Текст книги "Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации"

– осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

– установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам;

– предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

– установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

– установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

– утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

– установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

– формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

– определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

– установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 8 Бюджетного кодекса РФ) в области регулирования бюджетных отношений можно разбить на три группы:

– в отношении взаимодействия с Российской Федерацией, например установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;

– в отношении собственных интересов, в частности формирование бюджета субъекта Российской Федерации;

– в отношении местного самоуправления, например, предоставление из бюджета субъекта бюджетных ссуд местным бюджетам.

Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений ограничивается ст. 9 БК РФ двумя группами:

– регулирование местных интересов;

– компетенция при осуществлении права требования от государственных органов Российской Федерации или субъектов Российской Федерации оказания финансовой помощи муниципальному образованию.

Следует учесть, что компетенция органов в области бюджета также регулируется множеством актов. Так, компетенция федеральных органов государственной власти регулируется Конституцией Российской Федерации, регламентами Государственной Думы[67]67
  СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801 (с учетом изменений).


[Закрыть] и Совета Федерации[68]68
  СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.


[Закрыть], Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»[69]69
  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.


[Закрыть], Положением о Министерстве экономики[70]70
  СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3551.


[Закрыть], Положением о Министерстве финансов Российской Федерации[71]71
  СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.


[Закрыть], Указом Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе»[72]72
  СЗ РФ. 1992. № 50. Ст. 2978.


[Закрыть], Положением о федеральном казначействе Российской Федерации[73]73
  СЗ РФ. 1993. № 35. Ст. 3320 (с учетом изменений).


[Закрыть] и другими федеральными нормативными актами.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, конституциями республик, входящих в состав Российской Федерации, уставами (положениями) субъектов Российской Федерации, положениями о структурных подразделениях экономических, финансовых служб субъектов, законами и другими нормативными актами субъектов.

Компетенция органов местного самоуправления регулируется Конституцией России (ст. 132), конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[74]74
  СЗ РФ. 1995. № 35, Ст. 3506 (с учетом изменений).


[Закрыть] и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[75]75
  СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.


[Закрыть], а также нормативными актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в межбюджетных отношениях в бюджетном процессе. Министерство финансов Российской Федерации в области межбюджетных отношений осуществляет следующие полномочия (ст. 165 БК РФ):

– осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

– принимает в пределах своей компетенции нормативные акты;

– получает от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, отчета об исполнении федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации, а также отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

– предоставляет по поручению Правительства Российской Федерации от имени Российской Федерации государственные гарантии субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

– проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий;

– проводит проверки получателей бюджетных инвестиций по соблюдению ими условий получения и эффективности использования указанных средств;

– организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

– исполняет федеральный бюджет;

– осуществляет предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

– осуществляет операции со средствами федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

– составляет отчет об исполнении федерального бюджета, а также бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений;

– составляет отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство Российской Федерации;

– устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, смет расходов бюджетных учреждений, устанавливает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации»;

– открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств;

– обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставления отчетов об использовании средств федерального бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств федерального бюджета;

– получает от кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов;

– направляет представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, Банку России и его учреждениям, кредитным организациям с требованием устранять выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и осуществляет контроль за их устранением;

– приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации;

– взыскивает в бесспорном порядке с лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и получателей средств федерального бюджета бюджетные средства в размере бюджетных средств, использованных не по целевому назначению;

– взыскивает в соответствии с договорами со всех счетов получателей бюджетных средств бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым истек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами, бюджетными кредитами;

– налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами и законодательством Российской Федерации;

– ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и другими актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Руководитель Министерства финансов Российской Федерации (ст. 166 БК РФ) имеет исключительное право давать разрешение (разрешительную надпись) на совершение следующих действий:

– утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

– утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета;

– предоставление бюджетных ссуд из средств федерального бюджета; введение режима сокращения расходов федерального бюджета при условии недостатка поступлений не более 5 % утвержденных поступлений в федеральный бюджет;

– перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 % утвержденных расходов;

– осуществление блокировки расходов и отмена решения о блокировке расходов (совершение указанных действий без разрешительной надписи министра финансов является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет наложение ответственности)

Министр финансов имеет право:

– запретить главным распорядителям бюджетных средств изменять целевое назначение бюджетных средств в пределах сметы, если министру финансов поступило должностное представление Счетной Палаты Российской Федерации или органов Федерального казначейства, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств;

– назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств, к уполномоченному по федеральному бюджету переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств;

– запретить главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению осуществление отдельных расходов за исключением расходов, осуществляемых руководителем бюджетного учреждения за счет средств, полученных от внебюджетных источников. Основаниями применения указанного запрета являются должностное представление Счетной Палаты Российской Федерации и акты проверок органов Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, свидетельствующие о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации.

§ 12. Правовое регулирование местных финансов

Финансовые средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления в рамках финансовой системы государства являются одним из ее центральных звеньев. Именно в финансовой сфере проявляется неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.

