Текст книги "Обеспечение противодействия коррупции"

1. Определите значение и сущность правовых основ противодействия коррупции.

2. Раскройте содержание основных международных антикоррупционных конвенций.

3. Раскройте содержание положений Конвенции ООН против коррупции.

4. Раскройте содержание Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

5. Опишите основные составы коррупционных преступлений по международному законодательству.

1. Вставьте пропущенное число:

Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности была принята в ______ году.

2. Вставьте пропущенное слово:

Организацией экономического сотрудничества и развития принята Конвенция о борьбе с подкупом ______ должностных лиц в международных коммерческих сделках.

3. Вставьте пропущенное слово:

Важные для борьбы с коррупцией положения содержатся в Конвенции ООН против ______ организованной преступности.

4. Вставьте пропущенное слово:

Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений ______ национальных должностных лиц.

5. Вставьте пропущенное слово:

Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений ______ в частном секторе.

6. Вставьте пропущенное слово:

Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений использование служебного положения в ______ целях.

7. Вставьте пропущенное слово:

Положения международных конвенций относят к составам коррупционных преступлений ______ доходов от преступлений.

8. Вставьте пропущенное слово:

Положения международных конвенций рекомендуют закрепить в национальном законодательстве положения о ______ сделок, при заключении которых совершались коррупционные преступления.

9. Вставьте пропущенное слово:

Согласно международным конвенциям законодательно должна быть выстроена эффективная система ______, которая как на национальном, так и на международном уровне является исключительно важным фактором сдерживания преступной коррупционной деятельности.

10. Вставьте пропущенное слово:

Большое значение имеет закрепление в Конвенции ООН 2003 г. положения о возвращении в страны происхождения ______, полученных в результате коррупции.

Глава 7. Система антикоррупционного законодательства в России

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ правовую основу противодействия коррупции,

♦ положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

УМЕТЬ:

♦ определять ответственность за коррупционные преступления по уголовному законодательству,

♦ определять ответственность за коррупционные преступления по гражданско-правовому законодательству;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных антикоррупционных положений уголовного законодательства,

♦ навыками самостоятельного анализа основных антикоррупционных положений административного законодательства.

В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции, Федеральный закон № 273-ФЗ, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», другие нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, в том числе регионального и муниципального уровней.

Как мы видим, в основе антикоррупционного законодательства, как и всего законодательства РФ, лежит Конституция РФ. Однако если мы обратимся к тексту Конституции, то не увидим термина «коррупция». Вместе с тем человек, его права и свободы Конституция провозглашает высшей ценностью, а защита прав и свобод граждан России отнесена к обязанностям государства и его органов (ст. 2 Конституции РФ). Одним из факторов, способных препятствовать осуществлению прав граждан, являются коррупционные проявления в сфере управленческой деятельности. Обратимся к ст. 15 Конституции РФ. Она устанавливает, что международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция закрепляет приоритет международных договоров РФ перед внутренним законодательством и определяет их как составную часть российской правовой системы.

Важнейшим этапом создания правовой базы в сфере борьбы с коррупцией в нашей стране стало подписание Россией Конвенции ООН против коррупции в городе Мерида (Мексика). Эта конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. Позднее, в феврале 2007 г., Россия официально вступила в Группу государств против коррупции (ГРЕКО). Тогда же, начиная с 2007 г., началась серьезная подготовительная работа по принятию антикоррупционного пакета законопроектов. И это была не только работа над принятием Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), но и работа по внесению изменений в действующее законодательство – Уголовный кодекс РФ (УК РФ) и Уголовный процессуальный кодекс РФ (УПК РФ), Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), Федеральный закон «О государственной гражданской службе» и др.

Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. На него была возложена разработка Национального плана противодействия коррупции. Первый план был утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г.

В дальнейшем основные направления борьбы с коррупцией были определены в Национальной стратегии противодействия коррупции (утверждена Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460). В утвержденной Национальной стратегии указывается, что меры по ее реализации, отражаемые в правовых актах РФ, в национальном плане противодействия коррупции на соответствующий период, в планах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов РФ и муниципальных образований по противодействию коррупции, должны соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированным во Всеобщей декларации прав человека и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Целью Национальной стратегии противодействия коррупции является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе. Основными принципами Национальной стратегии противодействия коррупции являются:

1) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;

2) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;

3) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе № 273-ФЗ;

4) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется по 21 направлению. Среди прочих следует отметить:

♦ обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, а также повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию коррупции;

♦ совершенствование системы учета государственного имущества и оценки эффективности его использования;

♦ устранение коррупциогенных факторов, препятствующих созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций;

♦ совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме;

♦ совершенствование правоприменительной практики правоохранительных органов и судов по делам, связанным с коррупцией и повышение эффективности исполнения судебных решений;

♦ совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности;

♦ распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

♦ повышение эффективности участия Российской Федерации в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции.

