Текст книги "Муниципальное право"

Правотворчество муниципальных образований

Муниципальные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления

Муниципальный правовой акт – обязательное для исполнения на территории муниципального образования документально оформленное решение, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Субъектами правотворчества могут быть граждане, представительный орган муниципального образования, глава администрации, исполнительные органы местного самоуправления, структурные подразделения представительного и исполнительных органов муниципального образования при наличии у них специальной компетенции.

Инициаторами принятия, изменения, дополнения или отмены муниципальных правовых актов могут быть: глава местного самоуправления, депутат представительного органа, комиссии и комитеты представительного органа, органы территориального общественного самоуправления, глава администрации, группы граждан, обладающих избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования, общественные объединения граждан, отделения политических партий, объединений, движений, действующие на территории муниципального образования.

При определении пределов нормотворчества органов местного самоуправления за основу должны быть взяты критерии основных и развивающих (производных) видов правотворчества, известные науке с давних пор.

Местное самоуправление может осуществлять свою деятельность только на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. Следовательно, деятельность местного самоуправления подзаконна, т. е. вторична.

Местное самоуправление не может осуществлять основное правотворчество, а может только развивать и конкретизировать нормы, установленные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Местное самоуправление вправе конкретизировать установленные нормы как иной способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества.

Органы местного самоуправления вправе детализировать установленные нормы как форму структурной зависимости актов, не приводящей к образованию новых норм права.

Виды муниципальных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты, как правило, принимаются в виде решений, постановлений, распоряжений, приказов.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты вступают в силу:

• в порядке, определенном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ;

• после их официального опубликования (обнародования).

Вопросы местного значения

Понятие вопроса местного значения

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и этим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения можно условно разделить на три группы:

1) по обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т. д.);

2) по обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т. д.);

3) по обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.

Право на решение вопросов местного значения может рассматриваться как элемент права населения на местное самоуправление.

Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований

Деятельность местного самоуправления имеет отношение к удовлетворению таких основных жизненных потребностей, как:

• электро-, тепло-, газо-, водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом;

• обеспечение жильем;

• предоставление услуг связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

• транспортное обслуживание населения;

• противопожарная безопасность;

• экологическая безопасность;

• медицинская помощь;

• дошкольное и школьное образование;

• отдых, досуг и услуги культурно-зрелищных учреждений;

• развитие массовой физической культуры и спорта;

• ритуальные услуги;

• поддержка социально незащищенных лиц;

• благоустройство территории муниципального образования.

Пути реализации функции обеспечения:

• создание специальных подразделений в местной администрации;

• учреждение специализированных муниципальных предприятий;

• исполнение соответствующих работ сторонними организациями за счет средств местного бюджета;

• формирование в муниципальном образовании условий, способствующих развитию деятельности субъектов рынка, направленной на удовлетворение определенных жизненных потребностей населения.

Вопросы местного значения поселения

К вопросам местного значения поселения относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

16) оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

17) формирование архивных фондов поселения;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

20) иные вопросы.

Вопросы местного значения муниципального района

К вопросам местного значения муниципального района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро– и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

11) опека и попечительство;

12) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

13) территориальное зонирование земель межселенных территорий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;

14) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

15) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

16) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

17) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

18) иные вопросы.

Вопросы местного значения городского округа

К вопросам местного значения городского округа относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета городского округа и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

9) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

10) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа;

11) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

12) организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

13) создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

14) организация библиотечного обслуживания населения;

15) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

16) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

17) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

18) иные вопросы.

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

Основные формы участия населения в решении вопросов местного значения:

1) участие в формировании состава органов местного самоуправления путем муниципальных выборов;

2) участие в местном референдуме;

3) участие в отзыве выборных лиц местного самоуправления;

4) участие в голосованиях по выявлению мнения населения в рамках процедуры учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

5) участие в публичных слушаниях;

6) участие в территориальном общественном самоуправлении;

7) народная правотворческая инициатива;

8) обращения в органы местного самоуправления;

9) участие в опросах.

Основные задачи органов местного самоуправления по обеспечению участия населения в решении вопросов местного значения:

1) создание достаточной нормативно-правовой базы для их осуществления:

• через внесение соответствующих норм в устав муниципального образования;

• через принятие нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования;

2) подготовка муниципальных кадров, которым предстоит взаимодействовать непосредственно с населением при реализации соответствующих форм;

3) доведение до сведения населения возможных вариантов участия в решении вопросов местного значения и порядка их реализации.

Реализация полномочий органов местного значения

Формы реализации полномочий органов местного самоуправления

Основные формы реализации полномочий органов местного самоуправления связаны с исполнением ими определенных функций: собственных и отдельных государственных.

Разновидности форм реализации полномочий органов местного самоуправления:

• правотворчество;

• правоприменение;

• регулирование;

• управление;

• координация.

Функции, возложенные на органы местного самоуправления:

• принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

• установление официальных символов муниципального образования;

• создание муниципальных предприятий и учреждений, финансировании муниципальных учреждений, формировании и размещении муниципального заказа;

• установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальным предприятиям и учреждениям;

• организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведение муниципальных выборов, местного референдума;

• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

• голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

• принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

• учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

• осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

• иные полномочиями.

Полномочия органов местного самоуправления в области планирования

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования – функция, направленная на формирование долго– и среднесрочной политики развития муниципального образования (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Опыт стратегического планирования развития муниципальных образований, имеющийся в РФ, показывает, что выработка стратегии развития муниципальных образований является действенным механизмом подъема экономики в муниципальном образовании, повышения уровня жизни населения.

Опыт планирования развития муниципальных образований состоит в строго индивидуальном подходе к оценке ситуации в каждом муниципальном образовании, в выработке предложений, ориентированных на использование конкретного комплекса ресурсов, имеющихся в муниципальном образовании.

Органы местного самоуправления могут самостоятельно планировать развитие муниципальных образований либо включать планы их развития отдельным блоком в региональные или федеральные целевые программы.

Полномочия органов местного самоуправления в области планирования ежегодно реализуются при подготовке и утверждении местных бюджетов и сметы расходов по исполнению местных бюджетов.

Бюджетный процесс

Бюджетный процесс – регламентированная законом деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование.

Пять стадий бюджетного процесса:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение проекта бюджета выборным органом местного самоуправления;

3) утверждение бюджета, принятие решения о бюджете;

4) исполнение бюджета (совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря);

5) рассмотрение и утверждения отчета об исполнении бюджета выборным органом муниципального образования.

Цель специальной бюджетной классификации – рациональное управление государственными финансами в условиях большого разнообразия бюджетных доходов и расходов, а также сложности финансово-бюджетных отношений невозможно без использования единой, законодательно утвержденной системы движения денежных потоков. Этой цели служит.

Представительные органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право утверждать собственные бюджетные классификации. При этом они вправе производить детализацию статей классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Ведомственная классификация расходов бюджетов на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления утверждается представительными органами власти этих двух уровней самостоятельно.

Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью

Основную часть финансовых ресурсов местного самоуправления составляют средства местного бюджета, которые также являются муниципальной собственностью.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ).

Органы местного самоуправления имеют право самостоятельно управлять муниципальной собственностью и относит это их полномочие к вопросам местного значения (ст. 132 Конституции РФ).

Специфика ответственности по обязательствам муниципальных образований:

• муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;

• обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом;

• юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам;

• муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом;

• Российская Федерация и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам муниципальных образований;

• муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.