Органы местного самоуправления осуществляют деятельность по планомерному и целенаправленному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) муниципальных образований, прежде всего в правовой форме; они могут принимать нормативные правовые акты, регулирующие финансовую деятельность в пределах соответствующих территорий.

В настоящее время в работах по финансовому праву высказываются разные точки зрения о том, входят ли в предмет финансового права отношения по поводу образования, распределения и использования финансовых ресурсов местного самоуправления.[76]76
  См., напр.: Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А, Пепеляев С. Г. Финансовое право России М., 1995. С. 8; Карасева М. В. О предмете финансового права на современном этапе // Гос-во и право. 1997. № 11. С. 22, 23.


[Закрыть]

Теоретическое осмысление проблем правового регулирования финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется и в рамках муниципального права, в работах ученых В. И. Васильева, Н. В. Постового, А. И. Фадеева, Е. А. Шугриной и др.

Исследованиями вопросов государственных и местных финансов построения местных бюджетов и занимались дореволюционные экономисты и юристы. Так, в конце XIX – начале XX в. были опубликованы самые известные работы С. И. Иловайского, В. А. Лебедева, И. X. Озерова, М. А. Сиринова, М. И. Слуцкого и др.[77]77
  Наиболее полный список работ по финансовому праву, в том числе дореволюционных ученых, опубликован в кн.: Бельский К. С. Финансовое право. М., 1995.


[Закрыть] по данной тематике.

Большое внимание проблемам местных финансов уделяли советские ученые В. П. Дьяченко, Г. Л. Марьяхин, М. И. Пискотин.

В последние годы большой интерес вызывают работы специалистов в области финансового и налогового права: О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, В. И. Гуреева, А. В. Брызгалина, М. В. Карасевой, А. М. Козырина, С. Г. Пепеляева, Н. И. Химичевой.

Вопросам организации местных финансов и развития муниципального налогообложения посвящены исследования отечественных экономистов В. В. Глухова, В. Г. Панскова, В. М. Родионовой, В. А. Рубан, С. П. Солянниковой, Д. Г. Черника, Т. Ф. Юткиной.

Изучение теоретических основ правового обеспечения местных финансов в сфере финансового права тесно связано с необходимостью рассмотрения конституционных основ финансовой деятельности органов местного самоуправления, правовых основ бюджетного устройства и бюджетного процесса в муниципальных образованиях, правового регулирования местного налогообложения и основ законодательства и местных финансах зарубежных стран.

Конституционные основы участия органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях. Переход экономики Российской Федерации к рыночным отношениям потребовал создания принципиально новой системы управления – местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой форму народовластия, способствующую реализации интересов населения муниципального образования в различных сферах, в том числе экономической и социальной. Финансовая деятельность органов местного самоуправления является предметом конституционного регулирования, поскольку Конституция Российской Федерации устанавливает основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывает влияние на развитие российского законодательства. Будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти РФ и ее субъектов (ст. 12 Конституции РФ).

Среди гарантий местного самоуправления выделяют организационные, экономические и юридические гарантии.

Организационные гарантии способствуют созданию условий для осуществления населением местного самоуправления в формах непосредственной и представительной демократии (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).

Экономические гарантии заключаются в создании экономической основы местного самоуправления, которую составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая для удовлетворения потребностей населения муниципального образования.

Юридические гарантии – это совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления и защиту его конституционных прав.

Органы местного самоуправления обязаны руководствоваться в своей деятельности существующими законами и подзаконными актами, основные положения которых определяют пределы самостоятельности органов муниципальной власти. Правовое регулирование финансовой деятельности органов местного самоуправления осуществляется на уровне Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

К федеральным нормативно-правовым актам относятся:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 4 августа 2000 г.). Этот Федеральный закон в соответствии с Конституцией РФ определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; государственные гарантии его осуществления и общие принципы организации местного самоуправления в РФ.

3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. и от 30 декабря 2001 г.). Этот Федеральный закон в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. На основании ст. 2 этого закона в местные финансы включаются средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства.

4. Особенности правового регулирования отдельных бюджетов отражены в таких нормативных правовых актах, как Федеральный закон от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями и дополнениями от 2 апреля 1999 г.); Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» и др.

5. Вопросы местного налогообложения регулируются наряду с Налоговым кодексом Российской Федерации законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 21), законом РФ от 12 декабря 1991 г. «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» (с изменениями и дополнениями от 27 января 1995 г.), законом РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю».

6. В ст. 12 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако в ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации сказано, что данные органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Отраслевые федеральные законы, в которых предусмотрена передача государственных полномочий органам муниципальной власти, частично регулируют их финансовую деятельность. К числу таких законов относятся закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании», Федеральный закон от 12 января 1995 г. «О ветеранах» и ряд других.

