Текст книги "Институты конституционного права"

Муниципальные выборы – это наиболее распространенная форма и реально используемая форма непосредственной демократии, посредством которой осуществляется избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок проведения муниципальных выборов закрепляется в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. При этом установление полномочий органов местного самоуправления по организации избирательного процесса непосредственно в федеральных законах представляет собой гарантию местного самоуправления, поскольку субъекты Российской Федерации обязаны следовать соответствующим предписаниям, содержащимся в федеральных законах[237]237
  См.: Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под общ. ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2010. С. 170.


[Закрыть]. Существенную роль в регулировании порядка проведения муниципальных выборов играют также уставы муниципальных образований, конкретизирующие положения федерального и регионального избирательного законодательства в случаях, когда такое право напрямую установлено данными законами. К ним, например, относятся регламентация порядка избрания главы муниципального района, выбор вида избирательной системы и порядка распределения депутатских мандатов и т. д.

Несмотря на принятую в федеральном законодательстве унификацию избирательных процедур, которая распространяется и на проведение муниципальных выборов, ряд избирательных процедур применительно к рассматриваемому уровню организации публичной власти имеют свои особенности (например, реализация избирательного права иностранными гражданами, финансирование избирательной кампании, выдвижение кандидатов, порядок распределения депутатских мандатов и др.).

Важной особенностью муниципальных выборов является вариативность применяемых избирательных систем. Согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. При этом в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Анализ региональных законов субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов Российской Федерации при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или – реже – смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских округах и муниципальных районах – смешанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей – свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).

Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе (например, так сделано в Законе о муниципальных выборах в Республике Бурятия)[238]238
  См.: Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 16–26.


[Закрыть].

В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система выборов подходит больше для крупных муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо, но и здесь списки кандидатов в депутаты необязательно должны составляться только политическими партиями.

Вместе с тем общая тенденция избирательного законодательства, направленная на развитие политических партий, проявилась и на местном уровне в виде установления жесткого ограничения на применение видов избирательных систем. В соответствии с Федеральным законом от 20 марта 2011 г. № 38–ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации’’ и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации’’ в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

С одной стороны, данное нововведение позволяет избежать ранее существовавшей неопределенности в применении смешанной и пропорциональной избирательной системы на местном уровне, когда в ряде случаев она устанавливалась на уровне малочисленных муниципальных образований. С другой стороны, несомненно, следует иметь ввиду, что местное самоуправление вряд ли можно считать полностью политической организацией: оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную поддержку определенных слоев населения. В этой связи не возражая в принципиальном плане против введения на уровне достаточно крупных по численности муниципальных образований голосования по партийным спискам, как представляется, требует своего решения ряд возникающих в связи с этим вопросов.

В отличие от федеральных и региональных выборов на муниципальных выборах согласно подп. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Именно эти общественные объединения должны играть все большую роль на муниципальных выборах, включая в разумных пределах и политическую составляющую местного самоуправления. Однако в соответствии с новой редакцией подп. 25 п. 2 указанного Федерального закона, утвержденной Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 42–ФЗ, они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продвижение на муниципальный уровень пропорциональной системы фактически «выдавливает» общественников из избирательного процесса. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и где она наибольшим образом адекватна природе местного самоуправления[239]239
  См.: Васильев В. И., Постников А. Е., Павлушкин А. В., Помазанский А. Е. Что менять в законах о выборах // Российская Федерация сегодня. 2009. № 4.


[Закрыть].

Кроме того, при использовании пропорциональной системы создается серьезная проблема в реализации пассивного избирательно права, закрепленного в ст. 32 Конституции Российской Федерации, беспартийными гражданами. Эта проблема, впрочем, актуальна и для выборов на федеральном и региональном уровне. В соответствии с п. 3.1 ст. 32 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика данной процедуры демонстрирует ее во многом формальный характер, неспособность обеспечить реальное представительство беспартийных граждан в выдвигаемых партийных списках. Требуется принятие дополнительных законодательных мер, направленных на реализацию указанного права, это позволило бы на муниципальном уровне сочетать решение как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения[240]240
  См.: Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 16–26.


[Закрыть].

На местном уровне несколько иное значение приобретает представительный характер органов власти. В отличие от представительных органов федерального и регионального уровня, которые формируются исключительно на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, на местном уровне предусматривается возможность опосредованного участия населения муниципального района в формировании представительного органа данного муниципального образования. Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами.

