Текст книги "Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации"

Как правовая категория местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты характеризуются широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса; высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории, и гибкостью, так как система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда система рычагов, а представляет собой динамичную, постоянно развивающуюся в соответствии с изменением целей и задач территориального развития систему.[81]81
  Солянникова С. П. Бюджеты территорий. М., 1994. С. 8.


[Закрыть]

Кроме того, муниципальные бюджеты связаны со всеми физическими и юридическими лицами множеством взаимоотношений как по линии изъятия доходов, так и по линии предоставления средств из бюджета с целью решения комплекса социально-экономических задач.

К бюджетам муниципальных образований относятся городские, районные, поселковые бюджеты, а также районные бюджеты в городах и бюджеты сельских населенных пунктов.

Местный бюджет включает в себя доходную и расходную части.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г., «доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).

К собственным доходам бюджетов относятся:

– налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;

– неналоговые доходы, предусмотренные в абз. 2–5 п. 4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;

– безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» собственные доходы муниципальных бюджетов составляют «местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиком в местные бюджеты».

Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:

– собственные налоговые доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;

– отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектам РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 Бюджетного кодекса РФ;

– государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса РФ в доходы федерального бюджета, – по нормативу 100 % по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами.

В действующей ст. 21 закона РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было предусмотрено двадцать три вида местных налогов и сборов (позднее исключен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы)[82]82
  СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 3341; Российская газета 2001. 27 марта.


[Закрыть], а в ст. 15 первой части Налогового кодекса РФ этот перечень был ограничен пятью видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Доли федеральных и региональных налогов (сборов) закрепляются за муниципальными образованиями на постоянной основе в порядке, предусмотренном п. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные доходы включают в себя:

– часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 % в среднем по субъекту Российской Федерации;

– часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;

– часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;

– часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;

– часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;

– не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций).

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со ст. 41–46 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, – в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:

– доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

– не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

– доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

– платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

– доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

– штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

– государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрено право органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами и участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях (ст. 40, 42).

Как указано в п. 2 ст. 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальном собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого уровня Российской Федерации оказывается в форме дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который является получателем этих средств.

Дотации – это средства, предоставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.

Субвенции – это денежные средства выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются, например для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных бедствий и т. п.

Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов местных бюджетов. На практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а субвенции действуют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.[83]83
  Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 117.


[Закрыть]

Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет или устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного бюджета.

Исполнительные органы местного самоуправления по решению представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на инвестиционные цели на территориях муниципальных образований и получать ссуды – бюджетные средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 63 БК РФ).

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения (ст. 39 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 3 ст. 8 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В Бюджетном кодексе Российской Федерации выделены две группы расходов:

– расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ст. 85);

– расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).

Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, и расходы в бюджет развития (капитальные расходы) (ст. 67, 68 БК РФ).

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности; затрат, связанных с расширением, воспроизводством; расходов, при осуществление которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов.[84]84
  Васильев М. А. О нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы социально-экономического развития муниципальных образований в РФ // Муниципальное право. 1999. № 3(7). С. 15.


[Закрыть]

В соответствии с законодательством для местных сообществ обязательными расходами являются только расходы, которые в таком качестве определяет закон, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательными являются задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

Добровольные расходы – это расходы, которые местные сообщества могут самостоятельно назначать при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов, например, относятся расходы, связанные с деятельностью в экономической сфере (прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительной деятельностью в гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству и др.

Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам и бюджетным решением. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан (контроль внутренней легальности бюджета).

Расходование средств муниципальных бюджетов осуществляется за счет их доходной части, а также дотаций и субвенций.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

– муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

– кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

– кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;

– Займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

– договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

– долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет (ст. 110 БК РФ).

Правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются положением ст. 114 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115, 117 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии со ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации, Однако следует отметить, что, согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации, создание внебюджетных фондов возможно только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Третий уровень бюджетной системы может включать в себя только местные бюджеты.

Вместе с тем, в ряде регионов Российской Федерации законодательными актами субъектов Российской Федерации предоставлено право органам местного самоуправления создавать внебюджетные фонды на уровне муниципального образования. Так, в ст. 19 закона Ханты-Мансийского автономного округа «О финансово-экономической основе местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе» закреплено право органов местного самоуправления создавать муниципальные целевые внебюджетные фонды, закон предусматривает, что положения о муниципальных внебюджетных фондах утверждается представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа.

Аналогичные нормы содержатся в законах некоторых других субъектов Российской Федерации.

Создание и деятельность внебюджетных фондов регулируются в том числе и на уровне местного самоуправления.

Согласно Положению о городском внебюджетном фонде Воронежа, источниками образования фонда являются:

– доходы, полученные от мероприятий, организуемых и финансируемых городской администрацией;

– добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений, организаций;

– иные доходы, полученные в установленном порядке (п. 2.1 Положения).

Расходование средств внебюджетного фонда осуществляется по следующим основным направлениям: единовременные выплаты малоимущим слоям населения, отдельным семьям, гражданам; расходы, связанные с благоустройством и развитием инфраструктуры города в части, не предусмотренной городским бюджетом; финансовая поддержка средств массовой информации, органов правопорядка, науки, здравоохранения, образования и культуры и т. п.

