Текст книги "Государственно-общественное управление педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX века"

Если управление образованием понимать как целеустремленную деятельность субъектов управления всех уровней, направленную на организацию функционирования и развития системы образования, то под государственно-общественным управлением образованием предлагается понимать такое управление, в котором сочетается деятельность субъектов государственной и общественной природы, направленная на организацию функционирования и развития сферы образования. В этом случае государственно-общественное управление образованием включает в себя всех участников образовательного процесса, их органы управления и органы государственного управления образованием и нормативную правовую базу регулирующая их деятельность.

Приоритетом государственно-общественного управления образованием (ГОУО) является создание самого образовательного учреждения, которое становится при таком управлении ведущим социально-педагогическим институтом, осуществляющим свою профессиональную функцию. Такой институт создается обществом, выполняет его социальный заказ, не может существовать вне деятельности субъектов социальной среды и ее институтов. По своему предназначению он является условием воспитания, социализации и образования подрастающего поколения и в то же время осуществляет педагогическое влияние на другие образовательные институты, на общество в целом.

В этой связи под институтом педагогического образования мы понимаем государственно-общественное взаимодействие групп лиц, наделенных властью и материальными средствами для реализации организации и управления образовательными учреждениями, в которых осуществляется обучение, развитие и социализация личности с последующим овладением ею педагогической профессией. Сложность явления педагогического образования заключается в том, что оно включает не только процессы, связанные с формированием полноценного педагога для деятельности в системе общего и высшего образования, но и педагога для самого себя, то есть педагогическое образование можно с полным основанием назвать редкой регенерирующейся системой. Причем педагогическое образование – это не только образование педагога, его формирование как профессионала и личности, но и образование в течение всей жизни. В его рамках появляются новые подходы к воспитанию и развитию подрастающего поколения, именно здесь новое научное знание изменяется в связи с потребностями школы, возраста учащихся и становится образовательным знанием. Именно в рамках педагогического образования будущие педагоги получают целостное представление о будущей сфере профессиональной деятельности, то есть «образовании в широком смысле этого слова, включающем четыре ключевых компонента: обучение, воспитание, развитие, социализацию подрастающего поколения»[17]17
  Засыпкин В. А. Модернизация педагогического образования в зеркале социологии. – Екатеринбург, 2010. – С. 60.


[Закрыть].

Исходя из изложенного выше, государственно-общественное управление педагогическим образованием можно представить как взаимодействие государственных и общественных органов соуправления, развитие самоуправляющихся организаций в сфере педагогического образования (органы самоуправления, учебно-методический совет), профессиональные ассоциации (профсоюз), попечительские советы и др.), организации собственно общественных органов управления образованием, в которых есть представители всех слоев общества.

Проблемы взаимоотношений и согласованности интересов государства и общества, разработка моделей и механизмов участия общества и человека в государственном мироустройстве остается в центре внимания многих гуманитарных и социальных наук. Анализ материалов по теме исследования (см. § 1.3), показал, что понятие «государственно-общественное управление образованием» не имеет четких нормативных рамок и представляет на сегодняшний день объяснительную или описательную «конструкцию»[18]18
  ¹⁸⁰ Федорова H. М. Становление государственно-общественного управления школьным образованием в России. – СПб., 2010. – С. 25.


[Закрыть]. Данное понятие чаще всего используется специалистами управления образованием и имеет практическую направленность.