Обоснованность данного порядка формирования представительного органа муниципального района является предметом научных дискуссий. Одни авторы полагают, что формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования, в частности, вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти[241]241
  См., например: Малараева Ю. М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико – правовые аспекты: дис…. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 119; Савранская О. Л. Каковы особенности формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов поселений? URL: http://www.federalism.ru/modules.php?name =News&file=article&sid=33&menu=31; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. научных трудов / под ред. А. В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С. 60–65; Он же. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 238, 239.


[Закрыть]. Другие указывают, что при формировании путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции, при том, что его компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей (по должности вошедших) в его состав, а – при различиях преимущественно в сфере территориального охвата – носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного представительства[242]242
  См.: Джагарян А. А., Шевченко Н. В. Конституционно – правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. № 12; Он же. Муниципальные институты представительной демократии в Российской Федерации: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 13, 23–24.


[Закрыть].

В настоящее время наблюдается тенденция к расширению использования указанной формы формирования представительного органа муниципального района. Например, по такому принципу полностью сформированы муниципалитеты в Республике Татарстан, Ленинградской и Ивановской областях[243]243
  Коммерсант. 2011.8 апр.


[Закрыть].

Применение при формировании представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений равной (независимо от численности населения поселения) нормы представительства обусловлено стремлением федерального законодателя обеспечить баланс между принципом равенства прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления через своих представителей, с одной стороны, и равенством прав поселений (городских и сельских) на осуществление местного самоуправления на уровне муниципального района.

Неоднородный по численности состав населения поселений, входящих в состав муниципального района, при формировании представительного органа муниципального района путем выборов на основе равного представительства может создать определенный дисбаланс в представительстве на уровне района интересов жителей различных поселений. Жители поселений с большей численностью реально располагали бы значительно более весомыми возможностями повлиять на состояние муниципальных дел, относящихся к вопросам местного значения муниципального района. Между тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16–П, муниципальные образования независимо от их типа как территориальные объединения граждан, коллективно реализующие на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, являются формально равными публично – территориальными образованиями. В этой связи используемый в законодательстве порядок формирования представительного органа муниципального района призван обеспечить равенство возможностей представителей поселений на реальное и значимое воздействие на состояние муниципальных дел в муниципальном районе от имени населения своего поселения.

При оценке рассматриваемых положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо учитывать следующее. Установленный ч. 5 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок перехода к формированию представительного органа муниципального района из представителей поселений не предполагает какого бы то ни было участия населения муниципального района в целом в решении данного вопроса ни на стадии выдвижения инициативы о применении опосредованного представительства на районном уровне, ни на стадии его обсуждения представительными органами поселений, ни при внесении соответствующих изменений в устав муниципального района представительным органом муниципального района. Определяющим в данном вопросе является мнение представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. В случае одобрения представительными органами поселений в количестве не менее двух третей выдвинутой инициативы устав муниципального района в части используемого порядка формирования его представительного органа подлежит обязательному изменению независимо от способа его принятия.

Кроме того, в настоящий момент в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержится процедура перехода лишь от избираемого населением представительного органа муниципального образования к формируемому из представителей поселений. Процедура обратного перехода к прямым выборам депутатов представительного органа муниципального района, в отношении которого ранее уже принято решение о формировании его из числа представителей поселений, в Федеральном законе не урегулирована, равно как и порядок учета мнения населения, проживающего на территории муниципального района, по данному вопросу, что по сути означает невозможность ее применения на практике.

Представляется, что такой подход федерального законодателя не соответствует положениям ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой население муниципального образования как субъект права на местное самоуправление самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. В этой связи в развитие данного положения Конституции Российской Федерации в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» населению муниципального образования должно быть предоставлено в той или иной форме (непосредственно – путем голосования или через представительный орган муниципального района) право определять порядок формирования представительного органа муниципального района, включая решение вопроса о возможном наделении соответствующим правом представительных органов поселений.

Отзыв депутата, должностного лица представляет собой голосование избирателей по вопросу о досрочном прекращении полномочий ранее избранного ими должностного лица, депутата. Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Это связано с тем, что посредством отзыва граждане в период между проводимыми выборами могут властно воздействовать на избранных ими представителей в случае существенного нарушения ими публичных интересов.

