Текст книги "Институты конституционного права"

На практике обнаружилось, что наиболее ограничены в ведении собственной избирательной кампании кандидаты, не располагающие достаточным административным ресурсом. Именно они максимально подвержены применению карательных санкций в связи с ведением предвыборной агитации. В этой связи показательны многочисленные судебные процессы, связанные со снятием с регистрации бывшего мэра Владивостока В. Черепкова. Особенно примечательным явилось его снятие с регистрации на выборах губернатора Приморского края в 2000 г. на том основании, что он не оплатил из избирательного фонда данное им по радио интервью. В то же время аналогичные действия его соперника не получили столь «принципиальной» реакции. Использование такого «избирательного подхода» в правоприменении по своей сути глубоко противоречит конституционному принципу равенства граждан перед законом и, в конечном счете, с неизбежностью влечет недоверие граждан к институтам власти. Таким образом, встала задача серьезно ограничить возможность применения неоправданно репрессивных мер к кандидатам за отступления от установленного порядка ведения предвыборной агитации. Отчасти эта задача была решена в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2002 г., в соответствии с которым избирательные комиссии были лишены возможности самостоятельно отменять регистрацию кандидатов за нарушения правил предвыборной агитации. В то же время в этом Федеральном законе не были с достаточной последовательностью, на основе принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации, решены многие ключевые проблемы регулирования предвыборной агитации.

Так, рассмотрение предвыборной агитации как разновидности информационного обеспечения выборов, то есть деятельности, направленной на то, чтобы способствовать осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов, представляет собой крайне неудачную нормативную конструкцию. В таком контексте осознанное волеизъявление граждан с большой вероятностью может стать элементом идеологии «регулируемой демократии», хорошо известной в рамках советского периода развития страны. Предвыборная агитация не только является распространением информации, а представляет собой важнейшее проявление свободы слова, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Соответственно, недопустимо объединять информирование избирателей органами государственной власти, органами местного самоуправления и избирательными комиссиями с предвыборной агитацией в рамках общего понятия «информационное обеспечение выборов». Это принципиально различные виды деятельности, их смешение способно нанести серьезный ущерб реализации конституционных прав и свобод граждан в период проведения выборов.

Как указывал С. В. Большаков – один из разработчиков проекта рассматриваемого Федерального закона, «сущность правового регулирования распространения информации в период проведения избирательной кампании состоит во введении правовыми средствами особого юридического режима распространения информации. Если обычный режим распространения информации между выборами характеризуется возникновением между субъектами права информационных правоотношений, то в период избирательной кампании, в процессе распространения информации, связанной с выборами, между источниками, распространителями и потребителями этой специфической информации возникают информационные избирательные правоотношения. Различие между информационными правоотношениями и информационными избирательными правоотношениями заключается в том, что первые регулируются законодательством о СМИ, а вторые регулируются не только законодательством о СМИ, но и законодательством о выборах»[231]231
  О совершенствовании правового регулирования предвыборной агитации в средствах массовой информации. М., 2002. С. 42.


[Закрыть].

По нашему мнению, введение в период избирательной кампании особого юридического режима распространения политической информации является ничем не оправданным ограничением свободы слова и свободы массовой информации, гарантированных ст. 29 Конституции Российской Федерации. Данный режим не дает возможности гражданам и их объединениям, непосредственно не являющимся участниками выборов (кандидатами, избирательными объединениями), высказывать через средства массовой информации свою точку зрения на события, прямо или косвенно связанные с выборами. Особый, чрезвычайный режим распространения информации в период, когда у граждан естественным образом проявляется максимальный интерес к политическим дискуссиям, нарушает общие конституционные основы функционирования демократического общества. Такого рода ограничения политических прав и свобод граждан никак не укладываются в рамки конституционных оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина, определенные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2002 г. уточнено понятие предвыборной агитации.

Во – первых, предвыборной агитацией более не считается деятельность, побуждающая избирателей принять участие в голосовании. На наш взгляд, это весьма спорное решение. Дело в том, что при определенных обстоятельствах агитация за участие в выборах реально влияет на результаты выборов. Направленная на различные группы электората (молодежь, работников бюджетной сферы и т. п.), она может избирательно воздействовать на участие этих групп в выборах и тем самым влиять на вектор волеизъявления избирателей. Кроме того, агитация за участие граждан в выборах прямо влияет на признание их состоявшимися в случае, если законом установлен порог явки избирателей. В результате исключение рассматриваемой деятельности из состава предвыборной агитации позволяет государственным органам и органам местного самоуправления, избирательным комиссиям весьма активно воздействовать на явку избирателей на выборы. Это крайне нежелательный процесс. Результаты выборов должны зависеть только от свободного волеизъявления избирателей, не подверженных какому – либо воздействию со стороны органов власти.