Формирование местных финансов неразрывно связано с бюджетным процессом в муниципальном образовании.

Представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, осуществляют иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актами органов местного самоуправления (ст. 153 БК РФ).

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации и законами ее субъектов (п. 1 ст. 11 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Исполнительные органы муниципальной власти осуществляют: составление проекта бюджета; внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительным органам местного самоуправления; исполнения бюджета, в том числе сбор дохода бюджета; управление муниципальным долгом; представление отчета об исполнении бюджета на утверждение представительным органам местного самоуправления и иные полномочия (ст. 154 БК РФ).

Так, основании ст. 16 закона «О финансово-экономической основе местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе», исполнительные органы местного самоуправления составляют проект бюджета и представляют его в представительные органы местного самоуправления со следующими сопроводительными документами:

– прогнозом социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год;

– основными направлениями бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год;

– прогнозом сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год;

– программой приватизации муниципальных предприятий на очередной финансовый год.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией.

Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Как правило, рассмотрение предложений по бюджетным расходам в представительном органе местного самоуправления включает в качестве обязательного этапа их изучение в депутатских комиссиях на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности их реализации.

При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части утверждается отдельно.

Согласно п. 3 ст. 71 Устава Астрахани, организация бюджетного процесса в городе регламентируется Положением о бюджетном процессе, утверждаемом городским Советом. В Положении регламентируются процедуры:

– составление проекта городского бюджета;

– рассмотрение и утверждение проекта городского бюджета;

– исполнение городского бюджета;

– финансирование районов города;

– принятие поправок к городскому бюджету в процессе его исполнения;

– контроль за бюджетным процессом;

– составление и утверждение отчетов об исполнении городского бюджета.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов.

Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год.

Муниципальные образования представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в Государственный комитет РФ по статистике.

Местные бюджеты тесно взаимосвязаны с бюджетами субъектов РФ и федеральным бюджетом. Основные принципы межбюджетных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования закреплены в ст. 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исходя из указанных общих принципов, можно выделить некоторые особенности участия муниципальных образований в межбюджетных отношениях, к которым относятся:

– взаимная ответственность;

– применение единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;

– выравнивание доходов муниципальных образований;

– максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;

– компенсация местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствии решений, принимаемых органами государственной власти;

– повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;

– гласность межбюджетных отношений.

Формирование бюджетов отдельных муниципальных образований осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Особенности бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) заключаются в том, что:

– в доходы данного бюджета зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;

– дополнительные льготы по налогам и сборам предоставляются юридическим лицам, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, соответствующими органами местного самоуправления в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

– дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерацией. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями (ст. 5 Федерального закона «О закрытом административно-территориальном образовании»).

Финансирование наукограда осуществляется в следующем порядке:

– финансирование научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники – за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующих субъектов РФ, иных источников финансирования;

– финансирование и материально-техническое обеспечение инфраструктуры наукограда – за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующих субъектов РФ, местного бюджета, иных источников финансирования (ст. 7 Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации»).

Рассматривая налоговые платежи как основной источник пополнения доходной части муниципальных бюджетов и учитывая социально-экономических функции всей налоговой системы[85]85
  См.: Петрова Г. В. Налоговое право. М., 1997. С. 14.


[Закрыть], следует выделить три важнейшие функции муниципальных налогов и сборов:

– организационная – обеспечение финансовой самостоятельности системы местного самоуправления;

– функция императивного воздействия – формирование границ допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования путем отбора и установления отдельных видов местных налогов (сборов) и системы налоговых льгот;

– компенсационная – справедливое распределение доходов между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования.

С учетом указанных функций необходимо осуществлять построение и развитие системы местного налогообложения.

До недавнего времени бюджеты городов и районов пополнялись в основном за счет налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, а также целевых и лицензионных сборов. Например, на территории Калужской области на долю данного налога во 2-м квартале 1999 г. приходилось 73,9 % в структуре поступлений; 4,1 % и 4,75 % составляли целевые сборы на содержание милиции и уборку территории и 1,72 % – лицензионный сбор за торговлю винно-водочными изделиями. В настоящее время бюджеты городов и районов пополняются прежде всего за счет отчислений от федеральных налогов – НДС и налога на доходы физических лиц.

В целях эффективного построения и функционирования системы местных налогов и сборов следует учитывать основные экономические, юридические и организационные принципы налогообложения, которые можно назвать универсальными принципами построения системы налогов и сборов.

Как показывает практика налогообложения в Российской Федерации, оптимальное количество налогов, вводимых на территории муниципального образования, не должно превышать 8-10 видов. При увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Опираясь на опыт построения системы местных налогов и сборов, существующий в ряде стран Европейского Союза и в США, целесообразно внести дополнение в ст. 15 первой части Налогового кодекса Российской Федерации, увеличив число местных налогов и сборов до указанного количества за счет региональных налогов: налога на недвижимость, налогов на совокупный доход (единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, налога на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства), налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес.

Все перечисленные налоги могут входить в систему местного налогообложения, поскольку именно муниципальные власти будут заинтересованы в наиболее эффективном определении базы этих налогов и могут способствовать ее развитию, осуществляя нормотворческую деятельность и принимая необходимые экономические меры.