Текст книги "Муниципальное право"

Система местного самоуправления и ее состав

Понятие системы местного самоуправления

Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязи друг с другом, образуя систему местного самоуправления в Российской Федерации.

Элементы системы местного самоуправления:

1) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т. п.);

2) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:

• муниципальные выборы;

• местный референдум;

• отзыв выборных лиц местного самоуправления;

• голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

• сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

3) деятельность органов местного самоуправления:

• выборных коллегиальных;

• выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления);

• невыборных – сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;

4) деятельность муниципальных служащих, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении.

Формы прямого волеизъявления граждан при отправлении муниципальной власти

Организационно-правовые формы волеизъявления граждан:

• местный референдум;

• муниципальные выборы;

• собрания (сходы) граждан;

• народная правотворческая инициатива;

• обращение граждан в органы местного самоуправления;

• территориальное местное самоуправление.

Эти формы образуют систему местного самоуправления в рамках муниципальных образований.

Местные референдумы могут проводиться на основании Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Порядок назначения и проведения, принятия и изменения решения местного референдума должен устанавливаться уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные выборы должны проводиться в соответствии с уставом муниципального образования на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок проведения муниципальных выборов.

Собрания (сходы) граждан проводятся для решения вопросов местного значения. Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Народная правотворческая инициатива – право граждан разрабатывать и вносить проекты решений органов местного самоуправления. Порядок реализации этого права должен быть установлен уставом муниципального образования.

Обращение граждан в органы местного самоуправления – это предложения, заявления, жалобы, ходатайства (в том числе коллективные) граждан, изложенные в устной или письменной форме. Порядок рассмотрения обращений устанавливается федеральным законодательством, может быть установлен законодательством субъекта Российской Федерации, должен быть регламентирован уставом муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление – это объединение граждан на части муниципального образования с правом решения местных вопросов под свою ответственность.

В настоящее время в России действуют: Союз малых городов России, Союз российских городов, Российский союз местных властей, Конгресс муниципальных образований, межрегиональные и региональные союзы и ассоциации муниципальных образований.

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Местный референдум

«Референдум местный (местный референдум) – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования» (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Осуществление местного самоуправления путем референдума является нормой Конституции РФ (п. 2 ст. 130). В соответствии с п. 3 ст. 3 Конституции РФ референдум наряду с выборами признается высшим непосредственным выражением власти народа.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы о:

1) досрочном прекращении, продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) персональном составе органов местного самоуправления;

3) избрании депутатов и должностных лиц местного самоуправления, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и на освобождение от должности;

4) принятии или изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вопрос, выносимый на местный референдум, «должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т. е. чтобы на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

Субъекты выдвижения инициативы о проведении местного референдума:

1) группа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме;

2) избирательные или иные общественные объединения, имеющие право на участие в муниципальных выборах и (или) в местном референдуме;

3) представительный орган муниципального образования и глава местной администрации при условии выдвижения ими совместной инициативы.

Установление первых двух групп относится к традиционным общедемократическим требованиям к организации публичной власти. Третий способ выдвижения инициативы о местном референдуме является одной из форм защиты от использования местного референдума в целях разрешения возможных конфликтов представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Условие назначения местного референдума по инициативе граждан или избирательных (общественных) объединений – сбор ими подписей жителей муниципального образования численностью не менее 5 % от численности жителей, обладающих правом на участие в местном референдуме.

Назначение местного референдума осуществляется решением представительного органа местного самоуправления. Законодательно определено, что назначение и проведение референдума обязательно в случае, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума. Таким образом, представительный орган муниципального образования выступает не в качестве субъекта права разрешения проведения местного референдума, а в качестве органа, проверяющего корректность проведения работ по выдвижению инициативы проведения местного референдума.

Решения, принятые на местных референдумах:

• входят в состав правовой основы местного самоуправления;

• подлежат «обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления»;

• могут быть обжалованы в судебном порядке.

Решения, принятые на местном референдуме, обладают приоритетом по сравнению с иными нормативными правовым актами муниципального образования. Это следует из норм Конституции РФ, отнесших референдум наряду с выборами к высшему непосредственному выражению власти народа.

Обеспечение решений, принятых на местном референдуме, возложено на органы местного самоуправления и осуществляется в соответствии с разграничением полномочий органов местного самоуправления, определенным уставом и иными нормативными правовыми актами соответствующего муниципального образования.

Муниципальные выборы

Определение понятия «муниципальные выборы» в действующем федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Различные значения толкования термина «муниципальные выборы» – это:

• выборы представительных органов местного самоуправления;

• выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления;

• выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

• выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

В наибольшей мере термин «муниципальные выборы» соответствует последнему – наиболее широкому из изложенных вариантов.

В понимание термина «муниципальные выборы» не включается: избрание органов территориального общественного самоуправления, а также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления.

Голосование в рамках выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим, равным, прямым, тайным (ст. 3–7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Периодичность – важнейшая характеристика выборов как формы волеизъявления граждан. Это следует из ограничения Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предельного срока полномочий выборных лиц 5 годами.

Стартовый момент выборов – прекращение полномочий ранее избранных выборных лиц. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня (календарного срока) истечения полномочий соответствующего лица (лиц), а в случае досрочного прекращения их полномочий не позднее, чем через 14 дней со дня прекращения полномочий.

Голосование на муниципальных выборах должно быть проведено не позднее чем через 80 и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов (ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования. Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, – выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Правом обращения в суд по вопросу назначения выборов обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

Ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам:

1) избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы;

2) участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. В ст. 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей;

3) при проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов допускается досрочное голосование;

4) при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тыс. человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата;

5) при проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование.

Формы взаимоотношений депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и населения

Механизмы взаимоотношений выборных лиц и населения действующим федеральным законодательством не урегулированы.

Выборные лица являются не только защитниками интересов населения соответствующей территории, но и лицами, обладающими полномочиями по принятию решений, обязательных для населения. Выборные лица сочетают в себе полномочия лица, обслуживающего население, и лица, являющегося руководителем муниципального образования.

В региональных законах, в муниципальных правовых актах традиционно встречаются положения, обязывающие выборных лиц местного самоуправления в обязательном порядке вести прием избирателей (как правило, не реже 1 раза в месяц); отчитываться о своей работе перед избирателями (как правило, не реже 1 раза в год).

Федеральные гарантии законности и демократичности:

• основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке»;

• процедура отзыва должна обеспечивать отзываемому лицу «возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва»;

• отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в соответствующем избирательном округе избирателей.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что основанием для отзыва выборного лица «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке».

В ст. 46 Конституции РФ говорится о возможности обжалования в суд решений и действий, а равно бездействия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Обжалование в суд решений или действий (бездействия), не являющихся противоправными, следует признать допустимым. При этом, однако, суд может лишь установить факт несоответствия действий лица добровольно принятым на себя обязательствам. Решение же о понуждении лица как представителя власти к действиям, которые он осуществлять не обязан, с точки зрения нормативных актов об организации местного самоуправления, недопустимо.

Неисполнение предвыборной программы может быть обжаловано в суд, но основанием для отзыва служить не может. Соответствующее судебное решение может быть использовано лишь как основа для критики выборного лица, а также как агитационный материал в рамках очередной выборной кампании.

Публичные слушания, опрос граждан, собрания (сходы), конференции граждан

Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.

Порядок назначения и проведения, а также полномочия собрания граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан принимает решения по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления.

Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов с направлением письменного ответа.

Сходы граждан – собрания жителей всего муниципального образования для решения вопросов местного значения. Проводится сход исключительно в муниципальных образованиях-поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено:

1) сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;

2) сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей численностью не менее 10 человек;

3) сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции;

4) сход вправе принимать решения о согласии населения муниципального образования об изменении границ муниципального образования;

5) проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации;

6) участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным;

7) на сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан;

8) решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан;

9) решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Организация местного самоуправления через сходы граждан предполагает:

1) реальную возможность собрания схода граждан;

2) знакомство всех или хотя бы большинства участников схода с существом вопросов, выносимых на сход.

Опрос граждан может проводиться на всей территории муниципального образования или на его обособленной части. Правом участия в опросе наделены жители муниципального образования, обладающие избирательными правами.

Институт опроса граждан как федеральный институт участия граждан в осуществлении местного самоуправления впервые введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 6 октября 2003 г.).

Цель проведения опроса граждан – выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Инициатива проведения опроса может быть выдвинута:

• представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования – в целях выявления мнения населения по вопросам местного значения (способы решения, приоритетность и т. п.);

• органами государственной власти субъектов Федерации – в целях выявления мнения населения в рамках процедуры для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель на территории муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования.

В акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан подлежат установлению:

• дата и сроки проведения опроса;

• формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

• методика проведения опроса;

• форма опросного листа;

• минимальная численность жителей, участвующих в опросе.

О проведении опроса жители муниципального образования должны быть проинформированы не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств:

• местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

• бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Конференции граждан (собрание делегатов) осуществляет полномочия собрания граждан в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).