Во – вторых, в Федеральном законе сформулированы конкретные разновидности предвыборной агитации.

Изначально в соответствии с п. 2 ст. 48 Федерального закона предвыборной агитацией признавались осуществляемые в период избирательной кампании:

а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

б) выражение предпочтения в отношении кого – либо из кандидатов, избирательных объединений, в частности указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких – либо кандидатах, об избирательных объединениях в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, к которому принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, кандидатов, список кандидатов;

ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов.

Попытка конкретизировать разновидности косвенной предвыборной агитации, получившая воплощение в п. 2 ст. 48 Федерального закона, оказалась не вполне удачной. Принцип открытого перечня разновидностей предвыборной агитации (подп. «ж») полностью обесценивал практическую значимость перечисления конкретных разновидностей предвыборной агитации.

Само определение указанных отдельных разновидностей косвенной предвыборной агитации представляется достаточно спорным с точки зрения возможности защиты прав кандидатов, обеспечения их равенства в избирательном процессе. В странах с устоявшимися демократическими традициями косвенная агитация на выборах, как правило, не является объектом правового регулирования. Максимальное включение косвенной агитации в состав предвыборной агитации является одной из особенностей современного российского избирательного законодательства.

Установленное в ст. 48 Федерального закона определение предвыборной агитации в контексте права представителей СМИ распространять информацию, связанную с выборами, проверялось Конституционным Судом Российской Федерации на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15–П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации’’ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова»[232]232
  СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.


[Закрыть] был определен конституционноправовой смысл положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», относящихся к определению косвенных форм предвыборной агитации. При этом был выявлен общий критерий, позволяющий различить предвыборную агитацию и информирование: «таковым является наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению». В противном случае, указал Конституционный Суд, граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов».

При оценке соответствия подп. «ж» п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было указано, что «использование формулы «иные действия» в запретительных целях делает открытым и перечень видов противоправной предвыборной агитации, допускает расширительное толкование понятия и видов запрещенной агитации и тем самым не исключает произвольное применение данной нормы. Такое расширительное толкование, связанное с основаниями дисциплинарной и административной ответственности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности несовместимо с юридическим равенством, а также принципом соразмерности устанавливаемых ограничений конституционно одобряемым целям и ведет к нарушению свободы средств массовой информации.

Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т. е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации. Между тем по смыслу подп. «ж» п. 2 ст. 48 в его взаимосвязи с определяющим понятие агитации п. 4 ст. 2, а также во взаимосвязи с подп. «ж» п. 7 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации’’ под иными действиями, подпадающими под понятие неправомерной агитации, подразумеваются и такие действия представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации в процессе информационного обеспечения выборов, которые могут быть и не обусловлены объективно подтвержденным умыслом, сознательной направленностью действий добиться конкретного результата на выборах, поскольку использование законодателем понятия «действия, побуждающие голосовать’’ (в дополнение к понятию «действия, имеющие целью побудить голосовать’’) допускает – вместо выявления цели склонить избирателей голосовать определенным образом – оценку побудительного эффекта агитации.

Тем самым создается возможность недопустимо широкого усмотрения правоприменителя при квалификации информационной деятельности представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, как нарушающей установленный для них подп. «ж» п. 7 ст. 48 данного Федерального закона запрет проводить предвыборную агитацию. Это также несовместимо с юридическим равенством, ограничивает свободу массовой информации и право граждан на получение информации, необходимой для формирования свободного волеизъявления на выборах».

В результате был сделан вывод, что положение подп. «ж» п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» во взаимосвязи с положением п. 4 его ст. 2 не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 29 (ч. 4 и 5), 32 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).

Следует отметить, что рассматриваемое постановление Конституционного Суда Российской Федерации оказало существенное воздействие на проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 г. и Президента Российской Федерации в 2004 г. Со средств массовой информации были реально сняты серьезные ограничения по освещению событий проходивших избирательных кампаний. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации при рассмотрении жалоб по фактам ведения косвенной агитации через федеральные средства массовой информации неизменно квалифицировала соответствующую информацию, распространяемую про кандидатов, в качестве информирования избирателей. Данная практика, помимо прочего, доказывает общую неэффективность конструкции косвенной предвыборной агитации, введенной федеральным законодателем.

Как показывает опыт применения избирательного законодательства, и некоторые иные его институты работают не в полную силу. В настоящее время выявилась недостаточная эффективность норм законодательства, направленных на противодействие использованию так называемого «административного ресурса» должностными лицами (институт недопустимости использования преимуществ служебного положения). Полагаем, что некоторые нормы избирательного законодательства сами по себе создают благоприятную среду для избыточного воздействия руководителей исполнительной власти на проведение выборов и их результаты. Достаточно сослаться на общераспространенную практику, когда действующие главы субъектов Федерации возглавляют региональные списки кандидатов на выборах и ведут активную избирательную кампанию, вовлекая в нее обширные информационные и иные возможности.

