Текст книги "Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации"

§ 8. Региональное бюджетное законодательство

В юридической литературе отмечается, что сегодня нет единого подхода к определению понятий «система права Российской Федерации» и «система нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[57]57
  Потапов М. Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 59.


[Закрыть].

Нормы субъекта Российской Федерации имеют следующие общие черты с системой права Российской Федерации: структуру норм, правовые принципы (общеправовые, межотраслевые, отраслевые), предмет и метод правового регулирования.

Особенности норм субъекта Российской Федерации состоят в том, что они действуют на территории субъекта, отражают специфику его экономики, демографии, географического положения и т. д.

Однако научно обоснованные системы правовых норм субъектов Российской Федерации окончательно еще не сложились[58]58
  Тиунова Л. Б. Система правовых норм и отраслевое подразделение права // Правоведение. 1987. № 4. С. 65.


[Закрыть].

Законодательство субъектов Российской Федерации в области правового регулирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации постоянно совершенствуется. Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов Российской Федерации, их бюджетное устройство, межбюджетные отношения с Российской Федерацией, с местным самоуправлением и регулируют другие бюджетные отношения.

В конституции[59]59
  Конституции республик в составе Российской Федерации. М., 1995.


[Закрыть] и уставы субъектов Российской Федерации включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Российской Федерации выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений. В Уставе (Основном законе) Новгородской области, принятом Новгородской областной Думой 24 августа 1994 г., выделена гл. 2 «Финансово-бюджетные отношения в Новгородской области», определяющая финансовые ресурсы области, бюджетный процесс, формирование доходов и направление средств бюджета на социально-экономическое развитие области. В марте 2001 г. в Устав внесены изменения областным законом Новгородской области.

Устав Оренбургской области, принятый 19 октября 1994 г. в главе «Финансы» установил, что областной бюджет разрабатывается законодательным собранием Оренбургской области. Ряд норм бюджетного законодательства включены в новый Устав Оренбургской области от 25 октября 2000 г. (ст. 79–84).

Гл. V «Финансовые ресурсы области» содержится в Уставе Саратовской области, принятом 5 апреля 1995 г. (в дальнейшем в Устав был внесен ряд изменений, в том числе 2 апреля 2002 г.); гл. 11 «Финансовая система области» – в Уставе Рязанской области, принятом 19 октября 1998 г.; гл. 12 «Экономическая и финансовая основа статуса округа» – в Уставе Корякского автономного округа от 19 декабря 1997 г.; гл. 13 «Собственность, финансы, бюджет и налоги» – в Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, принятом 25 марта 1998 г.; гл. 13 «Финансы» – в Уставе Чукотского автономного округа от 29 октября 1997 г. В Уставе Свердловской области от 25 ноября 1994 г. в главу «Финансы» включена статья «Бюджетная система» (ряд изменений были внесены в Устав до утверждения закона области от 22 февраля 2002 г.).

В ряде субъектов принимались конкретные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. Во многих актах, впервые принятых в субъектах Российской Федерации, были нарушения порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами,[60]60
  См. Конюхова Т. В. Комментарий к бюджетному законодательству // Право и экономика. 1996. № 23, 24.


[Закрыть] которые к настоящему времени в основном устранены.

Например, закон Республики Бурятия «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Бурятия» от 23 декабря 1991 г. заменен законом Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия» от 18 октября 2000 г. (в редакции закона от 8 мая 2001 г.); вместо закона Республики Карелия от 25 января 1992 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» 11 июля 2001 г. принят закон Республики Карелия «О бюджетном процессе в Республике Карелия»; закон Республики Башкортостан от 11 октября 1991 г. заменен законом Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г.; закон «О бюджетном процессе в Волгоградской области» от 3 августа 1994 г.,[61]61
  Сборник законов Волгоградской области. Волгоград, 1996.