В соответствии с Национальной стратегией разрабатывается и реализуется Национальный план противодействия коррупции (далее – Национальный план). Национальный план противодействия коррупции утверждается Президентом РФ сроком на два года. В настоящее время действует Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» (ред. от 15 июля 2015 г.). В настоящее время готовится Национальный план противодействия коррупции на 2016–17 гг. Документ призван решить такие задачи, как совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах РФ, активизация антикоррупционного просвещения граждан, обеспечение исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции. Одно из главных предложений экспертов для обновленного Национального плана – ввести персональную ответственность руководителей федеральных и региональных органов исполнительной власти за подготовку и исполнение положений ведомственных планов противодействия коррупции, а также Национального плана. Это связано с тем, что большинство ведомственных антикоррупционных планов носят формальный характер, в них не учитывается отраслевая специфика, нет четко поставленных целей, не определены конкретные мероприятия и ответственные за их выполнение лица. В ходе изучения внутриведомственных региональных планов по противодействию коррупции было установлено, что более 90 % из них не соответствуют целям и задачам, определенным Национальным планом на 2014–2015 гг. Введение персональной ответственности повысит качество антикоррупционной работы федеральных органов исполнительной власти и руководителей региональных органов исполнительной власти, считают эксперты[39]39
  См.: Проект Нацплана противодействия коррупции на 2016–2017 годы: предложения экспертов. URL: http://open.gov.ru/events/5514205/


[Закрыть].

Федеральный закон № 273-ФЗ является основополагающим, базовым документом, направленным на борьбу с коррупцией. В законе устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, а также система мер, направленная на противодействие коррупции, которая состоит из трех элементов:

♦ меры по выявлению и устранению причин и условий, способствующих соответствующей угрозе (профилактика в широком смысле);

♦ меры по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию конкретных преступлений (борьба);

♦ меры по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции.

Кроме того, законом устанавливается целый ряд обязанностей, ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы, регулируются вопросы представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и ряд других вопросов, в том числе устанавливается ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения.

Правительством Российской Федерации 14 мая 2014 г. была принята Программа по антикоррупционному просвещению на 2014-2016 гг., которая призвана совершенствовать правовую базу в стране в целях создания условий для повышения уровня правосознания граждан и популяризации антикоррупционных стандартов поведения, основанных на знании общих прав и обязанностей.

В целях противодействия коррупции Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» было утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, а также принято решение о том, чтобы руководителями федеральных государственных органов были созданы в пределах установленной численности этих органов подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определены должностные лица кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).

В настоящее время экспертным сообществом подготавливаются инициативы, направленные на совершенствование антикоррупционного законодательства. Соответствующие предложения уже внесены в Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Большая часть инициатив касается ситуаций, связанных с конфликтом интересов. Так, предлагается продолжить работу по развитию эффективных мер, призванных предотвращать возникновение условий для появления конфликта интересов, и по расширению мер ответственности. Специалисты считают необходимым подготовить предложения о мерах ответственности должностных лиц за ненадлежащее использование должностных полномочий в условиях неурегулированного конфликта интересов, а также предложения об ответственности руководителей ведомств за невыполнение подчиненными обязанности по урегулированию конфликта интересов. По их мнению, это будет способствовать выявлению противоправной деятельности должностных лиц, когда они используют свои полномочия в корыстных целях.

Кроме того, предлагается ввести в юридическую систему понятия «совместный финансовый интерес» и «фактический выгодополучатель», разработать их определения и подготовить соответствующие изменения законодательства. Обнародование списка «лиц, с которыми имеется совместный финансовый интерес», по мнению специалистов, необходимо проводить наравне с декларацией доходов и сведениями об имуществе[40]40
  https://www.kommersant.ru/doc/2873529 (дата обращения – 30.06.17)


[Закрыть].

Если не ограничивать круг людей и организаций, способных участвовать в появлении конфликта интересов, ближайшими родственниками и формально аффилированными лицами, то возникает потенциально широкий круг лиц, которые могут действовать в интересах служащего или использовать его положение, не являясь формально аффилированными с ним, поясняют эксперты.

Также специалисты предлагают внести изменения в уголовное и административное законодательство, чтобы выделить коррупционные преступления и правонарушения в отдельную группу, а также продолжить совершенствование законодательства об антикоррупционной экспертизе и изучить практику формирования и расходования бюджетных средств на антикоррупционную работу в федеральных и региональных органах исполнительной власти.

По мнению специалистов, также необходимо разработать методологию проведения исследований эффективности реализации законодательства о противодействии коррупции, провести исследование формирования стандартов антикоррупционной направленности и стандартов надлежащего управления в негосударственной сфере. Кроме того, необходимо продолжить анализ коррупционных рисков для выявления перечня типичных коррупционных практик и способствующих им правовых норм и процедур. Формирование типичных коррупционных практик позволит предотвратить и минимизировать коррупционные риски.

Таким образом, в России установлена четкая правовая основа противодействия коррупции, которая базируется на общепризнанных нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, основных принципах и направлениях противодействия коррупции, установленных в Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции. Организационные основы предупреждения коррупции и меры по профилактике и борьбы с ней устанавливаются федеральными законами, а конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов реализуется в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.

1. Укажите, что включается в правовую основу противодействия коррупции в России.