Рассмотренный выше материал позволяет нам сформулировать определение термина «государственно-общественное управление педагогическим образованием», на которое мы опираемся в данном исследовании. Это взаимодействие субъектов управленческого процесса: педагогический вуз как форма педагогического образования + органы управления образованием всех уровней + профессиональные сообщества и частные лица. То есть это такое управление, при котором происходит взаимодействие государственных и общественных субъектов, и при этом сочетании они инициируют, обсуждают, принимают, выполняют управленческие решения. Роль инициаторов взаимодействия берут на себя профессиональные сообщества (например, профсоюзы), работающие как в органах управления образования, так и в учреждениях педагогического образования. Механизм функционирования общественного участия в управлении педагогическим образованием должен опираться на принципы: доступность, четкое распределение полномочий и сфер ответственности всех субъектов управления, паритетное участие властей и работодателей в создании общественных институтов, социальное партнерство и сотрудничество, непрерывность и многоуровневость профессионального педагогического образования, переход к договорным формам трудоустройства (целевой набор, контрактные соглашения, «ярмарка выпускников и вакансий», образовательные кредиты).

Для моделирования эффективных механизмов общественного участия в области управления педагогическим образованием в условиях развития рынка важно понять, где эффект от привлечения представителей общественности будет максимальным, а где минимальным. Учитывая логику изложенного выше, можем предположить, что наиболее эффективным будет привлечение общественности к реализации стратегических и контрольных функций[19]19
  Метелкин Д. А. Общественно-государственное управление образовательным учреждением: основания, сущность и эффективные механизмы реализации // Сибирский учитель. – 2008. – № 6. – С. 60.


[Закрыть].

Стратегические и контрольные функции осуществляются путем формирования управляющих органов, причем эти органы являются выборными или представительскими. Примером могут служить управляющие органы двух флагманов педагогического образования России: Московского педагогического государственного университета (МПГУ) и Российского государственного педагогического университета им А. И. Герцена (РГПУ). Органом общественного управления МПГУ является Ученый совет, который состоит из представителей преподавательского состава, студентов (переменного состава), иных общественных объединений (профсоюзов) и др. В Программе развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет» на 2011–2015 гг. определена задача в области системы управления университетом – создание государственно-общественных и общественных форм управления университетом (п. 6)[20]20
  Программа развития государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет» на 2011–2015 гг. – М., 2011. – С. 39.


[Закрыть]. Общественным органом управления РГПУ является Попечительский совет, который формируется из учредителей, работодателей, органов исполнительной власти, работников и обучающихся в университете, ведущих политических и общественных деятелей страны, видных деятелей образования и науки, приверженных делу образования, науки и гуманистическим ценностям[21]21
  Положение о Попечительском совете Российского государственного педагогического университета им А.И. Герцена от 27 декабря 2011 г. в приложении к приказу № 8091.


[Закрыть]. Но необходимо отметить, что непосредственное участие общественности в реализации образовательного процесса противоречит российскому федеральному законодательству. Поэтому выборные управляющие органы учреждений высшего образования, по сути, осуществляют только стратегическое планирование и установление соответствия целей образовательной деятельности[22]22
  См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2008 года № 71 «Об утверждении типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)» // СЗ РФ. – 2008. – № 8. – Ст. 731.


[Закрыть].

Для достижения положительной динамики в развитии принципа государственно-общественного характера управления педагогическим образованием, что крайне необходимо в условиях образовательного рынка, применяются современные управляющие механизмы, которые запускают процесс модернизации и оптимизации государственного управления педагогическим образованием, в частности, выполнение согласованных заказов от государства и общества (от бизнеса) по подготовке специалистов определенной профессиональной ориентации в соответствии с потребностями рыночной экономики, рынка труда. Такой подход определяет мотивацию к созданию органов, обеспечивающих общественно-гражданское участие в управлении педагогическим образованием.

К механизмам государственно-общественного управления педагогическим образованием в сложившихся условиях рынка образовательных услуг можно отнести следующие:

♦ государственно-частное партнерство, которое означает взаимосвязь публичной власти и частного сектора для совместной выработки решений и сбалансированной ответственности в сфере управления образованием. Данный механизм позволяет бизнесу участвовать в определении состава компетенций, которыми должен обладать выпускник педагогического вуза, разработке стандартов профессионального образования и признании квалификаций, целевой профессиональной подготовке кадров под конкретные рабочие места, обеспечении непрерывного образования (переподготовка, повышение квалификации), научном обеспечении процессов оптимизации системы управления педагогическим образованием[23]23
  Гурба В. Н. Управление качеством подготовки специалистов на основе государственно-частного партнерства. – Ростов н/Дону, 2012. – С. 14.