[Закрыть] определивший бюджетную, налоговую системы, бюджетное послание главы администрации, а также порядок рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета и его контроля, заменен новым законом «О бюджетном процессе в Волгоградской области» от 28 июня 2001 г.; в Краснодарском крае принят закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае» от 4 февраля 2002 г.; в Челябинской области был принят аналогичный закон от 13 ноября 1997 г., который в дальнейшем изменен.

В настоящее время права субъектов Российской Федерации расширены Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации», который предоставляет право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта, исходя из общих принципов бюджетной классификации, что имеет большое практическое значение для исполнения бюджетов и повлекло принятие субъектами Российской Федерации соответствующих актов.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации определила компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений, которая включает:

1) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

2) составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

4) определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

5) разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;

7) определение условий и порядка предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

8) предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

9) установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

10) определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;

11) осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

С экономической точки зрения бюджет – это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государства или муниципального образования и выполнения функций соответствующих органов власти.

С юридической точки зрения бюджет – это правовой акт, основной финансовый план образования, распределения, и использования централизованного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или органом самоуправления Например, закон Республики Башкортостан «О государственной бюджетной системе Республики Башкортостан на 2000 год» от 23 ноября 1999 г.[62]62
  Ведомости Государственного Собрания Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. № 2.


[Закрыть] утверждает республиканский бюджет (по доходам и расходам), устанавливает ставки налога на прибыль и др., а также источники доходов Республики Башкортостан, включает в бюджет средства некоторых внебюджетных фондов и др.

Бюджетный федерализм – это отношения между органами власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации по разграничению бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределению и перераспределению последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации с учетом необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований.

Законами субъектов Российской Федерации должны быть конкретно урегулированы бюджетное устройство, бюджетный процесс и другие отношения, для чего могут быть приняты законы о бюджетном процессе, о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджета, о внебюджетных фондах, о бюджетной классификации и др.

Принятие бюджетных кодексов субъектами Российской Федерации не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не вытекает из текста Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 2) и, по мнению автора, нецелесообразно, поскольку это может нарушить принцип единства бюджетной системы Российской Федерации О каком единстве правовой базы бюджетной системы Российской Федерации могла бы идти речь, если бы в стране действовало 90 бюджетных кодексов (Бюджетный кодекс Российской Федерации и 89 кодексов субъектов Российской Федерации)?

Конституция Российской Федерации отнесла финансовое и бюджетное регулирование к предметам ведения Российской Федерации, поэтому общие положения бюджетного регулирования относятся к ведению Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации как собственники свой казны осуществляют правовое регулирование своих бюджетных отношений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Попытка принять субъектом свой бюджетный кодекс уже имеется. Бюджетный кодекс Вологодской области в юридической печати подвергся некоторой критике.[63]63
  Крайний Север. 1999. № 43, 44.


[Закрыть]

В настоящее время субъекты Российской Федерации уже принимают отдельные акты, которые вносят изменения в действующее бюджетное законодательство субъектов (например, закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае»).

В закон Ленинградской области от 26 марта 1996 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области» вносились изменения рядом актов вплоть до 12 декабря 2001 г.

В Кабардино-Балкарской республике 4 апреля 1999 года принимался закон «О временном порядке проведения зачетов».

26 мая 1999 г. был принят закон «О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан». В нем сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете законом республики Татарстан. В этот же закон включена статья о целевых бюджетных фондах.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует упоминание о внебюджетных фондах местного самоуправления (ст. 10), в то время как в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (ст. 29 и 41) местному самоуправлению предоставлено право организации внебюджетных фондов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. установлено, что законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу (ст. 2), действуют в частях, не противоречащих Бюджетному кодексу РФ. Поэтому, по мнению автора, федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления и финансовых основах местного самоуправления подлежат уточнению.