Не вполне обеспечены гарантии пассивного избирательного права, связанные со статусом кандидатов, участием в выборах политических партий, общественных объединений. В этой связи в федеральном законодательстве требуется более четкая законодательная регламентация оснований и порядка применения санкций в избирательном праве, в частности, таких как: отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, отмена регистрации кандидата, списка кандидатов. Полагаем, что их применение должно обосновываться исключительными, а не ординарными обстоятельствами[233]233
  Законодательству стран традиционных демократий не известен институт отмены регистрации в качестве санкции за те или иные нарушения закона.


[Закрыть]. Это позволит сделать более устойчивыми ценности непосредственного волеизъявления граждан.

Наряду со свободными выборами Конституция Российской Федерации рассматривает референдум как высшее непосредственное выражение власти народа. Вместе с тем следует признать, что отсутствие практики проведения референдума на федеральном уровне и крайне редкое использование этого института прямой демократии на уровне субъектов Российской Федерации свидетельствуют о том, что референдум пока не стал институтом, органически включенным в систему осуществления власти в нашей стране. Обращение к данному инструменту народовластия сдерживается с учетом имеющегося опыта проведения и инициирования референдумов, когда имела место определенная дестабилизация институтов государственной власти. Однако это само по себе не может характеризовать отрицательно сам институт референдума. Из фактов излишней политизации института референдума должны сделать выводы не только политические партии, но и органы государственной власти. Последовательная реализация конституционного принципа народовластия предполагает, что федеральные и региональные органы государственной власти должны создать все условия для беспрепятственного проведения референдумов. Этому движению должны, безусловно, соответствовать решительные меры по упрощению процедуры реализации инициативы проведения референдума, установленной федеральными законами. Развитие практики проведения референдумов, возможно, поставит вопрос о формировании в рамках конституционного права отдельной подотрасли, регулирующей порядок проведения референдума в Российской Федерации.

Обобщая опыт развития институтов выборов и референдума после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г., нельзя не отметить существенное повышение качества и расширение объема правового регулирования выборов, референдума. Это создало новые возможности для реализации и защиты прав граждан на использование этих форм прямой демократии на федеральном, региональном и местном уровнях. Вместе с тем развитие институтов прямой демократии сдерживается недостаточной развитостью политической конкуренции, невысоким уровнем политической культуры, невниманием власти к развитию гражданских инициатив. Полагаем, что перспективный путь развития законодательства в этой сфере состоит в снятии излишних ограничений по доступу граждан к институтам непосредственной демократии, дебюрократизации и определенном дерегулировании соответствующих процедур, что откроет дорогу к более полной реализации конституционных принципов народовластия.

§ 2. Система институтов прямой демократии на региональном и местном уровне

Оценивая систему институтов прямой демократии на региональном уровне, следует отметить, что по своему объему они во многом совпадают с аналогичными институтами на федеральном уровне, что во многом связано с наметившейся в последнее время тенденцией унификации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Соответствующие демократические институты были подробно рассмотрены в предыдущем параграфе данной главы. В этой связи следует более подробно остановиться на системе институтов прямой демократии на местном уровне. По сравнению с институтами прямой демократии на федеральном или региональном уровне, удельный вес решений вопросов местного значения путем прямого волеизъявления населением муниципальных образований значительно выше. Это связано с тем, что реализация и применение на местном уровне институтов прямой демократии напрямую вытекает из требований ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Смысл данных конституционных положений заключается в усилении демократизации на местном уровне, более широком участии населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Как справедливо подчеркивается в юридической литературе, «в принципиальном плане масштаб, удельный вес решения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления членов территориального коллектива должны быть выше, чем такое же решение вопросов на государственном уровне. В этом, в частности и в особенности, проявляется «корневой» характер муниципальной власти, ее институциональная характеристика как власти, максимально приближенной к населению и в определенной мере сливающейся с ним»[234]234
  Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 186.


[Закрыть]. Именно в рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образований имеются реальные возможности решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления граждан[235]235
  См.: Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.


[Закрыть]. Развивая данные конституционные положения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 5 предусматривает различные формы и способы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. При этом большинство из этих форм впервые регламентированы на федеральном уровне и их применение во многих случаях является обязательным.

Традиционно выделяются две группы институтов прямой демократии на местном уровне в зависимости от характера принимаемых решений[236]236
  См., например: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 288; Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.


[Закрыть]. Первую группу составляют формы властного участия населения в решении вопросов местного значения. К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан. Ко второй группе относятся институты общественного, не публично – властного характера (например, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление).