета составляет подавляющую часть доходов регионального или местного бюджета.

На этапе рассмотрения и утверждения бюджета необходимо установить в законодательстве, регламентирующем порядок распределения финансовой помощи из вышестоящего бюджета, определенные требования к содержанию регионального (местного) закона о бюджете, при несоблюдении которых регион (муниципальное образование) утрачивает право на финансовую помощь. Необходимость использования такого косвенного способа воздействия на содержание закона о региональном (местном) бюджете объясняется тем, что в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов всех уровней впрямую определять направления расходования средств регионального (местного) бюджета вышестоящие органы власти не вправе. Такими требованиями могут быть:

а) соблюдение предельного размера дефицита бюджета и размера государственного (муниципального) долга; отсутствие региональных займов, не прошедших регистрации в Министерстве финансов РФ;

б) отсутствие в соответствующем субъекте РФ (муниципальном образовании) не предусмотренных федеральным законодательством внебюджетных фондов;

в) отсутствие в региональном законодательстве не предусмотренных федеральным законодательством налоговых льгот и социальных льгот, финансируемых за счет регионального (местного) бюджета;

г) использование всех предусмотренных федеральным законодательством региональных (местных) налогов и установление ставок этих налогов на уровне, рекомендуемом Министерством финансов РФ;

д) соблюдение установленных Бюджетным кодексом РФ принципов предоставления бюджетных кредитов, субвенций, ссуд (например, отсутствие практики предоставления кредитов без 100-процентного обеспечения, предоставления безвозмездных кредитов негосударственным предприятиям и организациям), отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств;

е) соблюдение установленных принципов бюджетных инвестиций (недопустимость финансирования объектов, не включенных в инвестиционные программы; независимая экспертиза технико-экономических обоснований по каждому инвестиционному объекту; переход в собственность субъекта РФ доли в уставном капитале инвестируемых объектов, пропорциональной величине бюджетных инвестиций);

ж) соблюдение конкурсных начал при размещении госзаказа, приватизации имущества субъекта РФ;

з) отказ от финансирования капитальных вложений в условиях недофинансирования текущих расходов;

и) соразмерный федеральным стандартам уровень расходов на содержание регионального аппарата управления (расходы на одного служащего органов власти субъекта РФ не должны превышать расходов на одного федерального государственного служащего за исключением случаев, когда такое превышение объективно обусловлено природно-климатическими и другими особенностями региона).

В соответствии со ст. 133 БК РФ финансовая помощь из федерального бюджета региональным может предоставляться в формах дотаций, субвенций и бюджетных ссуд. Явным пробелом указанной статьи является отсутствие упоминаний о субсидиях, под которыми ст. 6 БК РФ понимает бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Таким образом, эта форма финансовой помощи не получила должной регламентации в Бюджетном кодексе РФ, что представляется нежелательным по двум причинам. Во-первых, потому, что при отсутствии четких правил предоставления тех или иных видов финансовой помощи из вышестоящего бюджета на практике их распределение происходит под воздействием субъективных и случайных факторов, что противоречит принципу равенства прав нижестоящих бюджетов в отношениях с вышестоящими.

Позитивной новеллой БК РФ (ст. 134) является установление общих условий предоставления финансовой помощи из выщестоящих бюджетов нижестоящим. Однако, с нашей точки зрения, в перечне условий получения финансовой помощи упущено главное – соблюдение субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием требований к организации бюджетного процесса, установленных Бюджетным кодексом РФ. В отсутствие этого условия непонятно, зачем вообще понадобилось фиксировать в федеральном законодательстве соответствующие требования, ведь отказ в праве на получение трансферта – единственная санкция, которая может быть реально применена к органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления за нарушение федерального бюджетного законодательства.

В соответствии со ст. 138 БК РФ уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации – получателя финансовой помощи из федерального бюджета. Причем при получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 % расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Недостатком этой нормы нам представляется отсутствие указаний о последствиях неблагоприятного исхода проверки регионального бюджета. Сам по себе этот пробел кодекса был бы не столь важен, если бы в числе условий получения финансовой помощи, определенных ст. 134, фигурировало требование о необходимости соблюдения федерального бюджетного законодательства. Но так как такое условие ст. 134 не предусмотрено, возникает вопрос: что делать, если в ходе проверки регионального бюджета будут обнаружены многочисленные и грубые нарушения норм БК РФ? По нашему мнению, это должно повлечь отказ в предоставлении финансовой помощи.

Выше уже говорилось о желательности установления специфических правил взаимоотношений федерального бюджета с регионами, в доходной части бюджета которых финансовая помощь превышает 50 %. В этой связи мы приветствуем норму БК РФ об обязательном порядке проведения проверки бюджетов таких регионов, и полагаем, что в данном случае федеральным органам финансового контроля, осуществляющим проверку, может быть предоставлено право давать обязательные для исполнения рекомендации по оздоровлению регионального бюджета. Естественно, такие рекомендации могут иметь силу лишь тогда, когда они не противоречат нормам федерального бюджетного законодательства.

Во-первых, это означает, что финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не может носить целевого характера. С нашей точки зрения, такое положение нежелательно, так как Российская Федерация в принципе лишается возможности воздействовать на целевую направленность средств, предоставляемых регионам в форме дотаций. Это, конечно, не лишает ее возможности использовать механизм субвенций в тех случаях, когда она хочет обеспечить определенную целевую направленность финансовой помощи. Однако в межбюджетных отношениях просматривается устойчивая (и в общем позитивная) тенденция к увеличению доли дотаций в общем объеме финансовой помощи. Размер средств, направляемых на дотаций регионам, подлежит нормативному регулированию (путем установления нормативов формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (далее – ФФПР) в процентах от налоговых доходов федерального бюджета). Наличие средств на дотации гарантировано, а наличие средств на субвенции – нет, поэтому возможна ситуация, при которой размер финансовой помощи регионам из федерального бюджета будет сводиться к размеру средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Следовательно, то обстоятельство, что Бюджетный кодекс РФ не предусматривает возможности придания целевой направленности финансовой помощи, оказываемой регионам в виде дотаций, может на практике вызвать сокращение удельного веса финансовой помощи целевого характера, что нежелательно.

Во-вторых, отказ от интерпретации субвенций как одной из форм финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности означает, что при их выделении регионам не могут выставляться какие-либо предварительные условия. Это связано с тем, что предусмотренные ст. 134 Бюджетного кодекса РФ условия предоставления финансовой помощи распространяются только на помощь, оказываемую в целях выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Таким образом, нарушение субъектом Российской Федерации федерального бюджетного законодательства не влечет утрату права на субвенции (в отличие от права на дотации). Очевидно, что практическим следствием этой нормы будет обострение борьбы наиболее влиятельных и наименее законопослушных регионов за субвенции из федерального бюджета.

На основе сказанного можно сделать вывод о желательности изменения правового режима субвенций в Бюджетном кодексе РФ.

Представляется нецелесообразной норма Бюджетного кодекса РФ о необходимости учета минимальных государственных социальных стандартов в качестве критерия распределения финансовой помощи регионам из федерального бюджета. В соответствии со ст. 6 под минимальными государственными социальными стандартами понимаются государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ. Согласно ч. 2 ст. 135 БК РФ перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом.

В отличие от социальных стандартов нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются Правительством и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг (ст. 173). Иными словами, если соблюдение минимальных социальных стандартов на территории всех субъектов РФ является целью бюджетного регулирования, то соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг является средством такого регулирования.