Текст книги "Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)"

Задачами административного судопроизводства являются:

1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений;

2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений;

3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел;

4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

1. Задачи административного судопроизводства имеют программно-целевое назначение и оказывают большое влияние на правовое регулирование и процесс правоприменения. Они определены исходя из Конституции РФ, федеральных конституционных законов и международных договоров России, в особенности Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В основном значение задач заключается в следующем. Во-первых, с помощью задач административного судопроизводства возможно выявление действительного смысла и содержания той или иной нормы КАС, и, во-вторых, задачи судопроизводства задают правильные ориентиры для разрешения правоприменительных вопросов, когда отсутствует норма технического характера, но тем не менее конкретный вопрос, поставленный перед судом, нуждается в разрешении.

2. Анализ отдельных задач административного судопроизводства показывает, что они не имеют специфики, отличающей их от задач правосудия в сфере гражданского судопроизводства, поскольку задачи правосудия всегда едины. В частности, задачи, изложенные в комментируемой статье, совпадают с теми задачами гражданского судопроизводства, которые определены в ст. 2 ГПК, и задачами судопроизводства в арбитражных судах, указанными в ст. 2 АПК. Такой подход является правильным, поскольку задачи любого правосудия, которое осуществляется посредством как конституционного, гражданского, уголовного, так и административного судопроизводства, едины. Задачи административного судопроизводства решаются судами с помощью только им присущих полномочий и с учетом места того или иного суда в общей судебной системе. Так, суды первой инстанции разрешают дела из административных и иных публичных правоотношений, а вышестоящие суды для решения задач судопроизводства рассматривают дела в порядке производств по пересмотру судебных актов.

3. Обеспечение доступа к правосудию является одной из фундаментальных задач правосудия, поскольку вытекает из ст. 46 Конституции РФ, ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующих свободный и беспрепятственный доступ к правосудию. При этом современное понимание доступа к правосудию заключается не только в беспрепятственной возможности обращения к суду. Доступ к правосудию понимается как начало, которое должно быть обеспечено на всех стадиях процесса – от прохождения досудебных этапов правовой защиты, на стадиях возбуждения дела, судебного разбирательства до возможностей реализовать право на обращение в суды, наделенные полномочием по пересмотру судебных актов, и право на исполнение судебного акта. Кроме того, доступ к правосудию должен быть гарантирован как всей системой правового регулирования административного судопроизводства, так и созданием экономических и организационных условий для возможности обращения к суду.

Некоторые задачи являются одновременно и целью правосудия, в частности защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, которая и достигается путем рассмотрения и разрешения дел судами, в том числе и в рамках административного судопроизводства. То же самое относится и к правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел, а также к укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Все указанные задачи решаются также путем осуществления судебных полномочий посредством совершения процессуальных действий.

1. Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

2. Принуждение к отказу от права на обращение в суд является недопустимым.

3. Если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.

4. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации (далее также – иностранные лица) имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных настоящим Кодексом. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций.

1. В ч. 1 комментируемой статьи отражено право на обращение в суд как общее дозволение, которое вытекает из ст. 46 Конституции РФ. Здесь также определены общие условия реализации данного права. Во-первых, обращающееся в суд лицо должно быть заинтересованным. По общему правилу интерес в судебной защите определяется исходя из самого факта обращения к суду и не нуждается в представлении доказательств его наличия. При этом согласно п. 4 ч. 2 ст. 125 КАС, если иное не установлено данным Кодексом, в административном исковом заявлении должны быть указаны «сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение». Поэтому в ст. 220 КАС конкретизированы требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями: в частности, административный истец должен указать соответствующие сведения о нарушении его прав, свобод и законных интересов.

Во-вторых, обратиться за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов вправе только само заинтересованное лицо. Возбуждение дела в защиту «чужих» интересов возможно только в случаях, указанных в законе, в частности в порядке ст. 39, 40 и 42 КАС прокурором, государственными органами, общественными объединениями, другими лицами, а также в соответствии с коллективным административным исковым заявлением, т.е. групповым иском.

В-третьих, если права, свободы и законные интересы заявителя не затронуты, то судья имеет право уже на стадии возбуждения дела отказать в принятии заявления. В частности, согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС, если иное не предусмотрено данным Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. Такая норма соответствует правилу п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи лицо не может быть принуждено к отказу от права на обращение в суд. Данное положение вытекает из ч. 2 ст. 45 Конституции РФ, согласно которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Таким образом, заинтересованное лицо само выбирает способ правовой защиты и порядок его реализации, поскольку в случае смешанной подведомственности заинтересованное лицо может либо сразу обратиться в суд, либо вначале обратиться с жалобой в досудебном порядке.

3. При установлении законом досудебного порядка урегулирования административного спора его соблюдение является обязательным. Если досудебный порядок не был соблюден, то при установлении данного факта на стадии возбуждения дела административное исковое заявление подлежит возвращению (п. 1 ч. 1 ст. 129 КАС), а на стадии судебного разбирательства заявление остается без рассмотрения (п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС).

Например, согласно п. 2 ст. 138 НК акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц (за исключением актов ненормативного характера, принятых по итогам рассмотрения жалоб, апелляционных жалоб, актов ненормативного характера федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, действий или бездействия его должностных лиц) могут быть обжалованы в судебном порядке только после их обжалования в вышестоящий налоговый орган в порядке, предусмотренном НК.

4. В ч. 4 комментируемой статьи для иностранных лиц как участников административного судопроизводства установлен национальный правовой режим. Вместе с тем Правительство РФ вправе установить реторсии – ответные ограничения для иностранных лиц, если ограничительные меры были приняты в другом государстве в отношении российских лиц.

1. Способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно настоящему Кодексу и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.

2. Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:

1) гражданам, достигшим возраста восемнадцати лет и не признанным недееспособными;

2) несовершеннолетним гражданам в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, – по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан;

3) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;

4) общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, – по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.

3. Права, свободы и законные интересы граждан, которые не достигли возраста восемнадцати лет, граждан, которые ограничены в дееспособности и не могут согласно законодательству самостоятельно участвовать в административных делах, возникающих из спорных административных и иных публичных правоотношений, защищают в судебном процессе их законные представители. В случае необходимости суд может привлечь этих граждан к участию в рассмотрении административного дела.

4. Права, свободы и законные интересы граждан, признанных недееспособными, защищают в судебном процессе их законные представители.

5. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан, лиц без гражданства определяются их личным законом, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия этих лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. Личным законом иностранного гражданина считается право страны, гражданство которой гражданин имеет. В случае, если гражданин наряду с гражданством Российской Федерации имеет гражданство иностранного государства, его личным законом считается российское право. При наличии у иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его личным законом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства. В случае, если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, его личным законом считается российское право. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства.

6. Лицо, не обладающее процессуальной дееспособностью в соответствии с личным законом, может быть признано на территории Российской Федерации обладающим административной процессуальной дееспособностью в соответствии с российским правом.

7. Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных организаций (административная процессуальная правосубъектность) определяются правом страны, в которой соответствующая организация учреждена, международным договором этой страны с Российской Федерацией и законодательством, регулирующим вопросы участия таких организаций в спорных административных и иных публичных правоотношениях.

8. Иностранная организация, не обладающая процессуальной правосубъектностью в соответствии с правом страны, в которой организация учреждена, может быть признана на территории Российской Федерации обладающей административной процессуальной правосубъектностью в соответствии с российским правом.

9. Административная процессуальная правосубъектность международной организации устанавливается на основе международного договора, в соответствии с которым она создана, ее учредительных документов или соглашения с компетентным органом Российской Федерации.

1. В комментируемой статье определены условия наделения и объем административной процессуальной правоспособности и административной процессуальной дееспособности по аналогии с правилами ст. 36 ГПК. Правоспособность признается за всеми физическими лицами, включая граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также за всеми органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, должностными лицами постольку, поскольку они могут быть участниками административных и иных публичных правоотношений.

Следует подчеркнуть, что для признания административной процессуальной правоспособности за организациями нет необходимости в наличии статуса юридического лица, поскольку последний является основанием для участия в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Правовое положение организаций в административных и иных публичных правоотношениях определяется их статусом как субъектов публичного права. Статус же юридического лица предоставляется, например, органам государственной власти, государственным органам для материально-технического обеспечения их деятельности и не связан с наделением административной процессуальной правоспособностью.

2. В отношении физических лиц важен вопрос об условиях наделения административной процессуальной дееспособностью. В ч. 2–4 комментируемой статьи изложены условия наделения административной процессуальной дееспособностью, в целом соответствующие аналогичным условиям, определенным в ст. 37 ГПК и гл. 67 ГК.

3. В ч. 5–9 рассматриваемой статьи определены условия наделения административной процессуальной правоспособностью и дееспособностью иностранных лиц по аналогии со ст. 398–400 ГПК. В ч. 6 комментируемой статьи обращено внимание на то, что лицо, не обладающее процессуальной дееспособностью по личному закону, может быть признано обладающим таковой на территории Российской Федерации в соответствии с российским правом. Так, в целом ряде государств возраст совершеннолетия отличается от установленного в России (например, в Аргентине, Индонезии, Египте, ОАЭ, Сингапуре и ряде других государств он наступает с 21 года)22
  См.: Настольная книга нотариуса. В 4 т. Т. 4: Международное частное право, уголовное право и процесс в нотариальной деятельности / Под ред. И.Г. Медведева. 3-е изд. М.: Статут, 2015. С. 102–106 (автор главы – И.Г. Медведев).