[Закрыть];

♦ эндаумент-фонды (эндаументами) понимаются как формируемые за счет пожертвований фонды денежных средств, доходы от инвестирования которых направляются на благотворительные цели (получателями средств могут быть университеты, госпитали, музеи, театры, библиотеки и т. п.). В России эндаумент-фонды (терминология США) получили название фондов целевого капитала. Правовые предпосылки для их создания были установлены Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций». Образование и наука были определены в данном законе как области, где возможно формирование целевого капитала и использование доходов от него (п. 1 ст. 3). Управление фондом осуществляются через Попечительский совет, в состав которого, как правило, входят представители крупнейших жертвователей, независимые лица (известные представители науки, образования, политики и т. п.). Среди основных преимуществ эндаумент-фонда можно выделить следующие: привлечение частных инвестиций в образование (эндаумент-фонд является механизмом частно-государственного партнерства в сфере образования); неприкосновенность созданного целевого капитала, расходование только полученных доходов от управления целевым капиталом; отсутствие необходимости начала финансового года с «нуля», формирование финансового резерва; при наличии эндаумент-фонда приобретение образовательным учреждением преимущества в получении более высоких государственных статусов; возможность финансирования широкого перечня направлений (по выбору): специальных проектов, инновационной деятельности, поощрения учащихся, гранты профессорско-преподавательскому составу, повышение зарплаты основного состава, привлечения лучших кадров, закупки необходимого оборудования, учебно-методических материалов и т. д.; прозрачная и более понятная структура для жертвователей; удобный механизм для попечителей в плане сбора пожертвований и контроля за расходованием средств эндаумента; налоговые льготы[24]24
  Эндаумент-фонды (фонды целевого капитала) государственных и муниципальных образовательных учреждений: организация деятельности, состояние и перспективы развития / под ред. Я. М. Миркина, К. Б. Бахтараева, А. В. Левченко и др. – М., 2010. – С. 6–14.


[Закрыть];

♦ социальное партнерство, которое означает взаимовыгодное сотрудничество, между образованием, отдельными общественными, благотворительными организациями, конкретными людьми, государственными структурами. К основным функциям социального партнерства в сфере управления педагогическим образованием относятся: помощь в накапливании и передаче жизненного опыта как образовательного сообщества, так и его партнеров для формирования у членов сообщества способности выживания на рынке образовательных услуг, организации общественного обсуждения готовящихся законодательных и нормативно-правовых актов в области педагогического образования, проведении общественных экспертиз учреждений педагогического образования, использовании возможностей средств массовой информации для повышения ценности и престижа педагогического образования в общественном сознании;

♦ общественно-государственный контроль за аккредитацией направлений образования в учреждениях педагогического профиля (качество обучения, образовательный процесс и его результаты). Формами участия общественных институтов являются представительство общественных институтов в экспертной комиссии, проводящей оценку, участие в подготовке и проведении аккредитации органа государственно-общественного управления (Ученого совета) учреждения высшего образования, наблюдение за работой экспертных комиссий, предоставление экспертной комиссии результатов изучения общественного мнения по данному вопросу[25]25
  Механизм участия общественных институтов в аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений // Сайт Инновационной образовательно сети «Эврика». – URL: http://www.eurekanet.ru/ ewww/info/13143.html (дата обращения – 20.04.2013); Постановление Правительства РФ от 21 марта 2011 года № 184 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций». – URL: http://правительство. рф/gov/results /14471/ (дата обращения – 20.04.2013).


