Текст книги "Институты конституционного права"

Таким образом, выявление взаимозависимости и взаимообусловленности конституционно – правовых и экономических институтов требует применения различных форм и приемов междисциплинарного подхода. При этом адекватное познание, например, экономического содержания правовых регуляторов во многом зависит от того, насколько совпадают понятийные ряды правового и экономического анализа ситуации.

Можно выделить несколько моделей (приемов) оценки соотношения конституционно – правовых и экономических институтов, анализа их взаимовлияния. Наибольшее признание (прежде всего за рубежом) получило направление экономического анализа права[208]208
  См., например: Познер Р. Экономический анализ права: в 2 т. / пер. с англ.; под ред. В. Л. Тамбовцева. СПб., 2004; Экономический анализ нормативных актов / под ред. В. Л. Тамбовцева. Т. 1. М.: ТЕИС, 2001.


[Закрыть]. На первоначальном этапе этого направления регулятивное содержание правовых институтов раскрывается через традиционные экономические категории: товар, деньги, рынки, цены, инвестиции, банки, собственность, конкуренция, труд и т. п. Здесь основной акцент делается на выявлении адекватности экономического содержания в конкретных правовых институтах, выраженного в ряде экономических понятий и условий. Выявление экономической логики в правовом предписании также предполагает оценку правоприменительного решения с точки зрения экономической рациональности и справедливости. На следующих этапах развития данного метода экономический подход был применен к правовым институтам в целом. Экономические представления и модели начали применяться за пределами собственно экономики и распространяться на все отрасли права, в том числе уголовное (преступность), конституционное (демократические формы и институты публичной власти)[209]209
  См.: Познер Р. Экономический анализ права: в 2 т. / пер. с англ.; под ред. В. Л. Тамбовцева. Т. 1. С. XIII–XIY.


[Закрыть].

Более того, с расширением идей институциональной экономики анализ взаимодействия конституционно – правовых и экономических институтов происходит на уровне схожих понятий – институтов. Под экономическим институтом в данной теории понимаются разработанные людьми правила игры в обществе, задающие рамки взаимодействия между людьми и механизмы принуждения к исполнению этих правил[210]210
  См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения функционирования экономики. М.: Начала, 1997. С. 17.


[Закрыть]. В качестве таких институтов выделяют не только близкие к экономическим категориям институты рынка, собственности, но и различные институты права (например, выборы), институты публичной власти (институт президента, институт судебной власти), институты гражданского общества (политические партии), а также неформальные институты (традиции, обычаи). Конституция же и вся правовая система рассматривается как своеобразный общественный капитал (экономическая категория)[211]211
  См.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: курс лекций. М.: Издат. Дом ГУ ВШЭ, 2005. С. 20, 21,84


[Закрыть].

Для конституционного права экономический анализ в рамках институционального подхода интересен и в то же время сложен, т. к. экономисты используют в качестве собственных факторов оценки категории конституционного права. В одних случаях это использование для юриста достаточно понятно, когда уточняется, раскрывается экономическая логика конституционного регулятора через соотношение с традиционными экономическими понятиями. Например, экономический анализ конституционного принципа поддержки конкуренции состоит в том, чтобы его правовое содержание отражало экономическое содержание понятий «доминирование на товарном рынке», «естественная монополия» и т. д. При этом и законодатель и правоприменитель должны учитывать изменение содержания экономических факторов, влияющих на условия конкуренции в данной экономической ситуации, в данном регионе и на данном рынке. Конституционно – правовое обеспечение обязанности платить налоги и сборы должно сочетаться с экономическим содержанием института налогообложения. А оно ориентирует на то, что повышение размера налогов увеличивает размер бюджетных поступлений и возможности решения социальных проблем. Но это в то же время может означать, что в следующий отрезок времени такое повышение вызовет снижение предпринимательской активности, резкий дефицит бюджета и социальную нестабильность в обществе. В качестве еще одного примера можно привести вопрос о соотношении конституционного права на свободу предпринимательства и борьбу с фирмами– однодневками. Законодатель принимает меры по ужесточению правил регистрации юридических лиц с целью сокращения фирм– однодневок. Несомненно, эти меры ограничивают право на свободу предпринимательства. Вместе с тем эти ограничения могут рассматриваться в рамках осуществления ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (в целях защиты прав и законных интересов других лиц, в том числе крупных хозяйствующих субъектов, а также экономической безопасности государства (противодействия уходу от налогов, сокращения коррупционных каналов и т. п.). В то же время более основательный экономический анализ данных правовых мер показывает, что фирмы – однодневки будут уничтожены вместе со значительным слоем мелких и средних компаний[212]212
  См.: Российская экономика в 2009 году. Тенденции и перспективы (вып. 31). М.: Проспект, ИЭПП, 2010. С. 592, 593.


[Закрыть]. В итоге ужесточение регистрации юридических лиц не приведет к положительному экономическому результату и не будет соразмерным для ограничения важнейшего экономического права – права на свободу предпринимательства.

В других случаях использование близких к конституционному праву категорий и институтов, например, выборов, референдума, форм правления, разделения властей, федерализма и даже взаимозависимости количества заместителей председателя правительства как индикатора состояния российской экономики в 1990–е гг.[213]213
  См.: Нуреев Р. М. Теория общественного выбора. Курс лекций. С. 184–187, 251–253, 286289, 323–337.


[Закрыть] не столь понятно и однозначно для оценки действенности правовой формы. В этой ситуации проблема заключается в том, какие критерии и шаблоны следует использовать при соотнесении содержания правовых и экономических институтов в сфере конституционно – правовых явлений. По сути, институциональный подход к анализу экономических факторов развития – это подход экономистов с позиции рационального экономического выбора индивида с использованием политической власти и ее институтов. Любой конституционный институт рассматривается прежде всего как механизм, призванный решать проблему минимизации трансакционных издержек, т. е. общеэкономическую проблему повышения использования ограниченных ресурсов[214]214
  См.: Познер Р. Экономический анализ права: в 2 т. / пер. с англ.; под ред. В. Л. Тамбовцева. СПб., 2004. Т. 1. С. XII.


[Закрыть]. Так, основной целью разделения властей в экономических терминах является предотвращение монополизации принудительной силы государства, что ведет к большим издержкам (для преодоления монополии иным субъектам рынка требуется больше усилий и затрат). Или экономический смысл расширения избирательных прав состоит в том, чтобы не создавались условия для перераспределения богатств (что создает дополнительные социальные и не выгодные для общества издержки) от групп, которые не получают должный политический вес, к другим группам, получившим эту возможность[215]215
  См., например: Познер Р. Экономический анализ права. Т. 2. С. 833, 834.


[Закрыть].

Как видно, использование категорий конституционного права в экономическом анализе имеет свои предметные задачи. Насколько результаты и акценты этого анализа совпадают с задачами оценки регулятивного воздействия конституционных положений на экономические отношения?

В этом вопросе многое зависит от принципиальной позиции правовой науки, заключающейся в разработке и использовании самостоятельного междисциплинарного метода оценки регулятивного влияния и взаимодействия правовых и экономических институтов с позиции собственно конституционных приоритетов.

Одним из перспективных подходов в этом направлении является конституционная экономика, основанная на изучении взаимовлияния конституционных ценностей и экономических процессов. Это научное направление, в рамках которого изучают принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.

Конституционная экономика исследует влияние конституционных ценностей на экономические процессы, равно как экономических закономерностей на формирование и толкование конституционных принципов. Конституционная экономика занимается исследованием именно конституционно – правовых институтов и ценностей в их взаимодействии с экономическими процессами и является в большей степени правовой дисциплиной. Она основана на идее, что правовые, в первую очередь конституционные, принципы и институты имеют высшую ценность и должны учитываться экономическими агентами, законодателем, правоприменителем[216]216
  См.: Гаджиев Г. А., Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А., Захаров А. В., Мазаев В. Д., Кравченко Д. В., Сырунина Т. М. Конституционная экономика / отв. ред. Г. А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. С. 11, 19–20.


[Закрыть]. Направление конституционной экономики также наиболее предметно нацелено на выявление оценки соотношения конституционных и экономических институтов в условиях иерархичности как конституционных ценностей, так и экономических факторов развития[217]217
  См.: Зорькин В. Д. Аксиологические аспекты Конституции России // Конституционные ценности в теории и судебной практике: сб. докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2009. С. 48.


[Закрыть]. В этой ситуации главная проблема состоит в организации оптимальной системы оценки и определений пределов толкования тех или иных конституционных ценностей в механизме принятия управленческих решений в сфере экономики. Методы, используемые представителями современной неоинституциональной экономики, дают необходимый аналитический материал для специалистов конституционного права, которые полученные данные интерпретируют в рамках собственного метода конституционного экономического анализа (или экономической конституцией) как одной из сфер науки конституционного права. Данный подход представляет собой правовой метод истолкования конституционных норм и принципов, создания при этом о них новых представлений, основанных на общих методах герменевтики как науки о толковании текстов[218]218
  См.: Гаджиев Г. А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 2. СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Применение указанного метода наглядно осуществляется, например, в практике Конституционного Суда РФ. Так, в последнее десятилетие возросла роль государства в регулировании экономики и степень социализации экономических процессов[219]219
  См., например: Гаджиев Г. А. Конституция России как правовая основа экономики: правовая модель и современность // Известия вузов. Правоведение. СПб., 2009. № 2; Мазаев В. Д. Конституционная модель российской экономической системы: образ и реальное наполнение // Журнал российского права. 2008. № 12.


[Закрыть]. В решениях Конституционного Суда РФ эта объективная социально – экономическая тенденция была отражена в ряде базовых решений, например, по вопросам государственной собственности. Заметим, что форма собственности является в большей мере экономическим институтом, нежели правовым. Вместе с тем в российской конституционной модели экономики форма собственности получила свое конституционное признание. При этом публичная (государственная и муниципальная) собственность была закреплена без каких – либо определенных социальных и экономических характеристик (задач). Определенная слабость частной собственности в формировании новой социально – ориентированной экономики обусловила необходимость усиления политико – правовой определенности по отношению к публичной форме собственности[220]220
  См.: Винницкий А. В. О современной концепции публичной собственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 5.


[Закрыть]. Так, Конституционным Судом РФ сделан вывод о самостоятельной роли публичной собственности как материальной, имущественной основы обеспечения функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Эти положения, например, отражены в решениях относительно правового режима бюджетных средств различных уровней[221]221
  См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12–П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.


[Закрыть]; сферы государственного и муниципального имущества[222]222
  См.: Постановление КС РФ от 30 июня 2006 г. № 8–П «По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122–ФЗ» // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 3117; эта идея была также подтверждена и развернута в Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10–П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации’’».


[Закрыть].

Исключительно важное решение было принято КС РФ по ряду важнейших объектов собственности (прежде всего природным ресурсам) и роли федеральной собственности в экономической системе страны. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1–П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» сформулирована идея о том, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастающего глобального экологического значения лесов России представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим[223]223
  См.: СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.


[Закрыть]. Своим решением КС РФ подтвердил наполнение конституционных институтов новым политико – экономическим содержанием, которое обусловливается возрастанием значимости природных ресурсов в современных условиях экономического мирового развития (дефицит природных ресурсов, возрастание их стоимости). Изменение конституционно – правовой оценки этих объектов обусловили: а) признание и наполнение содержанием конституционно – правовой категории «достояние народа»; б) признание этой категории особым правовым режимом (особый уровень публичного контроля и механизм распоряжения); в) отнесение этих объектов только к федеральной собственности, которая способна представить и обеспечить надлежащую защиту и распоряжение уникальным объектам, относящимся к публичному достоянию многонационального народа. Приведенные положения представляют собой примеры того, как осуществляется толкование конституционных институтов с использованием метода конституционной экономики.

Более сложные и грандиозные задачи стоят перед междисциплинарным конституционно – правовым анализом экономических явлений в условиях реализации политической установки на формирование инновационной экономики, что требует модернизации экономической стратегии и соответственно модернизации политических институтов принятия и реализации экономических решений. По существу, в центре такого анализа стоит взаимоотношение конституции как базового социально – правового института и экономического развития страны. Поэтому этот анализ должен проводиться с учетом особой политико – правовой и философсконравственной значимости интерпретации соотношения экономических и конституционных ценностей демократии, общественного развития. По словам Д. А. Медведева, речь идет о модернизации именно существующей модели экономики и модернизации политической системы в конституционных рамках[224]224
  См.: Медведев Д. А. Выступление перед ведущими российскими и зарубежными политологами. Ярославль. 10.09.2010. URL: http://www. [email protected]


[Закрыть]. В рамках данного подхода главным вопросом является наполнение конституционноправовых институтов содержанием, способным обеспечивать потребности экономической модернизации.

Глава 4
Конституционные институты прямой демократии

§ 1. Институты избирательного права

Избирательное право является одним из важнейших компонентов системы российского конституционного права. Оно регулирует порядок осуществления конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, тем самым устанавливая порядок проведения выборов в указанные органы. Общий объем нормативно – правового регулирования выборов в Российской Федерации, его структурированность по отдельным правовым институтам позволяют отнести его к числу основных подотраслей конституционного права.

В связи с активным развитием системы избирательного законодательства в 90–е годы прошлого века некоторыми исследователями ставился вопрос об обособлении избирательного права в качестве самостоятельной отрасли права[225]225
  В частности, точки зрения об избирательном праве как о самостоятельной отрасли российского права придерживается В. И. Лысенко. См.: Лысенко В. И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах. Дис. на соиск. уч. степ. док. юрид. наук. М., 1995. С. 3, 4. С данной точкой зрения в целом солидаризуется С. Д. Князев с оговоркой, что «обретение статуса самостоятельной отрасли для избирательного права дело будущего, хотя и не такого отдаленного». – Князев С. Д. Российское избирательное право. Владивосток, 2001. С. 42.


[Закрыть]. Полагаем, что избирательное право должно рассматриваться как неотъемлемый элемент, подсистема в рамках общей системы российского конституционного права[226]226
  Об этом см. также: Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999. С. 29.


[Закрыть]. Только сохранение присущих конституционному праву методов регулирования способно обеспечить полноценную реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными. Такая реализация возможна только при условии гарантированности в избирательном процессе других политических прав и свобод: права на объединение, свободы слова, свободы массовой информации.

Отрыв правового регулирования избирательных прав граждан и порядка их осуществления от регулирования иных политических прав и свобод чреват забвением конституционно – правовой природы избирательных правоотношений, суть которых состоит не в том, чтобы обеспечить проведение выборов как ординарной административной процедуры, а гарантировать именно проведение свободных выборов.

Обилие законодательных актов, их объем не являются решающими факторами при определении состава отраслей права. Признание обособленности избирательных правоотношений вне рамок конституционных правоотношений может привести к разрыву системных связей между институтом свободных выборов и важнейшими политическими правами и свободами, гарантированными в Конституции. Это влечет общее снижение уровня защищенности конституционного права граждан избирать и быть избранными[227]227
  Данный тезис подтверждается опытом развития важнейшего института избирательного права – предвыборной агитации.


[Закрыть].

Как уже отмечалось, в рамках избирательного права как подотрасли конституционного права сформировалось значительное количество правовых институтов. Основополагающее значение имеют материально – правовые институты активного и пассивного избирательного права, то есть права избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления в соответствии со ст. 32 Конституции Российской Федерации. Иные институты избирательного права в основном носят процессуальный характер и по своей сути представляют процессуальные гарантии осуществления указанного конституционного права. Они могут быть классифицированы по стадиям либо наиболее общим аспектам избирательного процесса. Это, в частности, институты назначения выборов, образования избирательных округов и участков, составления списков избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, статуса кандидатов и избирательных объединений, предвыборной агитации, финансирования избирательных кампаний, голосования, подведения итогов голосования и определения результатов выборов, институты избирательных комиссий и избирательной системы.

В свою очередь, в общих институтах избирательного права выделяются и более частные институты. Так, в рамках института финансирования избирательных кампаний сложился и устойчиво развивается институт избирательных фондов. Судьба других институтов может складываться иначе. Так, институт избирательного залога, появившись в законодательстве и практике проведения в конце 90–х годов, в настоящее время не предусмотрен в законодательстве и соответственно не применяется на выборах.

В настоящее время система правового регулирования выборов в России такова, что состав и содержание институтов избирательного права являются общими как для федерального законодательства, так и для законодательства субъектов Российской Федерации. Согласно п. 3 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. На практике реализация данного Федерального закона (в силу детальности и универсальности содержащегося в нем регулирования) привела к тому, что субъекты Российской Федерации фактически не имеют возможности предусмотреть в своем законодательстве самостоятельные институты избирательного права. Субъекты Российской Федерации могут лишь определять отдельные параметры избирательной системы, применяемой на выборах в субъектах Российской Федерации и особенности некоторых избирательных процедур.

Важной особенностью институтов активного и пассивного избирательного права является то обстоятельство, что их основы закреплены непосредственно в Конституции Российской Федерации (ч. 2 и 3 ст. 32). Это, несомненно, способствовало стабильности их законодательного регулирования, поскольку четкие конституционные ориентиры ограничивали усмотрение законодателя в данном вопросе. Длительное время федеральным законодательством допускалось практически единственное дополнительное условие реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанное с достижением гражданином определенного возраста. Возможность установления цензов оседлости применительно к пассивному избирательному праву, первоначально предусмотренная Федеральным законом от 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[228]228
  СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.


[Закрыть], породив целый ряд правовых коллизий (наиболее известный эпизод – восстановление по решению Верховного Суда Российской Федерации А. В. Руцкого кандидатом на должность губернатора Курской области), вскоре была исключена федеральным законодателем. После этого в течение длительного времени не уточнялось нормативное содержание пассивного избирательного права. Сужение состава кандидатов в депутаты и на выборные должности осуществлялось путем применения достаточно жестких условий регистрации кандидатов, а также процедуры отмены регистрации в случаях установленных нарушений избирательного законодательства.

Между тем ситуация существенно изменилась в связи с внесением в 2006 г. изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[229]229
  Российская газета. 2002. 15 июня.


[Закрыть]. Появились дополнительные ограничения пассивного избирательного права. В частности, было установлено, что не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

– имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации;

– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и 20.29 (производство и распространение экстремистских материалов) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

– в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, связанных с незаконной, в том числе экстремистской, агитацией, установленных в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Указанные ограничения пассивного избирательного права существенно изменяют конституционно – правовой смысл объема возможных ограничений права граждан быть избранными, заложенный в ст. 32 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации. Ограничения прав граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, быть членами избирательных комиссий были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2), 32 (ч. 1) и 55 (ч. 3)[230]230
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2010 № 14–П «По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 и подпункта «а» пункта 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации’’ в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого» // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3552.


[Закрыть]. Полагаем, что применительно к осуществлению пассивного избирательного права соответствующие ограничения в равной мере не соответствуют указанным статьям Конституции Российской Федерации. По сути, для рассматриваемой категории лиц вопреки требованиям статей 19 (ч. 2) и 55 (ч. 3) вводится дискриминационный режим, который не соответствует конституционным критериям правового регулирования прав и свобод граждан, их равенства независимо от места жительства. Таким образом, в рамках избирательного законодательства актуальна коррекция нормативного содержания института активного избирательного права.

Для проведения свободных выборов важнейшее значение имеет развитие института предвыборной агитации. Рассмотрим подробнее конституционно – правовую логику развития этого института.

Период предвыборной агитации представляет собой пик избирательной кампании. В это время кандидаты и их сторонники предпринимают наиболее активные усилия для того, чтобы их политические платформы стали более узнаваемыми и привлекательными и они в результате получили максимальную поддержку у избирателей. На практике у участников избирательной кампании неизменно возникают стимулы использовать нетрадиционные, особо эффективные формы и способы ведения предвыборной агитации. Современные избирательные технологии предлагают широкий арсенал таких средств. Многие из них связаны с ведением предвыборной агитации через средства массовой информации. Однако некоторые приемы предвыборной агитации расцениваются избирательными комиссиями и судами как неправомерные, вследствие чего их использование может привести к весьма негативным последствиям для кандидата, включая и прекращение его участия в избирательной кампании. В этой связи первостепенную важность имеет решение задачи как правомерное поведение участников избирательной кампании отграничить от злоупотребления правом на предвыборную агитацию.

Казалось бы, самым простым ответом на поставленный вопрос была бы рекомендация выполнять требования избирательного законодательства. В отличие от запретов, содержащихся, например, в уголовном законодательстве, запреты и ограничения в сфере предвыборной агитации, установленные в избирательном законодательстве, зачастую отличаются недостаточной определенностью. Это прежде всего связано с тем, что, участвуя в предвыборной агитации, граждане и общественные объединения реализуют принадлежащую им конституционную свободу слова, и тотальная законодательная регламентация всех проявлений предвыборной агитации может прийти в противоречие с конституционными гарантиями этой свободы. Закон, превратившийся в пошаговую инструкцию ведения агитации для всех кандидатов, по своей сути противоречит принципам политической свободы. Особенность правового режима регулирования прав и свобод граждан в условиях правового государства в том и состоит, что доминирующим принципом регулирования является «разрешено все, что не запрещено».

Поэтому, оставаясь в рамках Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель при регламентации порядка проведения предвыборной агитации стоит перед необходимостью одновременного решения двух задач:

– обеспечить для участников избирательной кампании свободу выбора форм и методов предвыборной агитации и тем самым защитить их право на участие в свободных демократических выборах;

– определить, какие проявления предвыборной агитации кандидатов, избирательных объединений и их представителей нарушают избирательные права граждан и могут служить основанием для применения санкций к указанным субъектам избирательной кампании.

Следует также учитывать, что сам по себе процесс применения положений закона с неизбежностью требует их толкования. При толковании правовых норм под давлением обстоятельств избирательные комиссии могут так или иначе создавать для кандидатов, избирательных объединений весьма узкие рамки ведения избирательной кампании. Этот режим нередко касается деятельности СМИ и журналистов в период избирательной кампании. При этом перед участниками выборов возникает реальная проблема, когда боязнь нарушить мнимые правила проведения избирательной кампании приводит к утрате инициативности в действиях кандидатов, избирательных объединений и их сторонников. Столкнувшись с аналогичными проблемами, журналисты не могут в полной мере исполнять профессиональные обязанности по освещению избирательной кампании. Такая ситуация не соответствует принципу проведения свободных выборов. Поэтому законодательные нормы о предвыборной агитации должны не только защищать общество от кандидатов и партий, действующих неправовыми, недемократическими методами, но и создавать надежную защиту для добросовестных участников избирательной кампании от различного рода ограничений на свободу слова в период избирательной кампании. Последняя задача, по нашему мнению, в действующем законодательстве до сих пор решена неудовлетворительно.

История законодательного регулирования предвыборной агитации в России напоминает движения несбалансированного маятника в часовом механизме. От одной крайности абсолютной несвободы он совершает резкое движение в пространство полной вседозволенности и затем так же стремительно движется в сторону несвободы, где царствуют многочисленные запреты, предписания и над кандидатами нависают фатальные санкции. Следует признать, что сбалансированные подходы к регулированию предвыборной агитации не выработаны до сих пор.

В советский период предвыборная агитация сводилась к встречам кандидатов с избирателями и вывешиванию избирательными комиссиями плакатов с биографиями кандидатов. Однако в условиях безальтернативных выборов такого рода деятельность в целом трудно признать агитационной. Единственным живым началом во всей предвыборной кампании была борьба агитаторов за 99 % явку избирателей на выборы.

Избирательные законы, по которым проводились первые альтернативные выборы в 1989–1991 гг., уравнивали кандидатов в практической невозможности вести свободную предвыборную агитацию. Просто закон не предполагал каких – либо самостоятельных расходов кандидатов на предвыборную агитацию, доступ к СМИ вообще не регламентировался.

Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. разрушило практически все запреты и ограничения, сдерживавшие агитационную активность политических партий и кандидатов. Наряду с плюсами такого положения вещей обнаружился и явный дисбаланс возможностей различных кандидатов вести предвыборную агитацию. Так стало фактом абсолютное доминирование в средствах массовой информации политических сил, непосредственно связанных с властью либо располагающих значительными денежными ресурсами. Различного рода злоупотребления свободой массовой информации не влекли применения каких – либо правовых санкций. Такая ситуация в целом сохранялась с принятием первой волны избирательных законов в 1994–1996 гг.

С принятием в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и последующим внесением в него изменений и дополнений положение вещей начало меняться. Существенно расширился объем правовой регламентации предвыборной агитации. При этом в соответствии с п. 1 ст. 64 этого Федерального закона было установлено, что регистрация кандидата (списка кандидатов) может быть отменена в случае нарушения правил предвыборной агитации. То есть практически за любое нарушение правил предвыборной агитации было возможно по усмотрению избирательной комиссии применение самых жестких санкций вплоть до отмены регистрации кандидата, что в конечном счете означало ограничение пассивного избирательного права гражданина в ходе текущих выборов. Ситуация, в соответствии с которой свобода слова в предвыборный период очерчивается такими жесткими и в то же время недостаточно определенными рамками, резко сужала сам объем этой конституционной свободы.