2. Раскройте содержание основных положений Национальной стратегии противодействия коррупции.

3. Раскройте содержание основных положений Национального плана противодействия коррупции.

4. Раскройте содержание основных положений Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

5. Раскройте содержание основных новаций антикоррупционного законодательства в России.

1. Вставьте пропущенные слова:

В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы ______ права, ______ договоры Российской Федерации.

2. Вставьте пропущенные слова:

В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляют Национальная _______ противодействия коррупции и Национальный ______ противодействия коррупции.

3. Вставьте пропущенное слово:

В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляет Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О ______ коррупции».

4. Вставьте пропущенные слова:

В Российской Федерации правовую основу противодействия коррупции составляет Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии ______ (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию ______».

5. Вставьте пропущенное число:

Федеральный закон № ______ – ФЗ «О противодействии коррупции» является основополагающим, базовым документом, направленным на борьбу с коррупцией.

6. Вставьте пропущенные слова:

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» установлены меры по ______ и ______ причин и условий, способствующих развитию коррупции.

7. Вставьте пропущенные слова:

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» установлены меры по выявлению, ______, раскрытию и ______ конкретных коррупционных преступлений.

8. Вставьте пропущенные слова:

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» установлены меры по ______ и (или) ликвидации ______ коррупции.

9. Вставьте пропущенные слова:

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» устанавливается целый ряд обязанностей, ______ и ______, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы.

10. Вставьте пропущенные слова:

В Федеральном законе «О противодействии коррупции» регулируются вопросы представления _______ о доходах, имуществе и обязательствах______ характера.

Раздел III. Коррупционные проявления в системе государственной и муниципальной службы

Глава 8. Понятие и формы проявления конфликта интересов на государственной службе

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ базовые понятия и структуру конфликта интересов,

♦ основные причины конфликта интересов;

УМЕТЬ:

♦ различать основные запреты и ограничения для государственных служащих в связи с исполнением ими должностных (служебных) обязанностей,

♦ интерпретировать причинно-следственную связь причин конфликта, конфликтной ситуации и конфликта интересов;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа структуры конфликта интересов,

♦ навыками анализа факторов, способствующих возникновению конфликта интересов.

Государственная служба представляет собой особый властный институт, осуществляющий функции публичного управления по подготовке и исполнению управленческих решений, при посредстве которых происходит реализация государственной политики.

В свою очередь, специфика государственной службы предопределяет многообразие противоречивых интересов – индивида, социальных групп, общества и самого государства, столкновение которых в управленческом процессе создает многообразие различных конфликтных ситуаций. Конфликт интересов как явление представляет собой сложную теоретическую и практическую проблему. Конфликт как сложное социальное явление характеризуется многими параметрами. Важнейшими из них являются его сущность, структура, причины и динамика.

Этимологическое содержание конфликта (от лат. conflictus; англ.: conflict) – столкновение противоречивых или несовместимых сторон, сил, факторов. Конфликты могут быть скрытыми или явными, но в их основе всегда лежит отсутствие согласия между двумя или более сторонами.

Конфликт – это такое отношение между субъектами социального взаимодействия, которое характеризуется их противоборством на основе противоположно направленных мотивов (потребностей, интересов, целей, идеалов, убеждений) и (или) суждений (мнений, взглядов, оценок и т. д.). Для уяснения сути конфликта важно выделить его основные признаки и сформулировать необходимые и достаточные условия его возникновения. Представляется достаточным выделить два таких признака.

1. Конфликт всегда возникает на основе противоположно направленных мотивов или суждений. Такие мотивы и суждения являются необходимым условием возникновения конфликта.

2. Конфликт – это всегда противоборство субъектов социального взаимодействия, которое характеризуется нанесением взаимного ущерба (морального, материального, физического, психологического и т. д.).

Исходя из вышесказанного, можно сформулировать необходимые и достаточные условия возникновения (наступления) конфликта.

Необходимыми и достаточными условиями возникновения (наступления) конфликта являются наличие у субъектов социального взаимодействия противоположно направленных мотивов или суждений, а также состояние противоборства между ними.

Структуру конфликта можно представить в виде схемы (рис. 8.1).

Рис. 8.1. Структура конфликта: S₁, S₂ – стороны конфликта (субъекты конфликта); П – предмет конфликта; ОК₁, ОК₂ – образы предмета конфликта (конфликтной ситуации); М₁, М₂ – мотивы конфликта; Р₁, Р₂ – позиции конфликтующих сторон

Определение основных структурных элементов конфликта

Стороны конфликта – субъекты социального взаимодействия, находящиеся в состоянии конфликта или же явно или неявно поддерживающие конфликтующих.

Предмет конфликта – то, из-за чего возникает конфликт.

Образ конфликтной ситуации – отображение предмета конфликта в сознании субъектов конфликтного взаимодействия.

Мотивы конфликта – внутренние побудительные силы, подталкивающие субъектов социального взаимодействия к конфликту (мотивы выступают в форме потребностей, интересов, целей, идеалов, убеждений).

Позиции конфликтующих сторон – то, о чем они заявляют друг другу в ходе конфликта или в переговорном процессе.