Текст книги "Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства"

Ларисса Грей, Теодор Гринберг, Вингейт Грант, Линда Сэмюэль
Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства

Редактор М. Савина

Руководитель проекта М. Шалунова

Технический редактор Н. Лисицына

Корректор О. Ильинская

Компьютерная верстка К. Свищёв, Ю. Юсупова

Художник обложки С. Прокофьева

© The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2010

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

* * *

Предисловие

По оценкам экспертов, объем взяток, которые ежегодно получают должностные лица в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, составляет от 20 до 40 млрд долл., что эквивалентно 20–40 % средств, выделяемых этим странам в качестве официальной помощи. Хищения приняли настолько большие масштабы, что угрожают экономическому и социальному развитию. Похищенные средства сложно, а порой невозможно найти, если своевременно не принять соответствующие меры. Эти деньги попадают в международную финансовую систему, почти мгновенно перемещаясь из одной страны в другую, их «происхождение теряется в клубке электронных операций, их переводят со счета на счет, прячут, делят на небольшие суммы, которые… снимают и снова кладут на счет в другом банке, заметая следы»^[1].

Даже части возвращенных активов было бы достаточно для финансирования социальных программ и важных инфраструктурных проектов. Именно поэтому президент Всемирного банка и генеральный секретарь ООН назвали помощь пострадавшим государствам в возвращении похищенных активов одним из приоритетных направлений работы своих организаций. 17 сентября 2007 г. они вместе с директором Управления ООН по наркотикам и преступности объявили о начале реализации Инициативы по возврату похищенных активов (Инициативы StAR).

Конфискация активов вне уголовного производства – важный инструмент изъятия имущества, полученного в результате коррупции, и орудий совершения преступления, особенно в случаях, когда это имущество находится за рубежом. Такая процедура предусматривает арест и конфискацию активов без необходимости осуждения преступника. Этот тип конфискации можно применять и в тех ситуациях, когда преступник скончался, покинул страну или обладает иммунитетом от судебного преследования. Статья 54 (1) (с) Конвенции ООН против коррупции призывает страны-участницы принять меры, которые могут потребоваться, чтобы разрешить конфискацию похищенных активов вне уголовного производства в случаях, когда уголовное преследование преступника невозможно.

В условиях повышенного интереса к процедуре конфискации имущества вне уголовного производства возникает потребность в практическом инструменте, который уполномоченные органы (законодательные, обвинительные, следственные и судебные) могли бы использовать при разработке и внедрении законодательства в данной сфере. Именно с этой целью была создана книга «Возврат похищенных активов: Руководство по конфискации активов вне уголовного производства». Это первое издание, посвященное обсуждаемой проблематике и вышедшее в рамках Инициативы StAR.

Мы надеемся, что Руководство принесет свою пользу, и готовы оказывать техническое содействие странам, которые поддержат Инициативу StAR.

Адриан Фоззард,

координатор StAR

Благодарности

Книга «Возврат похищенных активов: Руководство по конфискации активов вне уголовного производства» не вышла бы в свет без совместных усилий многих экспертов – сотрудников Всемирного банка и других организаций, специалистов в области общего и континентального права из развитых и развивающихся стран. Их знания и опыт как в сфере конфискации в уголовном порядке, так и в сфере конфискации вне уголовного производства вдохнули жизнь и придали новое звучание важной и сложной работе по возврату средств, похищенных из развивающихся стран.

Все, кто упомянут ниже, внесли посильный вклад в создание этого руководства. Бóльшую часть работы по написанию, составлению и редактированию издания взяли на себя Теодор Гринберг (старший специалист по финансовому сектору Отдела по борьбе с нелегальными финансовыми операциями Всемирного банка, руководитель группы по подготовке руководства), Линда Сэмюэль (заместитель руководителя Отдела по конфискации активов и борьбе с отмыванием денег Министерства юстиции США), Вингейт Грант (помощник федерального прокурора США по Восточному округу Вирджинии, докладчик на семинарах в Вене и Канкуне) и Ларисса Грей (консультант Отдела по борьбе с нелегальными финансовыми операциями Всемирного банка). Особую благодарность авторы выражают Лариссе Грей за ее каждодневную работу со специалистами Всемирного банка над этим проектом.

Авторы также признательны Латифе Мерикан-Чонг, руководителю Программы по борьбе с нелегальными финансовыми операциями, за помощь в работе над справочником, а также Адриану Фоззарду (координатору StAR), Ричарду Веберу (руководителю Отдела по конфискации активов и борьбе с отмыванием денег Министерства юстиции США) и нашим коллегам из Секретариата StAR за помощь в работе над проектом и ценные замечания. Особую благодарность авторы выражают Полу Алану Шотту за редактирование окончательной версии книги и Джойслину Тейлору за организацию материально-технического обеспечения семинаров в Вене и Канкуне.

В книгу включены несколько статей, специально написанных экспертами в области конфискации активов: Ив Эшлиманн (Швейцария), д-р Мохаммад Аль-Мокатей (Кувейт), Фрэнсис Кассиди (Ирландия), Клара Гарридо (Колумбия), Стефани Дживонс (Великобритания), Пирапхан Премабхути (Таиланд), Фредерик Раффрей (Гернси) и Роман дель Росарио (Филиппины) любезно согласились поделиться с читателями своим уникальным опытом.

Авторы получили множество полезных замечаний в ходе обсуждения материалов книги группой специалистов под председательством Адриана Фоззарда (координатор StAR) и Джины Песме (ведущий специалист по финансовому сектору, Программа по борьбе с нелегальными финансовыми операциями). В группу также вошли Хейке Грамков (старший советник Программы Всемирного банка по совершенствованию судебных систем), Клаудио Маскотто (прокурор кантона Женева, Швейцария), Тим Стил (старший специалист по управлению, StAR/УНП ООН) и Ричард Вебер (руководитель Отдела по конфискации активов и борьбе с отмыванием денег Министерства юстиции США).

В рамках проекта по подготовке справочника в марте и июне 2008 г. в Вене и Канкуне были проведены два семинара специалистов-практиков под председательством Теодора Гринберга (Всемирный банк). В семинарах также приняли участие: Алехандро Абрего Инохоса (Мексика), Мухаммед Юсфидли Адхйаксана (Индонезия), Ив Эшлиманн (Швейцария), Салахуддин Ахмад (Бангладеш), д-р Мохаммад Аль-Мокатей (Кувейт), Хассан Арифф (Бангладеш), Энди Кларк (Великобритания), Виктор Дюма (Всемирный банк), Яра Эскивел (Международный центр по возвращению активов), Адриан Фахардо (Мексика), Клара Гарридо (Колумбия), Клоди Гассан (Гаити), Алехандро Гомез (Мексика), Дороти Готтвальд (УНП ООН), Вингейт Грант (США), Ларисса Грей (Всемирный банк), Гильермо Хернандез Сальмерон (Мексика), Стефани Дживонс (Великобритания), Инбал Леви (Израиль), Грейм Маккеррелл (Гернси), Кахйо Рахадиан Музхар (Индонезия), Нчима Нчито (Замбия), Пирапхан Премабхути (Таиланд), Фредерик Раффрей (Гернси), Роман дель Росарио (Филиппины), Ранди Райтерман (Всемирный банк), Линда Сэмюэль (США), Киллиан Страус (ОБСЕ), Делфин Шанц (УНП ООН), Бриджитт Стробел-Шо (УНП ООН), Салим Суккар (Гаити), И Ктут Судихарса (Индонезия), Артуро Теллез Юрн (Мексика), Мин Усихен (Индонезия) и д-р Роберт Уоллнер (Лихтенштейн).

Особую благодарность авторы выражают Киллиану Страусу и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе за проведение семинара специалистов-практиков в Вене и Хосе Луису Сантьяго Васконселосу, заместителю генерального прокурора Мексики, за организацию семинара в Канкуне.

Более подробную информацию можно получить у Теодора Гринберга ([email protected]) и Лариссы Грей ([email protected]).

Введение

Хищение государственного имущества – серьезная проблема, имеющая огромные масштабы.

• По оценкам экспертов, ежегодно в разных странах за границу выводится 1–1,6 трлн долл. средств, полученных в результате криминальной деятельности, коррупции и уклонения от уплаты налогов.

• Объем ресурсов, похищаемых из развивающихся стран и стран с переходной экономикой, составляет примерно 20–40 млрд долл. в год, что эквивалентно 20–40 % средств, выделяемых этим странам в качестве официальной помощи.

• Ущерб, наносимый хищениями, выражается в деградации государственных учреждений и подрыве доверия к ним, ухудшении инвестиционного климата и упадке систем социального обеспечения, в частности систем здравоохранения и образования.

После того как похищенные активы, государственные или частные, перемещаются за границу, их чрезвычайно сложно вернуть. Развивающиеся страны сталкиваются с серьезными препятствиями, связанными с отсутствием законодательной базы для конфискации вне уголовного производства, ограниченными правовыми, следственными и судебными возможностями, а также недостатком финансовых ресурсов. Страны, куда выводятся похищенные активы (часто это государства с развитой экономикой), не всегда могут оказать юридическую помощь пострадавшей стороне, поскольку не имеют необходимого законодательства, в частности о конфискации активов вне уголовного производства. В ситуациях, когда уголовное расследование затруднено из-за смерти официального лица, наличия у него правового иммунитета, или в тех случаях, когда этот человек скрывается от правосудия, процесс возврата активов может стать еще более сложным.

Конфискация имущества вне уголовного производства – важнейший инструмент изъятия доходов, полученных в результате коррупции. Этот правовой механизм позволяет наложить арест на похищенные активы, изъять и конфисковать их без вынесения обвинительного приговора в рамках уголовного процесса. Он играет важную роль для успешного возврата активов в случае смерти виновного лица или в тех случаях, когда злоумышленник находится вне соответствующей юрисдикции, обладает правовым иммунитетом или наделен настолько большими полномочиями, что его невозможно подвергнуть уголовному преследованию. Во многих странах созданы условия для конфискации активов вне уголовного производства. Принятие соответствующего законодательства рекомендовано на региональном и международном уровне рядом организаций. Создать механизм для конфискации активов в ситуациях, когда преступника нельзя подвергнуть уголовному преследованию, призывает также Конвенция ООН против коррупции.

В условиях повышенного интереса к процедуре конфискации имущества вне уголовного производства возникает потребность в практическом инструменте, который уполномоченные органы могли бы использовать при разработке законодательства в этой сфере. Именно с этой целью была издана книга «Возврат похищенных активов: Руководство по конфискации активов вне уголовного производства». Это первое в своем роде издание, посвященное обсуждаемой проблематике и вышедшее в рамках Инициативы по возврату похищенных активов (Инициативы StAR) – совместного проекта Всемирного банка и Управления ООН по наркотикам и преступности, который, помимо всего прочего, помогает развивающимся странам возвращать активы, незаконно присвоенные коррумпированными чиновниками. В Руководстве рассматриваются 36 важнейших юридических, операционных и практических понятий, с учетом которых следует разрабатывать механизм конфискации вне уголовного производства, чтобы он был эффективным.

Методология составления Руководства

Авторы Руководства стремились к тому, чтобы книга имела практическую направленность. При его составлении они опирались на знания и опыт группы экспертов, которые на практике занимаются конфискацией активов как в уголовном порядке, так и вне уголовного производства. В эту группу вошли специалисты-практики, которые работают с различными системами правовых норм, регулирующих порядок и условия конфискации на различных этапах изъятия имущества, в частности судьи, прокуроры, работники правоохранительных органов и специалисты по управлению активами. Системы континентального и общего права в книге представлены в равной мере^[2]. Своим практическим опытом поделились эксперты развитых и развивающихся стран. Наконец, в подготовке издания принимали участие специалисты, занимающиеся составлением законопроектов, разработкой политики и практикой конфискации имущества в странах, где законодательство в сфере конфискации активов вне уголовного производства только разрабатывается. Эти эксперты участвовали в проекте как частные лица.

Тридцать шесть основных принципов, представленных в Руководстве, – это общие рекомендации всей группы экспертов. Они сошлись во мнении, что принципы имеют большое значение для разработки и построения эффективного механизма конфискации активов вне уголовного производства. В некоторых случаях эксперты одобряли принцип, несмотря на отсутствие соответствующих понятий в правовой системе конкретной страны. Это решение было продиктовано не только рациональностью того или иного принципа с теоретической точки зрения, но и тем, что этот принцип доказал свою практическую эффективность в юрисдикциях, где его применяли. Рекомендации основаны на профессиональном опыте экспертов. Их цель – помочь странам разработать механизм для конфискации имущества вне уголовного производства и вернуть активы, похищенные в результате коррупции.

Основные принципы конфискации активов были первоначально предложены на семинаре специалистов-практиков, состоявшемся в марте 2008 г. в Вене (Австрия), и затем доработаны в ходе дополнительных консультаций и обсуждений. В июне 2008 г. на семинаре в Канкуне (Мексика) расширенной группе экспертов была представлена новая версия принципов, которые также были доработаны в ходе дополнительных обсуждений. Финальная версия принципов была одобрена расширенной группой специалистов.

Как пользоваться Руководством

Настоящее Руководство предназначено для специалистов-практиков, занимающихся разработкой политики и законопроектов, сотрудников следственных органов и работников прокурорского надзора. Кроме того, книгу можно использовать в качестве справочника при подготовке специалистов в области конфискации активов вне уголовного производства. Принимая во внимание аудиторию, на которую рассчитано это Руководство, авторы хотели бы обратить внимание на два важных момента. Во-первых, цель книги – помочь всем государствам разработать и ввести в действие законы, предусматривающие конфискацию активов вне уголовного производства, как об этом говорится в Конвенции ООН против коррупции^[3]. Во-вторых, принципы, которые обсуждаются в книге, следует рассматривать в контексте существующей правовой системы той или иной юрисдикции. Так, специалист, ответственный за разработку политики, должен сначала определить, в каком виде следует вводить законодательство о конфискации активов: в виде отдельного закона или как часть уже существующего законодательства, например уголовного кодекса или закона об отмывании денег. В любом случае рассматриваемые в книге принципы могут быть использованы для подготовки законопроектов, разрешающих конфискацию активов вне уголовного производства или совершенствующих существующую процедуру.

Может случиться и так, что включить все рассматриваемые в книге принципы в национальное законодательство будет невозможно. Некоторые принципы могут оказаться приемлемыми для систем континентального права, но неприемлемыми для систем общего права, и наоборот. Если предлагаемая концепция не вписывается в существующую правовую систему юрисдикции, следует исходить из цели, которая преследовалась при ее разработке. Возможно, существует альтернативный подход к достижению этой цели. Авторы надеются, что рассматриваемые в книге принципы найдут свое применение вне зависимости от особенностей отдельно взятой правовой системы, так как они представляют собой результат совместной работы специалистов-практиков с самым разнообразным опытом и квалификацией.

Настоящее Руководство состоит из трех частей.

В первой части дается краткий обзор проблемы хищения активов и их возврата после перемещения за рубеж. Далее описываются шаги, которые международное сообщество предприняло, чтобы решить эту проблему, – принятие UNCAC и запуск Инициативы StAR. Конвенция ООН предлагает новую систему принципов, призванных облегчить отслеживание, замораживание, арест, конфискацию и возврат активов, полученных в результате коррупции и скрываемых на территории иностранного государства. Инициатива StAR представляет собой план действий по модификации и внедрению в национальное законодательство положений о возвращении активов в соответствии с UNCAC, которые должны помочь предотвратить перемещение активов за рубеж и способствовать исчезновению зон, безопасных для коррупционеров. Наконец, в первой части объясняется, почему конфискация активов вне уголовного производства является одним из важнейших инструментов борьбы с коррупцией, описываются ситуации, когда ее можно применять, приведены отличия этого типа конфискации от конфискации в уголовном порядке, рассказано о ее применимости в странах с общим и континентальным правом, а также рассмотрены меры, принимаемые различными странами в поддержку этой процедуры.

Во второй части Руководства приводятся 36 основных принципов гражданской конфискации активов, сгруппированные по следующим темам: «Основополагающие принципы», «Определение активов и правонарушений, на которые распространяется процедура конфискации вне уголовного производства», «Следственные действия и меры по обеспечению сохранности активов», «Процессуальные нормы и требования, предъявляемые к доказательствам», «Стороны процесса и их уведомление», «Вынесение судебного решения», «Организационные вопросы и управление активами» и «Возвращение активов и международное сотрудничество». Все принципы проиллюстрированы примерами из реальных дел и выдержками из законодательства разных стран о конфискации вне уголовного производства^[4].

Третья часть Руководства состоит из статей, написанных специалистами-практиками. В них рассказывается о реализации механизма конфискации in rem (направленное против конкретной вещи или имущества) и международном сотрудничестве в данной сфере в отдельных юрисдикциях: в Колумбии, Гернси, Ирландии, Кувейте, Швейцарии, Таиланде и Великобритании. Кроме того, ряд статей посвящен таким важным аспектам конфискации вне уголовного производства, как управление активами, передача определенных функций органам исполнительной власти и конфискация имущества, полученного в результате незаконного обогащения.

В приложениях читателю предлагаются дополнительные материалы, которые должны упростить практическое применение механизма гражданской конфискации. Приложение I представляет собой таблицу, в которой сравниваются принципы конфискации вне уголовного производства в ряде стран и перечислены законодательные акты в данной сфере. В приложении II приводится краткий перечень основных принципов гражданской конфискации, обсуждаемых в Руководстве. Приложение III включает вопросы, необходимые для составления списка контактов, которые могут потребоваться в ходе реализации Инициативы StAR в той или иной стране. В приложениях IV–VI предлагаются примерные формы и контрольные листы, которые можно использовать на этапе расследования и планирования изъятия активов. В приложении VII перечислены онлайн-источники некоторых материалов, использованных в Руководстве. Многие из них также включены в прилагаемый к изданию компакт-диск.

Тексты, размещенные на компакт-диске, также доступны по адресу www.worldbank.org/star или www.amlcft.org и представляют собой документы и материалы, использованные при подготовке настоящего Руководства, в их числе Конвенция ООН против коррупции, решения и рекомендации международных организаций (например, Содружества, Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег, «Большой восьмерки», Европейского союза), прецедентное право, образцы документов, направляемых в суд на этапе расследования, а также примерные положения о конфискации и практические замечания. Эти материалы иллюстрируют соответствующие положения Руководства и призваны упростить создание и внедрение механизма гражданской конфискации для всех участвующих в процессе сторон – законодателей, работников следственных органов и органов гособвинения.