В связи с этим следует отметить, что деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов, выходящих за пределы круга вопросов местного значения, в частности, по осуществлению государственных полномочий, не является местным самоуправлением.[78]78
  См.: Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 24.


[Закрыть]

7. Правовые основы участия муниципального образования в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами устанавливаются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» и иными законодательными актами Российской Федерации.

Комплекс нормативно-правовых актов о финансовых основах местного самоуправления на региональном уровне включает в себя конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы и подзаконные акты субъектов РФ. Например, в Самарской области в число указанных нормативных актов в области финансов входят областные законы «О местном самоуправлении в Самарской области», «О государственных муниципальных социальных стандартах в Самарской области», «О финансово-экономической основе деятельности органов местного самоуправления», «О разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в Самарской области».

Анализ положений нормативных правовых актов органов местного самоуправления в финансовой сфере позволяет разделить их на две группы: 1) общие, регулирующие основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти (уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов местного самоуправления); 2) специальные, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах; постановления, положения и решения, касающиеся вопросов местного налогообложения и т. п.).

Определение конституционного термина «орган местного самоуправления» (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130–133 Конституции РФ) содержится в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения».

Важнейшие вопросы местного значения перечислены в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

На основании ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении, установления местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью отнесены к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления.

Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования.

Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

В ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении[79]79
  СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.


[Закрыть] – нормативного положения Совета Европы от 15 октября 1985 г. провозглашены следующие принципы финансовой деятельности органов местного самоуправления:

– органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

– финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерены с предоставленными им конституцией или законом полномочиями;

– по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, содержащиеся в тексте Европейской Хартии о местном самоуправлении, в соответствии со ст. 2 Хартии должны быть закреплены законодательством и, по возможности, в конституции страны.

Положение ст. 9 Хартии и ст. 132 Конституции Российской Федерации получили дальнейшее развитие в действующем законодательстве.

Так, в ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:

– установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

– составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

– определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

– определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

– предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

– определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

– осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

С целью пополнения доходной части местных бюджетов представительные органы местного самоуправления вправе:

– устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

– в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Как указано в п. 5 ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о местных налогах и сборах принимаются представительными органами местного самоуправления в соответствии с НК РФ.

Из анализа норм российского законодательства следует, что понятие «установление местных налогов и сборов» употребляется законодателем в двух значениях: в узком смысле – это определение в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления некоторых элементов налогообложения (п. 4 ст. 12 первой части Налогового кодекса РФ), а в широком смысле данное понятие включает в себя: а) выбор из существующего законодательного перечня наиболее экономически значимых для соответствующей территории местных налогов и сборов; б) самостоятельное решение представительного органа местного самоуправления о введении данного налога на территории муниципального образования; в) конкретизацию в нормативном правовом акте положений налогового законодательства – определение существенных элементов налогообложения: налоговых ставок в пределах, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, налоговых льгот, а также порядка и сроков уплаты налогов и сборов. В этом значении указанное понятие употребляется в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации и в ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Муниципальные органы, осуществляя принадлежащие им права в области налогообложения, не только устанавливают (в пределах своих полномочий), но и вводят в действие конкретные виды местных налогов и сборов, определяя в постановлении или решении точную дату, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования.

В компетенцию представительных органов местного самоуправления также входит организация правового регулирования взимания местных налогов и сборов путем установления в нормативных актах порядка и сроков их уплаты.

Нельзя не отметить, что в 1991–1997 гг. объем полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере менялся несколько раз.

Так, Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.» (п. 7) субъектам Российской Федерации было предоставлено право вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные российским законодательством.

Этот эксперимент привел к отрицательному результату. Всего на территории РФ было введено и действовало дополнительно около 100 видов местных налогов и сборов: в одном из районов Московской области был введен сбор за освещение фасадов зданий; в пяти районах Волгоградской области – сбор на проведение торжественных свадебных обрядов; в одном районе Курской области – сбор на захоронение и ряд других налогов и сборов.

Подобная самостоятельность муниципальных органов привела к нарушению единства экономического пространства, предусмотренного ст. 8 Конституции Российской Федерации, и, следовательно, к нарушению принципа единства российской налоговой системы.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. признан утратившим силу с 1 января 1997 г. Была подтверждена и конституционность абз. 2 п. 2 ст. 18 закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», согласно которому региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе вводить дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки, установленные для налогов и налоговых платежей (Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г.).

Исполнительные органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, только в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях, однако эти нормативные акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Правотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления в сфере муниципальных финансов должна быть основана на наличии самих правотворческих полномочий; подзаконном характере нормативных правовых актов; ограничении осуществления этой деятельности предоставленной компетенцией, а также определенной территориальной ограниченности соответствующего муниципального образования.

Правовые основы бюджетного устройства и бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, активизирует хозяйственную деятельность и способствует развитию инфраструктуры соответствующих территорий.

С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти».[80]80
  Рубан В. А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. С. 134.


[Закрыть]