[Закрыть]. Это означает, что постоянно проживающие на территории России граждане указанных государств наделяются административной процессуальной дееспособностью по российскому праву, а именно с 18 лет.

Принципами административного судопроизводства являются:

1) независимость судей;

2) равенство всех перед законом и судом;

3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;

4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;

5) гласность и открытость судебного разбирательства;

6) непосредственность судебного разбирательства;

7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

В комментируемой статье закреплены основные судопроизводственные принципы административного судопроизводства. Однако данный перечень не является исчерпывающим, поскольку целый ряд принципов не нашел отражения в данной статье, например доступность правосудия по административным делам. Кроме того, не нашли здесь закрепление судоустройственные принципы правосудия по административным делам.

Следует подчеркнуть важность закрепления принципов непосредственно в тексте КАС, поскольку они, во-первых, задают основы правового регулирования административного судопроизводства и, во-вторых, определяют условия и ориентиры правоприменения при отсутствии конкретной нормы, регулирующей совершение конкретного процессуального действия при рассмотрении административных дел, помогают также правильно использовать аналогию права и закона.

С точки зрения классификации принципов большинство из них носит межотраслевой характер, поскольку они действуют также в сфере гражданского, конституционного и уголовного судопроизводств, особенно при рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке гражданского и арбитражного процессов. Многие из принципов, перечисленных в комментируемой статье, первоначально закреплены в силу их особого значения в Конституции РФ, в частности:

1) равенство перед законом и судом (ст. 19);

2) осуществление правосудия только судом (ст. 118);

3) независимость судей и подчинение их только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120);

4) несменяемость судей (ст. 121);

5) гласность судебного разбирательства (ст. 123);

6) состязательность и равноправие сторон (ст. 19, 123).

1. При осуществлении административного судопроизводства судьи независимы, подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

2. Любое вмешательство со стороны органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан в деятельность суда по осуществлению правосудия запрещается и влечет за собой ответственность, установленную федеральным законом.

3. Гарантии независимости судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

4. Информация о внепроцессуальных письменных или устных обращениях государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан, поступивших судьям по административным делам, находящимся в их производстве, или председателю суда, его заместителю, председателю судебного состава или председателю судебной коллегии по административным делам, находящимся в производстве суда, подлежит преданию гласности и доведению до сведения участников судебного разбирательства путем размещения данной информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и не является основанием для проведения процессуальных действий или принятия процессуальных решений по административным делам.

1. В данной статье закреплен принцип независимости судей и подчинения их только закону. Отметим, что в КАС, как и в АПК, дано раздельное изложение названного принципа в двух разных статьях относительно независимости судей и законности. Принцип независимости является конституционным (ст. 120 Конституции РФ). Согласно данному принципу судьи при осуществлении правосудия должны принимать судебные акты без влияния каких-либо других органов и лиц, основываясь только на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах. Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Принцип независимости судей имеет международно-правовой характер, поскольку отражен в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Каким бы ни было постороннее воздействие на судей, вмешательство в их деятельность любых государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, организаций, должностных лиц или граждан недопустимо и влечет за собой установленную законом ответственность. Гарантии независимости судей устанавливаются законом, прежде всего Законом о статусе судей, а также законодательством о судоустройстве и судопроизводстве.

При этом судьи не свободны при осуществлении своих функций и вынесении судебных актов – они связаны Конституцией РФ и федеральными законами, включая КАС, которые определяют формы и пределы реализации предоставленных им полномочий. Поэтому процессуальное законодательство при регулировании полномочий суда использует в основном метод предписания с целью снижения возможностей для проявления судейского усмотрения.

2. Гарантии независимости судей подразделяются на политические, экономические и правовые. К политическим гарантиям относится закрепление в Конституции РФ принципов разделения властей и независимости судебной власти от власти исполнительной и законодательной. Кроме того, судья не вправе быть депутатом, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.

Экономические гарантии независимости судей заключаются в предоставлении судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.

Юридические гарантии независимости судей заключаются в особом порядке наделения полномочиями (назначаемость судей), определенном в законах о судебной системе и о статусе судей. Независимость судьи обеспечивается также целым рядом других гарантий: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом, под угрозой ответственности, чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; несменяемостью судей (поскольку полномочия судей не ограничиваются каким-либо сроком) и другими юридическими гарантиями. Многие процессуальные гарантии независимости судей отражены в последующих статьях КАС, в частности в правилах об отводах судей (гл. 3), об оценке доказательств (ст. 81), о тайне совещания судей (ст. 175) и др.