Текст книги "Возврат похищенных активов. Руководство по конфискации активов вне уголовного производства"

Часть А
Суть проблемы и международная реакция

1. Хищение государственных активов – проблема, имеющая огромную значимость

Хищение государственных активов – проблема очень серьезная. Точную стоимость активов, похищенных из развивающихся стран, определить невозможно. Ежегодно в результате незаконной деятельности государства теряют от 1 трлн долл. до 1,6 трлн долл.^[5] В развивающихся странах и странах с переходной экономикой коррумпированные чиновники ежегодно крадут до 40 млрд долл. и переводят деньги за рубеж, откуда их чрезвычайно трудно вернуть. Приведенная цифра эквивалентна годовому ВВП 12 беднейших стран мира, где проживает 240 млн человек.

Реальная цена коррупции намного выше стоимости украденных активов. Хищения приводят к деградации государственных учреждений и подрыву доверия к ним (особенно это касается учреждений, работающих в сфере управления государственными финансами и регулирования финансового сектора); ухудшению, если не разрушению, инвестиционного климата; упадку системы социального обеспечения, в частности системы здравоохранения и образования, что особенно негативно сказывается на малоимущих слоях населения^[6].

Средства, выведенные за рубеж, крайне сложно вернуть. С одной стороны, развивающиеся страны сталкиваются с серьезными трудностями, связанными с ограниченными правовыми, следственными и судебными возможностями, недостатком финансовых ресурсов и отсутствием политической воли у руководства. Все это мешает им вести расследование и инициировать уголовное преследование таких лиц, отслеживать, замораживать, изымать и возвращать доходы от коррупции. По этим же причинам пострадавшее государство подчас не может подать международный запрос в страну, куда были перемещены украденные активы, тогда как подобный запрос позволил бы властям другого государства наложить арест на похищенное имущество или привести в исполнение постановление о замораживании счета либо о конфискации активов. С другой стороны, страны, куда, как правило, переводят похищенные средства (часто это государства с развитой экономикой), не всегда реагируют на запросы о юридической помощи. Многие могут заморозить активы, но не вернуть их. Иногда требования к доказательной базе и процессуальные требования, устанавливаемые законодательством другой страны, настолько строги, что запрашивающему государству сложно, а то и невозможно их выполнить. В тех случаях, когда расследование и уголовное преследование затруднены из-за смерти подозреваемого, наличия у него правового иммунитета или когда человек скрывается от правосудия, процесс возврата активов становится еще более сложным, если не невозможным. Механизм возврата активов будет работать только при условии тесного сотрудничества между развитыми и развивающимися странами, между пострадавшим (запрашивающим) государством и государством, где находится похищенное имущество (запрашиваемым государством).

2. Мировое сообщество признает необходимость согласованных действий

Учитывая серьезность проблемы и признавая необходимость совершенствования механизмов по борьбе с коррупцией и ее последствиями, мировое сообщество предлагает систему принципов, призванных облегчить отслеживание, замораживание, арест, конфискацию и возвращение активов, похищенных в результате коррупции и перемещенных в другие государства. Эти принципы раскрыты в Конвенции ООН против коррупции (UNCAC)^[7], вступившей в силу в 2005 г., в главе, посвященной мерам по возвращению активов.

Возвращение активов признается основополагающим принципом Конвенции, и государства-участники обязуются самым тесным образом сотрудничать друг с другом и оказывать друг другу всемерное содействие в этом вопросе^[8]. В целях практической реализации данного принципа UNCAC предусматривает механизмы по возвращению незаконно присвоенных активов, а также отслеживанию, замораживанию, изъятию, конфискации и возврату похищенного имущества, в том числе:

• меры, призванные обеспечить контроль финансовых учреждений за подозрительными операциями с личными банковскими счетами государственных должностных лиц, членов их семей и близких к ним лиц^[9];

• процедуры, необходимые для того, чтобы одно государство-участник получило возможность выступать в судах другого государства-участника в качестве частного лица, что позволило бы ему вернуть похищенное имущество, защитить собственные интересы в роли истца, оспорить конфискацию в роли заявителя или выступать в качестве пострадавшей стороны в целях реституции по приказу суда^[10];

• внутреннее законодательство, которое позволило бы государству признать постановление о конфискации, вынесенное судом другого государства, а затем после проведения собственного расследования заморозить и конфисковать имущество, полученное в результате коррупционной деятельности в другом государстве^[11];

• меры, которые могут потребоваться, чтобы разрешить конфискацию имущества вне уголовного производства, особенно в случае смерти или бегства преступника и др.^[12]

В Конвенции ООН приводятся основные принципы международного сотрудничества^[13] и распоряжения имуществом, которое было конфисковано одним государством-участником по запросу другого, в зависимости от того, какое отношение к данному имуществу имеет запрашивающее государство^[14]. Особое внимание уделяется хищению и отмыванию незаконно присвоенных государственных средств: Конвенция обязывает государство, получившее запрос, вернуть конфискованное имущество запрашивающей стране^[15]. Кроме того, UNCAC не только призывает каждого участника разработать внутреннее законодательство, обеспечивающее возврат похищенных госсредств, но и предписывает в тех случаях, когда нельзя применить специальное правило, рассматривать в первоочередном порядке вопросы о возвращении конфискованного имущества запрашивающему государству, предыдущим законным собственникам или выплате компенсации потерпевшим от преступления^[16]. Помимо вышеперечисленных принципов, Конвенция предусматривает, что запрашиваемое государство может вычесть разумные расходы, понесенные в ходе расследования, уголовного преследования или судебного разбирательства, которые привели к возвращению конфискованного имущества или распоряжению им^[17]. Государства-участники могут также рассмотреть возможность заключения в каждом отдельном случае соглашений или взаимоприемлемых договоренностей относительно окончательного распоряжения конфискованным имуществом^[18].

Эта инициатива будет способствовать налаживанию столь необходимого сотрудничества между развитыми и развивающимися странами и между государственным и частным секторами – сотрудничества, благодаря которому похищенные средства будут возвращены их законным владельцам.

Пан Ги Мун,

генеральный секретарь ООН,

17 сентября 2007 г.

В целях содействия решению проблемы хищения государственных средств в развивающихся странах Всемирный банк вместе с Управлением ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) в сентябре 2007 г. запустил программу по возвращению похищенных активов (Инициатива StAR). Объявляя о новом плане действий, генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, президент Всемирного банка Роберт Зеллик и директор УНП ООН Антонио Мария Коста отметили, что для возврата похищенных активов их законным владельцам требуются согласованные усилия всех членов мирового сообщества^[19].

Нужно сделать так, чтобы тем, кто крадет у бедных, было негде скрыться.

Если мы поможем развивающимся странам вернуть похищенные деньги – это будет иметь решающее значение для финансирования социальных программ и даст понять коррумпированным руководителям, что им не уйти от правосудия.

Роберт Зеллик,

президент Всемирного банка,

17 сентября 2007 г.

Разработчики Инициативы StAR призывают ратифицировать UNCAC и поддержать принципы, сформулированные в Конвенции, принятием соответствующего внутреннего законодательства. Центральное место в программе отводится проблеме возврата похищенных активов, а именно: устранению препятствий для возврата незаконно присвоенного имущества в крупнейших финансовых центрах, созданию механизмов, облегчающих возврат активов пострадавшим государствам, а также мерам, направленным против вывода активов и появления «безопасных зон» для коррупционеров.

Инициатива StAR поможет:

• накапливать и распространять информацию о принципах возврата незаконно присвоенного имущества, а также принять меры, облегчающие эту процедуру;

• создать внутригосударственные механизмы для возврата активов, например эффективную процедуру конфискации имущества, процедуру реагирования на международный запрос о юридической помощи или процедуру подачи такого запроса;

• отслеживать использование возвращенных активов по запросу национальных органов власти.

Возврат государству похищенных активов может дать потрясающие результаты при условии рационального расходования средств. Даже части денег может хватить на то, чтобы профинансировать жизненно важные социальные программы или проекты по улучшению инфраструктуры. К примеру, 100 млн долл. достаточно, чтобы провести полную вакцинацию 4 млн детей или построить систему водоснабжения для 250 тыс. домовладений^[20].

От коррупции страдают все… Борьба с ней – наша общая задача.

Антонио Мария Коста,

директор УНП ООН,

28 января 2008 г.

Помимо финансовых преимуществ программа StAR позволит странам нарастить институциональный потенциал, окажет мощный сдерживающий эффект и будет способствовать исчезновению «безопасных зон» для коррупционеров.

3. Конфискация вне уголовного производства как инструмент возвращения активов

Законодательство большинства стран для изъятия доходов от преступления, а также орудий и средств его совершения^[21] предусматривает процедуру конфискации. Рассматривают два вида конфискации: конфискацию в уголовном порядке и конфискацию вне уголовного производства. Каждый из этих видов конфискации преследует одну и ту же цель – изъятие в пользу государства доходов, полученных в результате совершения преступления, и предметов, использованных для его совершения. В основе конфискации лежит двойная логика. Во-первых, тем, кто совершает незаконное деяние, нельзя позволять обогащаться за счет преступления. Доходы от преступной деятельности следует изымать и направлять на компенсацию ущерба, причиненного потерпевшему, будь то государство или частное лицо. Во-вторых, преступление не должно повториться. А это предполагает не только конфискацию экономической выгоды от преступления, но и орудий преступления, что позволяет предотвратить их дальнейшее использование в криминальных целях. Так что конфискация играет еще и роль сдерживающего фактора.

Конфискация в уголовном порядке и конфискация вне уголовного производства различаются прежде всего процедурой изъятия активов. Конфискация в уголовном порядке предполагает ведение уголовного судопроизводства и вынесение обвинительного приговора, в то время как конфискация вне уголовного производства не требует ни того ни другого. Существует ряд процессуальных различий, характеризующих каждый вид конфискации (см. пример 1).

Пример 1

Различия между конфискацией активов в уголовном порядке и конфискацией вне уголовного производства

Конфискация в уголовном порядке – это решение in personam, т. е. она направлена против конкретного лица (например, в деле «Государство против Джона Смита»). Такая конфискация требует уголовного судопроизводства и обвинительного приговора и нередко является частью наказания. В некоторых странах решение о конфискации принимается на основе более низкого критерия доказанности (исходя из принципа сравнения вероятностей) по сравнению с вынесением приговора по делу в целом. (Описание критериев доказанности – см. принцип 14.) Требование об осуждении в уголовном порядке означает, что сначала государство должно доказать вину подсудимого «при отсутствии обоснованного в том сомнения», т. е. предоставить такие доказательства, чтобы судья был «глубоко убежден» в виновности подсудимого (принцип «глубокой убежденности»). Конфискация в уголовном порядке может быть как вещной, когда обвинитель должен доказать, что спорные активы представляют собой доходы от преступления или орудие его совершения, так и стоимостно-ориентированной, когда конфискации подлежит имущество, стоимость которого эквивалентна доходам от преступления, и обвинитель не должен доказывать связь между преступлением и конкретным предметом собственности.

Конфискация вне уголовного производства, которую иногда называют гражданской конфискацией, конфискацией in rem или вещной конфискацией, – это судебное преследование имущества, а не личности^[22] (например, дело «Государство против 100 тыс. долл.»). Она представляет собой отдельный от какого бы то ни было уголовного судопроизводства процесс, когда для конфискации имущества необходимо доказать, что оно имеет отношение к преступной деятельности (получено в результате преступления или послужило орудием его совершения). Преступное поведение в большинстве случаев может быть доказано путем сравнения вероятностей. Более низкий критерий доказанности облегчает задачу государства и означает, что добиться конфискации имущества можно даже при наличии недостаточных доказательств для осуждения преступника в уголовном порядке. Поскольку требование о судебном преследовании выдвигается не против человека, а против определенного имущества, владелец этого имущества является третьей стороной в процессе и имеет право защищать свою собственность.

Пример 2

Случаи конфискации активов вне уголовного производства

Побег из страны

Два иностранных студента, занимавшиеся продажей поддельных ювелирных украшений и дорогостоящих сумок на интернет-аукционе, были арестованы за фальсификацию товаров и отмывание денежных средств. Впоследствии они были выпущены под залог, но на суд не явились. Считалось, что они вернулись на родину.

Дело было передано в Агентство по возвращению активов (Asset Recovery Agency – ARA; Великобритания), и в ходе расследования выяснилось, что деньги за фальсифицированные товары перечислялись с помощью систем электронных платежей и путем взноса наличных на различные банковские счета. Агентство получило разрешение на замораживание этих счетов, а затем на конфискацию 60 тыс. ф. ст. (примерно 83,5 тыс. долл.).

Преступление совершено в одной стране, а доходы от преступления находятся в другой

Преступник, занимавшийся торговлей людьми, был признан виновным французским судом и приговорен к восьми годам тюремного заключения и штрафу в 500 тыс. евро (примерно 658 тыс. долл.), его квартира во Франции была конфискована. К сожалению, французские власти не обладали соответствующей юрисдикцией и не могли в счет штрафа изъять имущество осужденного, находящееся в Великобритании. Таким образом, после освобождения преступник мог распоряжаться значительными активами, которые получил в результате противозаконной деятельности. Однако ARA удалось получить разрешение на замораживание его активов, а затем на конфискацию 750 тыс. ф. ст. (примерно 1,044 млн долл.), после того как было установлено, что огромные средства на многочисленных банковских счетах осужденного представляют собой доходы от торговли людьми.

Недостаточные доказательства для осуждения в уголовном порядке

В 2004 г. в графстве Хартфордшир полиция провела обыск у одного из подозреваемых и обнаружила следы кокаина, однако для уголовного преследования доказательств было недостаточно. Дело было передано в ARA, и агентству удалось добиться замораживания активов размером 1,5 млн ф. ст. (примерно 2,088 млн долл.). Сотрудники ARA доказали, что преступник получил доходы от разного рода криминальной деятельности, включая продажу наркотиков, отмывание денежных средств и мошенничество с ипотекой, и что имущество, владельцами которого считались один из членов семьи подозреваемого и некая компания, было приобретено на средства этого человека. Выяснилось, что подозреваемый с партнерами, осужденными за торговлю наркотиками, учредил несколько компаний, и большинство из этих компаний не отчитывались о своих доходах, так что подозреваемый не мог приобрести имущество и финансировать бизнес за счет имеющихся у него законных источников дохода.

Конфискация вне уголовного производства – эффективный способ возврата активов в самых разных ситуациях, особенно когда конфискация в уголовном порядке невозможна или ее нельзя применить (см. пример 2), т. е. в тех случаях, когда:

• преступник скрывается от правосудия, в результате чего ему нельзя вынести обвинительный приговор;

• преступник скончался до возбуждения дела или умер до вынесения приговора. Со смертью обвиняемого уголовное преследование прекращается;

• преступник имеет правовой иммунитет, защищающий его от уголовного преследования;

• преступник наделен настолько большой властью, что уголовное расследование и преследование сильно затруднено или невозможно;

• активы найдены, а преступник неизвестен (например, активы найдены у курьера, который не участвует в совершении преступления). Если найденное имущество получено в результате преступной деятельности, собственник или преступник вряд ли будет оспаривать требование о его возврате, опасаясь уголовного преследования. Эта неопределенность делает уголовное преследование правонарушителя проблематичным, если вообще возможным;

• имущество находится у третьих лиц, которым не предъявлялось обвинение в уголовном преступлении, но они осведомлены о криминальном происхождении собственности или сознательно игнорируют этот факт. Конфискацию в уголовном порядке нельзя применять для изъятия имущества у добросовестного приобретателя, однако конфискации вне уголовного производства это не мешает: имущество изымается, даже несмотря на добросовестность его приобретения;

• недостаточно доказательств для уголовного преследования.

В описанных ситуациях можно применять конфискацию вне уголовного производства, поскольку в этих случаях возбуждается судебный иск в отношении имущества, а не против конкретного лица и/или не требуется вынесения обвинительного приговора в рамках уголовного процесса. Тот же тип конфискации применяется в случаях, когда:

• преступник признан невиновным в совершении уголовного преступления из-за нехватки доказательств или слабой позиции обвинения. Это относится к тем странам, где требование о конфискации вне уголовного производства рассматривается исходя из более низкого критерия доказанности, чем уголовное обвинение. Когда собранных доказательств недостаточно для признания вины при отсутствии обоснованных в том сомнений, то, возможно, их хватит, чтобы доказать криминальное происхождение имущества путем сравнения вероятностей;

• конфискация осуществляется в бесспорном порядке. В странах, где конфискация активов вне уголовного производства – гражданский процесс, иски рассматриваются с использованием стандартных судебных процедур, что экономит время и средства.

Конфискация активов вне уголовного производства особенно эффективна в тех случаях, когда речь идет об изъятии преступных доходов у коррумпированных политиков и возвращении похищенных средств гражданам пострадавшего государства. Хотя конфискация этого типа не должна подменять собой уголовное преследование, во многих случаях (особенно в контексте коррупции государственных должностных лиц) это единственный способ изъять криминальные доходы и свершить правосудие. Часто ввиду широких полномочий, которыми обладает коррумпированный чиновник, или по другим причинам уголовное преследование абсолютно невозможно вплоть до смерти должностного лица или его побега из страны. Нередко государственные деятели, занимающиеся взяточничеством, обладают иммунитетом от судебного преследования. Поскольку процедура гражданской конфискации активов не связана с уголовным преследованием, ее можно осуществлять вне зависимости от того, скончался ли коррумпированный чиновник, покинул ли он страну или получил иммунитет от судебного преследования.

Конфискация активов вне уголовного производства сегодня не является внутренним делом каждого государства. В условиях глобальной экономики преступники могут перемещать ценности из одной страны в другую за считаные секунды всего лишь нажатием кнопки. Межгосударственные границы перестали быть гарантией безопасности коррумпированных политиков в тех случаях, когда страны, где совершено преступление и где находятся доходы от коррупции, приняли законы о сотрудничестве в вопросах отслеживания и конфискации – как в уголовном порядке, так и вне уголовного производства – незаконно полученных активов.