Текст книги "Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)"

Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов.

Стоит отметить, что, несмотря на звучавшие в связи с объединением высших судов России высказывания о том, что институт подведомственности утрачивает свое значение, КАС не отказался от использования понятия «подведомственность». Такое законодательное решение представляется вполне оправданным, так как понятие подведомственности было разработано в доктрине процессуального права и эффективно использовалось учеными и практиками еще задолго до появления системы арбитражных судов и ВАС РФ1515
  См. об этом: Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973.


[Закрыть]. Разграничение подведомственности и подсудности имеет существенную теоретическую и практическую ценность, поскольку позволяет охарактеризовать критерии отнесения юридических дел к компетенции разнородных (подведомственность) и однородных (подсудность) юрисдикционных органов, разграничить последствия ненадлежащих обращений в суды.

На сегодняшний день ч. 1 ст. 47 Конституции РФ гарантировано, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к компетенции которых оно отнесено законом.

Система судов, действующих в Российской Федерации, определена в ст. 4 Закона о судебной системе. Понятие системы судов общей юрисдикции раскрывается в ст. 1 Закона о судах общей юрисдикции, а понятие системы арбитражных судов – в ст. 3 Закона об арбитражных судах.

Комментируемая статья КАС служит реализации названного конституционно-правового законоположения. В ней содержится указание на то, что дела о защите прав, свобод и законных интересов, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, не подлежат рассмотрению ВС РФ, судами общей юрисдикции, если они отнесены к компетенции органов конституционной юстиции, арбитражных судов.

Так, например, согласно ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ КС РФ:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

В силу ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.

Согласно ст. 29 АПК арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

2) об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;

5) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются военными судами.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Закона о военных судах военные суды Российской Федерации (далее – военные суды) являются федеральными судами общей юрисдикции, входят в судебную систему Российской Федерации, осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, и иные полномочия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В силу ч. 1 ст. 7 указанного Закона военным судам подсудны следующие административные дела:

1) административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;

2) дела по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным военным судам.

Граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов.

Согласно ч. 4 ст. 7 Закона о военных судах военным судам, дислоцирующимся за пределами территории Российской Федерации, подсудны все административные дела, подлежащие рассмотрению федеральными судами общей юрисдикции, если иное не установлено международным договором Российской Федерации.

В систему военных судов входят окружные (флотские) военные суды и гарнизонные военные суды.

По смыслу ч. 1 ст. 14 Закона о военных судах окружной (флотский) военный суд рассматривает в первой инстанции дела, связанные с государственной тайной, и дела по заявлениям о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным гарнизонным военным судам.

Согласно ч. 1 ст. 22 указанного Закона гарнизонный военный суд рассматривает в первой инстанции не отнесенные федеральным конституционным законом и (или) федеральным законом к компетенции Судебной коллегии по делам военнослужащих ВС РФ или окружного (флотского) военного суда подсудные военным судам административные дела.

Значительный круг вопросов, возникающих при рассмотрении дел военными судами, разъяснен в постановлении Пленума ВС РФ от 29 мая 2014 г. № 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих».

Подведомственные судам административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 18, 20 и 21 настоящего Кодекса, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Как и в гражданском судопроизводстве, в административном судопроизводстве районные суды выступают в качестве основного судебного звена. Районные суды рассматривают все дела, подлежащие рассмотрению по правилам КАС, которые не отнесены к подсудности военных судов, областных и равных им судов, а также к подсудности ВС РФ.

Важно отметить, что КАС подсудность районных судов в сфере административного судопроизводства существенно расширена. Это связано с тем, что в отличие от ГПК данный Кодекс не предусматривает возможности рассмотрения дел из административных и иных публичных правоотношений мировыми судьями. Ранее абзац шестой ст. 122 ГПК предусматривал возможность выдачи мировыми судьями судебных приказов по требованиям о взыскании с граждан недоимок по налогам, сборам и другим обязательным платежам. В связи с введением в действие КАС Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ соответствующий абзац был признан утратившим силу. В свою очередь, КАС не содержит ни одной нормы о подсудности административных дел мировым судьям, а также о рассмотрении таких дел в порядке приказного производства. Следовательно, судом первой инстанции, рассматривающим указанные требования в порядке, предусмотренном КАС, выступает районный суд.

Вместе с тем обратим внимание на то, что в п. 3 ст. 48 НК осталась норма, согласно которой требование о взыскании налога, сбора, пеней, штрафов за счет имущества физического лица может быть предъявлено налоговым органом (таможенным органом) в порядке искового производства не позднее шести месяцев со дня вынесения судом определения об отмене судебного приказа.