[Закрыть]. Примером может служить п. 11.1 Постановления Правительства РФ от 11 марта 2011 г. № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» следующего содержания: «В проверке могут участвовать представители общественных организаций сферы образования….»[26]26
  Постановление Правительства РФ от 11 марта 2011 года № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования». – URL: // http://правительство. рф/gov/results /14851/ (дата обращения – 21.04.2013).


[Закрыть];

♦ общественно-государственный совет по организации оценки и сертификации квалификаций выпускников образовательных учреждений высшего образования. Он создан Российским союзом промышленников и предпринимателей совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации. Основными функциями общественно-государственного совета являются: определение и утверждение приоритетных направлений деятельности в области опенки и сертификации квалификации, утверждение организационно-методических документов по вопросам оценки и сертификации квалификации, взаимодействие с органами государственной власти, общероссийскими объединениями работодателей и профессиональными сообществами, общественными, международными и иными организациями по вопросам оценки и сертификации квалификаций и др.[27]27
  Создан в соответствии с п. 3 Правил участия объединений работодателей в разработке и реализации государственной политики в области профессионального образования, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. № 1015, и п. 5 «Положения о формировании системы независимой оценки качества профессионального образования», утвержденного Министерством образования и науки Российской Федерации и Российским союзом промышленников и предпринимателей 31 июля 2009 г.


[Закрыть]; общественные благотворительные фонды по развитию учреждений педагогического образования. Фонды, как механизм государственно-общественного управления, обеспечивают сотрудничество рынка образовательных услуг и учреждений педагогического образования; развитие материально-технической базы; финансирование реальных проектов подготовки педагогических кадров; привлечение работодателей к разработке квалификационных требований, проведению процедур проверки профессиональных знаний, умений, навыков; попечительские, координационные советы и ассоциации. Данный механизм государственно-общественного управления способствует определению объемов подготовки специалистов для образовательного рынка труда; привлечению инвестиций в педагогическое образование; участию работодателей в разработке учебных планов и программ, оценке качества подготовки специалистов. Примером может служить Ассоциация развития педагогических университетов и институтов. Штаб-квартира – Московский педагогический государственный университет. Задачами ассоциации являются развитие педагогического образования, содействие научным исследованиям в сфере образования, совершенствование общественно-государственных форм управления системой непрерывного педагогического образования, сохранение престижа педагогической профессии и др.[28]28
  Зарегистрирован Московской регистрационной палатой 21.08.2000 г. (свидетельство о регистрации № 002.01.148).


[Закрыть]

Педагогическое образование в любой стране призвано способствовать реализации основных задач социально-экономического и культурного развития общества, ибо именно учебные заведения готовят человека к активной деятельности в разных сферах политической жизни общества, экономики, культуры. В современной образовательной политике основным объектом модернизации и оптимизации является высшая педагогическая школа. Содержание педагогического образования и его реализация воплощают те ценности и цели, которые общество ставит перед новым поколением, поэтому успешное проведение реформы в области содержания педагогического образования является сложной и труднодостижимой задачей. Она требует тщательного планирования, разработанной стратегии, приверженности цели тех, кто ее реализует, внимания к ресурсам, обеспечения переподготовки и разработки соответствующей процедуры оценки. Реформу содержания педагогического образования затрудняет еще и то, что она проводится в обществе, где преподаватели и инфраструктура не обеспечены соответствующими ресурсами.

Все эти положения обусловлены прежде всего историческим развитием российского государства, они имеют глубокие корни в становлении и развитии педагогического образования с момента становления государственности и появления потребности в образовании и воспитании своих граждан.

В российской истории государственно-общественные взаимоотношения получили свое особое развитие. Отсутствие в России демократического общества, неразвитость социально-экономических отношений явились факторами, препятствовавшими созданию условий для включения общественности в организацию образовательной политики. В результате именно государство в XVIII – начале XIX века стало главной, господствующей силой в сфере образования. Лишь с середины XIX столетия представители передовой общественности – стали принимать заинтересованное участие в выработке мнений и различных мер по повышению образованности в стране, качественному совершенствованию педагогической системы, установлении диалога с государственной властью.