Несмотря на то что при организации голосования по отзыву используется ряд процедур, аналогичных тем, которые применяются при проведении выборов и референдумов (процедуры голосования, подсчета голосов, организация голосования избирательными комиссиями, выступающими в роли комиссий по проведению отзыва), отзыв является самостоятельным институтом прямой демократии. У отзыва собственное целевое назначение, вытекающее из его направленности на досрочное прекращение полномочий выборных лиц, что предопределяет применение особых процедур его проведения, обеспечивающих гарантии для отзываемых лиц. В отличие от конституций советского периода, в целом исходивших из конструкции императивного мандата депутатов советов и прямо предусматривавших институт отзыва депутатов, действующая Конституция Российской Федерации не содержит регулирования этого института прямой демократии, что порождает неоднозначные толкования конституционной природы этого института[244]244
  См.: Алехичева А. В. Правовое регулирование института отзыва депутата, должностного лица // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 28–34.


[Закрыть].

Основные конституционные принципы, на которых должна основываться процедура отзыва, были сформулированы Конституционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7–П, принятом в связи с жалобами граждан А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева. Конституционный Суд, в частности, указал, что на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти. Будучи субъектом муниципальной власти, население вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе путем их отзыва.

Конституционный Суд в то же время определил основные требования к порядку и условиям отзыва. Цель их состоит в том, чтобы не допустить искажения смысла выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и предназначения каждой из форм непосредственной демократии, что предполагает недопустимость облегченной процедуры отзыва, которая может привести к злоупотреблению его использованием, в том, что основанием отзыва не может быть общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Принципиальными положениями, сформулированными в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», представляются следующие.

Во – первых, депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Во – вторых, основаниями для отзыва депутата и другого выборного лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Голосование по отзыву проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом. Возможности нормативного регулирования муниципальных образований в данной сфере сводятся к конкретизации понятия «противоправные решения или действия (бездействие)». По данному положению закона в юридической литературе высказывались различные точки зрения. Так, ряд авторов указывают, что «нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму Федерального закона»[245]245
  Антонова Н. А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.


[Закрыть]. Другие полагают, что «в рассматриваемом случае местное нормотворчество неуместно, а перечень оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должен быть единым и прописанным в федеральном законе»[246]246
  Масловская М. В. О некоторых дефектах избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 19.


[Закрыть].

На практике встречаются различные виды оснований для отзыва депутатов, закрепляемые в уставах муниципальных образований[247]247
  См. подробнее: Масловская М. В. Там же; Чеботарев Г. Н. Муниципально – правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. URL: http://www.oprave.ru/statii/Municipalnoe–texts01.html


[Закрыть].

Оценивая в целом данный институт непосредственной демократии на местном уровне, можно констатировать его во многом формальный характер, невозможность его практической реализации на практике ввиду наличия жестких требований к процедуре его проведения, установленных законом. Кроме того, следует отметить, что последние законодательные нововведения в сфере организации местного самоуправления значительно сузили область применения процедуры отзыва депутата, должностного лица местного самоуправления. Речь идет о поправках, включенных в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2009 г., предусматривающие возможность удаления в отставку главы муниципального образования по решению представительного органа данного муниципального образования, причем даже и в ситуации, когда глава избран населением.

Кроме того, переход на формирование представительных органов крупных муниципальных образований по пропорциональной либо смешанной избирательной системе в соответствии с Федеральным законом от 20.03.2011 № 38–ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации’’ и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации’’ в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» привел к отмене института отзыва депутатов в данных муниципальных образованиях. Данное законодательное решение представляется оправданным, так как отзыв депутата, избранного по пропорциональной системе, состоящего в общем списке кандидатов избирательного объединения, нереализуем, поскольку ответственность перед избирателями несет не персонально данный депутат, а все депутаты, состоящие в списке. При этом сохранение института отзыва при смешанной избирательной системе ставит в неравное правовое положение депутатов, избранных по одномандатным (многомандатным) округам, и депутатов, избранных по партийным спискам. В этой связи в последнее время все чаще ставится вопрос о целесообразности сохранения в системе институтов непосредственной демократии на местном уровне института отзыва в его нынешнем виде[248]248
  См.: Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления от 13.01.2011 № 103/1 «На проект Федерального закона № 471726–5 «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации’’ и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации’’ в связи с применением пропорциональной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов».


[Закрыть] либо об упрощении процедуры его проведения[249]249
  См.: Васильев В. И., Помазанский А. Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журнал российского права. 2010. № 8. С. 26.


[Закрыть].