Полагаем, что в данном случае существует коллизия законов, которая должна быть разрешена в пользу специальных правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, принятых позднее, чем НК, т.е. в пользу п. 6 ст. 16 Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ, а также п. 3 ч. 3 ст. 1 и ст. 19 КАС, предполагающих рассмотрение требований о взыскании с граждан недоимок по налогам, сборам и другим обязательным платежам районными судами в порядке административного искового производства.

Аналогичной позиции стоит придерживаться, на наш взгляд, и при разрешении коллизии между указанными нормами права и ч. 3 ст. 21 Закона о страховых взносах, по-прежнему предусматривающей, что рассмотрение дел о взыскании страховых взносов, пеней и штрафов за счет имущества физических лиц производится в порядке гражданского судопроизводства, в том числе в рамках приказного производства1616
  См. об этом также комментарий к ст. 287 КАС.


[Закрыть].

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) связанные с государственной тайной;

2) об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований;

3) об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Российской Федерации;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выдвинутого по одномандатному избирательному округу;

9) об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

10) об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

11) о расформировании избирательных комиссий, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 21 настоящего Кодекса;

12) об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления;

13) о признании неправомочным состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования;

14) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным мировым судьям, районным судам;

15) об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.

В определенной своей части нормы о подсудности административных дел областным и равным им судам воспроизводят ранее действовавшие нормы ГПК (ст. 26). Вместе с тем можно отметить целый ряд изменений редакции норм о подсудности.

В частности, дела об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований были исключены из компетенции районных судов и стали подсудны судам областного звена.

В отличие от соответствующей нормы ГПК (п. 7 ч. 1 ст. 26) п. 4 комментируемой статьи предусматривает оспаривание в судах областного звена не только решений экзаменационных комиссий субъекта РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи, но и действий (бездействия) названных комиссий.

К подсудности областных и равных им судов рассматриваемой статьей также отнесены:

– дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

– дела об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, выдвинутого по одномандатному избирательному округу;

– дела об отмене регистрации кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

– дела об отмене регистрации кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, об отмене регистрации списка кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ;

– дела о расформировании любых избирательных комиссий, за исключением Центральной избирательной комиссии РФ;

– дела об определении срока назначения выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления;

– дела о признании неправомочным состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, представительного органа муниципального образования.

Пунктом 3 комментируемой статьи установлено, что судам областного уровня подсудны дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки. Указанное исключение обусловлено тем, что в силу п. 3 ст. 21 КАС оспаривание названных решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ осуществляется в ВС РФ.

Таким образом, можно отметить, что КАС расширил и уточнил ранее установленную ст. 26 ГПК подсудность административных дел областным и равным им судам.

Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;

3) об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд Российской Федерации предусмотрено федеральным законом;

4) об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена;

5) о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

6) о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;

7) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

8) об отмене регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации, регистрации федерального списка кандидатов, регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный федеральный список кандидатов, а также об исключении региональной группы кандидатов из федерального списка кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

9) о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации, инициативной агитационной группы;

10) о расформировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;

11) о разрешении споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации;

12) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по делам, подсудным федеральным судам общей юрисдикции, за исключением районных судов и гарнизонных военных судов;

13) об оспаривании ненормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы;

14) об оспаривании ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих органов военной прокуратуры и военнослужащих военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации.

В ВС РФ в порядке, предусмотренном КАС, административные дела по правилам суда первой инстанции рассматриваются в одной из трех судебных коллегий: Судебной коллегии по административным делам, Судебной коллегии по делам военнослужащих, Дисциплинарной коллегии.

Поскольку полномочия ВС РФ по рассмотрению административных дел в качестве суда первой инстанции были установлены ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде РФ, а при разработке и принятии КАС внесение изменений в данный Закон не предусматривалось, комментируемая статья полностью воспроизводит содержание ч. 4 ст. 2 указанного Закона.

При этом следует отметить, что постановлением КС РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»» положение п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде РФ признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой данное положение по смыслу, приданному ему судебным толкованием, в системе действующего правового регулирования не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков.

Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений рассмотрение дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы должно осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством об административном судопроизводстве для оспаривания нормативных правовых актов.

В настоящее время Министерством юстиции РФ совместно с другими министерствами и ведомствами, а также ВС РФ разрабатывается текст законопроекта о внесении изменений в КАС, касающихся рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения действующего законодательства и обладающих нормативными свойствами.