Совокупность норм, устанавливающих и регулирующих, например, финансово-кредитные отношения в субъектах Российской Федерации, составляет финансовое (бюджетное, налоговое) право субъекта Российской Федерации, которое является частью финансового права Российской Федерации. В юридической литературе еще нет однозначного ответа, является ли совокупность актов субъектов самостоятельной системой.[64]64
  Исаков В. Б. законодательство субъектов: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 2. С. 70; Пиголкин А. С. Проблемы правотворчества субъектов Федерации. М., 1998; Толстошеее В. В. Региональное экономическое право. М., 1999.


[Закрыть]

В России, по мнению автора, должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативно-правовых актов финансового законодательства, включающая федеративное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, не дублирующая нормы, объединенная общими принципами и осуществляющая полноту финансового регулирования, о чем указывалось в юридической печати.

Унификация финансового законодательства, как и всего законодательства Российской Федерации, как показывает мировой опыт, поможет сохранению целостности государства.

Конституционный суд РФ рассматривал некоторые положения актов субъектов Российской Федерации[65]65
  СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 374; № 28. Ст. 2909.


[Закрыть] и принимал соответствующие решения.

В настоящее время прекращается действие договоров, заключенных между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, например, с Санкт-Петербургом, Республикой Коми, Краснодарском краем, Оренбургской, Калининградской, Нижегородской областями.[66]66
  СЗ РФ. 2002. № 15, 16, 21, 23.


[Закрыть]

§ 9. Разграничение доходных источников и налоговых полномочий в межбюджетных отношениях

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее 15 % расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.

Принцип расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата; ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики; размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней. Для устранения этих недостатков к 2005 г. необходимо:

– расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

– законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

– сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

– отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

– обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы противодействия недобросовестной налоговой конкуренции.

Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) должна быть достигнута стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, что обеспечивает заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не на горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (а в установленных федеральным законодательством случаях – должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т. д.), учитывающих региональные и местные особенности.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

– стабильности: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

– экономической эффективности: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

– территориальной мобильности налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

– равномерности размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

– социальной справедливости: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

– бюджетной ответственности: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Предполагается, что в период реализации программы наиболее существенными изменениями в разграничении налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы должны стать:

а) законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 % поступлений по налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе – с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

б) законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 % поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

в) зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации 100 % платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим их преобразованием в региональные налоги (с разделением поступлений между региональными и местными бюджетами);

г) повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего, по углеводородному сырью);

д) корректировка пропорций и механизма расщепления поступлений налога с продаж между региональными и местными бюджетами (разделение поступлений в местные бюджеты на минимально гарантированную и выравнивающую части);

е) отмена налога на пользователей автодорог и введение регионального транспортного налога;

ж) замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость;

з) закрепление 100 % поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.

Влияние федерального и регионального законодательства в области установления общих принципов налогообложения и сборов на формирование межбюджетных отношений. Многообразие содержания финансовой деятельности государства предполагает разнообразие направлений государственного регулирования этой деятельности, в число которых входит налоговое регулирование.

Налоговое регулирование финансовой деятельности государства основывается на функции образования финансовых ресурсов. Если образование финансовых ресурсов предполагает рассмотрение всевозможных источников этих финансовых ресурсов и процессов образования финансовых фондов государства, то налоговое регулирование затрагивает сферу обязательных платежей в бюджет.

Налоговое регулирование осуществляется с помощью различных методов правового регулирования. В основном это методы финансово-правового (например, порядок уплаты обязательных платежей в бюджет) и административно-правового регулирования (например, организация налогового контроля). Вместе с тем, используются и методы гражданско-правового регулирования (например, соглашение о налоговом кредите).

Налоговая политика РФ как направление социально-экономического развития РФ рассматривается в основном в программных документах общего социально-экономического развития РФ и детализируется при рассмотрении вопросов отдельных направлений социально-экономического развития РФ. Аналогичные подходы используются и в валютной политике РФ. В качестве отдельного направления валютной политики рассматриваются вопросы регулирования валютного курса РФ (например, совместное заявление Правительства РФ и Центрального банка РФ от 10 ноября 1997 г. о политике валютного курса; совместное заявление Правительства РФ и Центрального банка РФ от 17 августа 1998 г. о политике валютного курса).