Обеспечение эффективного взаимодействия государства и общества в осуществлении реформирования педагогического образования требует всестороннего анализа и прогноза результатов преобразований. В этой связи большое значение приобретает теоретическое осмысление исторического опыта реформирования управления отечественной педагогической школы, изучение государственно-общественных взаимоотношений в развитии учительского дела и педагогической сферы.

1.2. Генезис государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период

Для более полного рассмотрения проблем государственно-общественных взаимоотношений в сфере управления педагогическим образованием в России нам необходимо затронуть эволюционные процессы государственного и местного (общественного) управления в стране[29]29
  Гончаров М. А. Эволюция государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период // Историко-педагогический журнал. – 2013. – № 1. – С. 111–122.


[Закрыть].

Среди проводимых в настоящее время в России преобразований одно из значимых мест занимает административная реформа образования. Современная Россия в очередной раз стремится найти оптимальную форму государственного управления, ибо потребность в создании новых эффективных управленческих механизмов сегодня очевидна как никогда. Однако реформирование этих механизмов происходит с определенными трудностями, отчасти вызванных недостаточной изученностью отечественного опыта организации механизмов управления. На протяжении тысячелетней истории Российского государства, в силу особенностей развития общества, органы управления отличались чрезмерной централизацией государственной власти, опирающейся на бюрократический аппарат, отсутствием развитой системы самоуправления. В то же время в истории России существовало достаточно много моделей и форм государственного и общественного соуправления, давших положительный эффект для социально-экономического развития страны[30]30
  «Современная система местного управления России… является отражением тех изменений, которые испытало на себе государственное устройство. Вопреки установившемуся мнению, нельзя не видеть, что в течение последнего столетия форма государственного устройства России несколько раз терпела весьма существенные изменения. Эти изменения даже можно теоретически оформить, приурочивая их к выдающимся эпохам истории России последних двух столетий. Система управления до Петра Великого может быть названа земско-приказной системой управления. Эпоха Петра I может быть характеризована как время приказно-коллегиального управления. Далее в царствование Екатерины II есть ряд последовательных попыток ввести у нас монархию по рецепту Монтескье, с сильно развитыми сословиями и с сильно развитой децентрализацией. Затем царствование Александра Павловича в первую половину его может быть рассматриваемо как принятие ряда мер, имеющих в виду введение у нас представительных учреждений. Затем, вторая половина и царствование Николая I может быть характеризована как период закрепощения всех сословий на пользу государства и сильное развитие централизации; наконец с царствования
  Александра Николаевича начинается раскрепощение России; сообразно с этим является совершенно иное направление законодательства, как в самой разработке, так и в проведении реформ местного управления. Сообразно указанным главнейшим течениям, имевшим влияние на ход политики в России, определяется и история различных мер по самоуправлению, принимавшихся в каждую из указанных выше эпох» (Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. – СПб., 1882. – 964 с.).


[Закрыть].

Рассмотрим государственно-общественное управление педагогическим образованием в исторической ретроспективе. Государственное управление в Киевской Руси было основано на традициях и обычаях. В X–XIII веках государственно-общественным органом управления на Руси было Вече (народное собрание). Подобная структура, основанная на равновесии властей, обеспечивала реализацию всех жизненных функции общества[31]31
  Фроянов И. Я., Дворниченко А. Ю. Города-государства Древней Руси. – Л., 1988. – С. 267.


[Закрыть]. Вечевые собрания достаточно долгое время являлись основной формой «демократии» разнообразных общинных союзов, когда боярская власть усилилась, и вече стало инструментом ее политики, приобретая регулятивные функции центральной власти.

В XIV–XV веках наряду с княжеской властью большую роль в работе центральных органов власти начинается играть русская православная церковь. Что касается вопросов организации и управления подготовкой учителей в эту эпоху, то в специальных митрополичьих посланиях архиепископам и епископам давались указания об открытии училищ, содействии их деятельности и об особом внимании к отбору священнослужителей-учителей. Помимо этого, в них приводился перечень требований к священнику-учителю и особое внимание обращалось на важность проповедования необходимости обучения и направления детей в училища, причем как мальчиков, так и девочек[32]32
  Адрианова-Перетц В. П. Человек в учительской литературе Древней Руси. – M.-Л., 1972. – Т. 27. – С. 168–178.


[Закрыть].

В условиях нарастания процессов централизации государства система органов государственного управления продолжала развиваться. Возрастали роль и значение верховной власти, которая постепенно трансформировалась в самодержавную форму правления. Постепенно княжеская власть, с мощным чиновничьим аппаратом и армией, оказалась в центре организации всей социально-экономической жизни. Государственные чиновники осуществляли свои полномочия, взаимодействуя с лицами общественно-выборных органов самоуправления. Чаще всего функции государственного управления перекладывались именно на них, оставляя за государством лишь контрольные функции. Однако четкого разграничения полномочий между государственным и общественным управлением тогда не существовало. Примером таких разграничений, могут служить формы оплаты труда священников-учителей. С середины XI века из княжеской казны начинает выделяться особый оклад (деньги). Эта практика сохранялась до середины XIII века, а в отдельных княжествах – до середины XVI века, то есть вплоть до образования единого государства. В период монгольского нашествия (сер. XIII–XV век) происходило разорение княжеских семей и монастырей и, как следствие, сокращение числа училищ, поэтому приходскому духовенству разрешалось учить грамоте, письму и счету уже в своих домах или в домах прихожан. И плата за их труд осуществлялась уже не из княжеской казны, а осуществлялась самими обучающимися «по их силам», то есть платили, кто сколько мог. Со временем такие священники и дьяконы стали называться «мастерами грамоты», которых иногда ошибочно характеризуют как светских лиц, занимавшихся частным промыслом.

С середины XVI века в России начинают складываться земские органы самоуправления на основе положений, принятых Земским собором (1549–1551). Результатом деятельности собора было создание и принятие Соборного уложения (Стоглава). В компетенцию земских органов попали сборы налогов, некоторые гражданские дела, вопросы учительского дела. Земские органы самоуправления в научно-исторической литературе описаны достаточно подробно и в подавляющем количестве источников отнесены к органам самоуправления. Отметим, что такой документ, как «Приговор царский о кормлении и о службах» (1555) придавал земству определенный статус «службы царской» – полномочий, делегированных на места верховной властью[33]33
  Сахаров A. M. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства. – М., 1985. – С. 153.


[Закрыть]. Другим документом, регулировавшим деятельность земских органов, было «Соборное уложение о службе» (1556), которое оговаривало «список» служебных обязанностей. Таким образом, устанавливалось соотношение функций центральных и местных органов власти. Объективную основу отношений составляли сословные полномочия, характеризовавшиеся переходом от вотчинной системы управления к приказной, решительный поворот к которой происходил в начале XVII века. В материалах Стоглава отсутствует какая-либо информация об учителях как о представителях особой профессиональной группы. Но из источников данного периода известно, что учительством могли заниматься только священнослужители[34]34
  Бочкарев В. Стоглав и история Собора 1551 года. – Юхнов, 1906. -С. 244.


[Закрыть].

Возникновение приказной системы управления является одной из сложных и мало изученных в истории государственности дореволюционной России. Известно, что она прошла в своем развитии четкие стадии: от приказа как поручения до приказа как государственного органа управления. Приказная система строилась на основе полномочий на местах по видам деятельности. Однако Приказы не могли обойтись без управленческой вертикали власти, доходящей до местного уровня. Поэтому на местом уровне Приказы представляли «избы». Таким образом осуществлялась административная связь с общественными органами власти. К середине XVII века сформировалось около 30 приказов, причем функции и полномочия их были переплетены. Были приказы, власть которых распространялась на все отрасли или даже на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью (Ямской – связь, Разрядный – подготовка к ратному делу, Аптекарский – медицина и подготовка к ней и др.). В основе образовательной политики государства лежала духовно-просветительская деятельность через создание рекомендательно-наставительных сочинений. Начиналось формирование учительства, как социально-профессиональной группы[35]35
  Развитие русского права в XV– первой половине XVII в. / В. В. Ермошин, Н. Н. Ефремова, И. А. Исаев и др.; АН СССР, Ин-т государства и права. – М.: Наука, 1986. – С. 111.


[Закрыть].

С установлением абсолютной монархии Петра I произошла перестройка государственно-общественных отношений в сфере управления. На это были свои причины. Основной была неразбериха и слабость органов самоуправления, существовавших в допетровскую эпоху. В петровское время были созданы Сенат и коллегии как основные институты управления. В эти годы роль самоуправления заметно понижается и появляется стремление дворянских сословий законодательно закрепить свой правовой статус. Следствием этого процесса становится перестройка органов государственного и местного самоуправления.

В начале XVIII века земские институты упраздняются, их функции передаются дворянским коллегиям (1702), а значит, дворянские сословия оказываются под контролем центрального государственного аппарата. В целом реформа не довела до конца реализацию принципа централизации, и для Петра I встала задача создания новой, более соответствующей времени системы управления.

Первая четверть XVIII века была подготовительным периодом становления новых учреждений – коллегий. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, так как большинство из них создавались на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий сложилась не сразу. В 1717 г. было создано 9 коллегий, к концу первой четверти XVIII века их было уже 13. Все они стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. При коллегиях зарождаются и первые профессиональные учебные заведения – Школа математических и навигацких наук, а также Артиллерийская, Медицинская и Инженерная школы. При Инженерной школе был организован отдельный класс геодезии, в котором готовили школьных учителей по специальным предметам[36]36
  Файнгольц М. О. Подготовка народного учителя в дореволюционной России в учительских семинариях // НА РАО. Ф. 18. Оп. 1. Д. 15. Л. 4.


[Закрыть]. Кроме того, существовала Новгородская архиерейская школа (1715) – образовательное учреждение, которое давало специальное образование для занятия учительской службой. Основным документом, регулировавшим государственно-общественное управление образованием, стал «Регламент, или устав Духовной коллегии» (1721). Отдельный раздел этого документа определял основные задачи государства в области образования и необходимость следовать европейским традициям воспитания и обучения. Впоследствии была учреждена Герольдмейстерская контора (1722), которой вменялось создание и управление учебными заведениями («пока академии исправятся») для детей «знатных и средних дворянских фамилий» с целью обучения гражданским специальностям.

Важным шагом в становлении органов управления образованием явилось создание Академии наук (1724)[37]37
  «Понеже ныне в России здание к возращению художеств (то есть практических знаний – М. Г.) и наук учинено быть имеет, – говорилось в “Определении об академии”, – того ради… надлежит смотреть на состояние здешнего государства как в отношении обучающих, так и обучающихся, и такое здание учинить, через которое не токмо слава сего государства для размножения наук нынешним временем распространилась, но и чрез обучение и расположение оных польза в народе впредь была» (Копелевич Ю. X. Основание Петербургской Академии наук. – Л., 1977. – С. 9).


[Закрыть]. Перед академией ставились не только теоретические, но и практические цели: организация зарождавшейся системы образования и управление ею, разработка и распространение полезных практических знаний. В то же время Петербургская Академия наук, в отличие от западноевропейских, должна была стать не только научно-исследовательским, но и учебным заведением. Такое соединение в одном учреждении организаторской, научной и учебной функций было мотивировано настоятельными нуждами страны.

В результате органы управления государством были полностью централизованы, сложился новый тип управления – бюрократия, а органы местного самоуправления потеряли свое былое значение и перестали выполнять управленческую функцию. При этом были созданы условия для подготовки специалиста в масштабе страны – «хорошего гражданина, толкового служивого человека, профессионала», а также заложены основы управленческих институтов в сфере образования.

Созданная Петром I система управления оставалась неизменной вплоть до реформ местного самоуправления, проведенных Екатериной II. Свои идеи Екатерина II изложила в «Наказе» (1767), а также в «Записках»[38]38
  Наказ императрицы Екатерины II. – СПб., 1907. – T. XVIII; Записки императрицы Екатерины II. – СПб., 1907. – С. 611, 626, 646.


[Закрыть]. Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. положил начало для создания нового органа дворянского самоуправления – губернского дворянского собрания, которое впоследствии оказывало влияние на государственную власть.

Отметим, что был и другой опыт, возникший в годы правления Екатерины II: создание Комиссии для сочинения проекта нового уложения на основе манифеста 1766 г. Итогом работы Комиссии стал проект «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», который и был утвержден указом 1775 г. В его основе лежала новая система управления на местах с элементами выборности и перераспределение властных полномочий в пользу местных органов управления[39]39
  Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи № 14392 // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1. -СПб., 1830. – Т. 20. – С. 229.


[Закрыть].

Важное место в системе государственной власти занимали первые государственно-общественные органы управления образованием – Приказы общественного призрения, созданные в каждом губернском городе на основе закона об «Учреждении для управления губерний….» (1775). Приказ общественного призрения подчинялся напрямую императрице и Сенату, «ни к кому иному не подает рапортов и доношений». Он имел широкую компетенцию в области управления учебными и благотворительными учреждениями и привлекал на нужды образования дополнительные государственные и частно-общественные денежные средства. Создание Приказа общественного призрения находилось в несомненной связи с личными убеждениями Екатерины II. Она надеялась, что новые учреждения будут комплектоваться людьми честными, старательными, знающими законы, и это положение попало в текст закона: статья 380 Учреждений полна доброты, заботы и мягкости. «Человеколюбие», «благонравие», «попечение», «общественное благо» – употребление этих слов должно было способствовать деятельности, направленной на заботу о ближнем[40]40
  Высочайшее мнение о Приказе Общественного призрения № 382 // Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1. – СПб., 1830. -Т. 20. – С. 271–272.


[Закрыть].

Приказы общественного призрения в конце XVIII века самостоятельно распоряжались средствами, собранными на нужды образования, и всеми статьями расходов на содержание училищ. Например, в Генеральных отчетах Санкт-Петербургского приказа имеются сведения о выделении средств учащимся Петербургской учительской семинарии. Кроме того, Приказ контролировал прием и увольнение учителей и профессоров, предоставление им отпусков, отчасти наблюдал за ходом преподавания и деятельностью директора училища. Всего воспитанников, обучавшихся на средства Приказов общественного призрения в учительских заведениях, к началу XIX века насчитывалось более 2500 человек[41]41
  Варадинов Н. В. История МВД. – Ч. 3. – Кн. 2. – СПб., 1862. -С. 409.


[Закрыть].

Для разработки общих принципов управления системы образования в России была создана Комиссия об учреждении народных училищ (1782–1803). Для проведения реформы Комиссией в качестве образца был взят «План австрийской учебной системы» (Allgemeine Schulordnung für die deutschen Normal-Haupt und Trivialschulen, 1774), определенным коррективом к которому служили «Рекомендации…», составленные Екатериной II[42]42
  Толстой Д. А. Городские училища в царствование Императрицы Екатерины II. – СПб., 188б.


[Закрыть]. Целями Комиссии были следующие: построение системы образования на основе принципов всесословности, общедоступности, бесплатности; установление преемственности всех ступеней и форм образования; упорядочивание управления системой учебных заведений и их финансирования. В качестве ведущего принципа функционирования системы образования признавался государственный характер с сохранением общественного влияния на все ее стороны.