За 10 лет (с 1991 по 2000 г.) по вопросам налоговой политики принято свыше 70 документов, по вопросам валютной политики свыше 65 документов, из которых вопросам рассмотрения и налоговой, и валютной политики посвящено свыше 40 документов.

Сегодня налоговое законодательство РФ включает свыше 3000 нормативно-правовых актов, а валютное законодательство РФ составляет порядка 1200 нормативно-правовых актов. При помощи около 500 из указанных нормативно-правовых актов осуществляется и налоговое, и валютное регулирование.

Сложившаяся ситуация не случайна. Она характеризует стремление законодателя соблюсти принцип единства финансовой деятельности государства путем согласованности в вопросах налогового и валютного регулирования этой деятельности. Основу такой согласованности определяют нормы Конституции РФ.

Конституционные основы налогового и валютного регулирования в обеспечении единой финансовой деятельности государства предполагают существование конституционных принципов обеспечения единой финансовой деятельности государства.

Законодательство субъектов Федерации о налогах и сборах характеризуется тремя важными признаками:

1) оно состоит не только из законов, но и из иных нормативных актов (решений, постановлений);

2) законы и иные нормативные акты принимаются только законодательными органами власти субъектов РФ;

3) законы и иные нормативные акты принимаются в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г., которое касается соотношения компетенции федеральных и местных властей в налоговой сфере, указывается необходимость учета таких важнейших положений Конституции РФ, как единая налоговая политика и единая налоговая система в Российской Федерации, производность права субъектов Российской Федерации на установление налогов от права Российской Федерации, связанность субъектов Российской Федерации общими принципами налогообложения и сборов.

Принцип единства налоговой системы в Российской Федерации. Этот принцип вытекает из конституционных принципов единой финансовой политики и единства экономического пространства России. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 21 марта 1997 г. пояснил, что принцип единства экономического пространства означает, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской Федерации, запрещается. В этой связи недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов. В Постановлении от 4 апреля 1996 г. Конституционный Суд указал: из принципа единой налоговой политики вытекает также недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации произвольных налоговых изъятий.

Принцип законодательной формы установления налогов. Применительно к налогам субъектов Российской Федерации «законно установленными» считаются только те налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом. Конституционный Суд РФ в своем постановлении исключил возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Однако в субъектах Российской Федерации происходят многочисленные нарушения данного принципа. Например, глава администрации Московской области установил лицензионный сбор за поселение в Московской области. Таким образом, он вышел за пределы своих полномочий и в нарушение ст. 57 Конституции РФ вмешался в сферу деятельности законодателя.

Принцип налогового федерализма определяет разграничение полномочий и предметов ведения в сфере налогообложения между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Согласно Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «и» ч. 1 ст. 72). Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 75 Конституции РФ). Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, принятыми по предмету совместного ведения, действует федеральный закон.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. отмечается, что принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно предопределяемой положениями Конституции РФ, в соответствии с п. «а» ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.

Федеральный законодатель устанавливает федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно определяя не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Что касается установления налогов и сборов органами государственной власти субъектов РФ, то оно должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. Поэтому законы субъектов РФ должны приниматься в соответствии с законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы». В ст. 19, 20, 21 этого закона закреплен перечень федеральных налогов, налогов субъектов Федерации и местных налогов. Этот перечень сохраняет свое действие до введения ч. 2 Налогового кодекса РФ.

Право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, так как субъекты РФ связаны с общими принципами налогообложения, содержащимися в федеральном законе. В свою очередь регулирование федеральными законами региональных налогов носит так называемый «рамочный» характер и предполагает, что пополнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъекта РФ. При этом установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, так как исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность устанавливать налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих положений, детальное определение объекта и субъекта налогообложения, срока уплаты налога, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок.