Текст книги "Обеспечение противодействия коррупции"

Николай Анатольевич Пименов
Обеспечение противодействия коррупции

© Пименов Н.А., 2018

© ООО «Издательство «КноРус», 2018

Предисловие

В настоящее время отечественные ученые вынуждены констатировать, что коррупция в России трансформировалась из отдельной проблемы криминального характера в проблему общегосударственного масштаба.

За последние десятилетия новейшей истории коррупция претерпела качественное изменение, превратившись из отдельных самодеятельных преступлений, совершаемых некоторыми нечестными на руку чиновниками, в массовое социальное явление, которое стало привычной составляющей социально-экономической жизни современной России. Более того, коррупция фактически превратилась в системный высокодоходный бизнес для большинства чиновников различного уровня. В нее вовлечены взаимосвязанные группы множества людей, занимающих должности как во властных структурах различного уровня, так и в многочисленных бизнес-структурах. Одновременно коррупционная деятельность стала уже «стилем ведения бизнеса», привычным для государственных и муниципальных служащих, предпринимателей, топ-менеджеров в различных отраслях бизнеса, а также простых обывателей, пытающихся извлечь из коррупции свою выгоду.

Мировой банк оценивает объем коррупционных услуг в мире в 1 трлн дол., а в России, по данным Генеральной прокуратуры, ежегодные суммарные потери в результате коррупционных действий чиновников по примерным подсчетам достигают более 1 трлн руб. По данным правоохранительных органов, в некоторых регионах России в коррупционные отношения вовлечены две трети предпринимателей, а организованные преступные группы тратят на подкуп более половины всех своих преступных доходов. Такие «свободные деньги», несомненно, можно получить только в теневом секторе. Теневой сектор экономики – это источник постоянной финансовой подпитки коррупции. Реализуя свои замыслы, преступники активно используют денежные средства для дачи взяток и подкупа чиновников. По данным Генеральной прокуратуры, практически везде выявлены факты, когда государственные служащие незаконно участвовали в коммерческой деятельности, владели долями и пакетами акций, занимали оплачиваемые должности в хозяйствующих структурах, не представляли положенные по закону декларации. Буквально ежедневно в средствах массовой информации появляются все новые и новые сообщения о коррупции в различных министерствах и ведомствах – это и нашумевшие дела в Министерстве обороны, Пенсионном фонде, Фонде социального страхования, Министерстве культуры, и ряд других дел.

Только за 9 месяцев 2016 г. следственными подразделениями Следственного комитета России рассмотрено почти 29 тыс. сообщений о коррупционных преступлениях, по результатам чего возбуждено более 19,5 тыс. уголовных дел. Всего за 9 месяцев 2015 г. в производстве следователей Следственного комитета находилось 24 766 уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. В общем количестве уголовных дел, направленных в суд, преобладают дела о даче и получении взятки, мошенничестве, присвоении, растрате и злоупотреблении должностными полномочиями[1]1
  См.: В СК отчитались об успехах в борьбе с коррупцией за год. URL: http://www.vz.ru/news/2016/12/9/848447.html


[Закрыть].

Коррупционные связи позволяют преступным сообществам легко получать доступ на высокорентабельные рынки и секторы экономики, лоббировать законы, прекращать любые дела, связанные с уголовным преследованием. Практика показывает, что расследования коррупционных преступлений зачастую разваливаются еще на стадии предварительного расследования, в лучшем случае – при проведении следственных действий.

В коррумпированной стране успешными становятся те предприятия, которые имеют высоких покровителей, а также возможность откупиться от государства. Развивается теневая экономика. Растут цены в магазинах, так как продавцы закладывают в них затраты на взятки. Специалисты рассчитали и величину откатов фирм, выигравших тендеры: на ремонте ЖКХ – от 35 до 50 %; на ремонте дорог – 50 %; на строительстве дорог – 35 %; на капитальном строительстве – 40 %; на закупках продовольствия и лекарств – 20 %; на организации общественных мероприятий и благоустройства территорий – 50 %. В целом по стране, по некоторым оценкам, расхищается около 40 % бюджетных средств.

Социально-экономические последствия коррупции проявляются в конечном счете в обнищании населения и росте социальной напряженности в регионе. В сфере политики следствием коррупции является потеря государственными институтами поддержки общества из-за недоверия населения к коррумпированным чиновникам.

Однако нельзя не отметить, что после принятия пакета антикоррупционных законов ситуация в России несколько изменилась. В настоящее время на всех уровнях власти принимаются определенные меры по предупреждению и пресечению коррупционных проявлений. Все меньше остается так называемых неприкасаемых чиновников. Примерами являются расследования фактов коррупции, получившие широкий общественный резонанс, связанные с губернаторами Сахалинской, Кировской областей, Карелии, мэрами ряда городов.

В 2016 году за совершение преступлений коррупционной направленности в суд направлены уголовные дела в отношении 427 лиц, обладающих особым правовым статусом, в том числе 27 следователей органов внутренних дел, 4 сотрудников Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, 11 прокуроров, 42 адвокатов, 56 членов избирательных комиссий, 130 депутатов органов местного самоуправления, 116 глав муниципальных образований органов местного самоуправления, 13 депутатов органов законодательной власти и 3 судей.[2]2
  См.: В СК отчитались об успехах в борьбе с коррупцией за год. URL: http://www.vz.ru/news/2016/12/9/848447.html


[Закрыть]

Тем не менее следует отметить, что в России сохраняется высокий уровень коррупции. Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности Российской Федерации.

Учебник состоит из шести разделов. Разделы I и II посвящены методологическим и правовым основам коррупции. В разделе I раскрываются понятия и сущность коррупции, указаны основные причины их возникновения. Значительное место отведено теоретическим моделям коррупции и методикам измерения уровня коррупции. Правовые основы коррупции раскрываются с учетом существующей международной практики, а также антикоррупционного законодательства России.

Разделы III и IV исследуют теорию и практику коррупции в системе государственной и муниципальной службы и методы противодействия ей. Наряду с раскрытием основных форм проявления конфликта интересов на государственной службе подробно рассмотрены антикоррупционные стандарты поведения государственных служащих, условия и порядок представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, пути предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Большое внимание уделено роли кадровой политики по профилактике и противодействию коррупции в органах государственной и муниципальной власти, гражданскому, общественному контролю, антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов. Карта коррупционных рисков рассматривается автором как универсальный инструмент анализа.

Разделы V и VI посвящены ответственности за коррупционные преступления. В учебнике подробно рассмотрены дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная ответственность. Большое внимание уделено таким наиболее опасным формам коррупционных преступлений, как взяточничество, коммерческий подкуп, злоупотребление должностными полномочиями. Особое внимание уделено содержанию расследования коррупционных преступлений. Автор не оставил без внимания и зарубежный опыт в сфере регулирования ответственности за коррупционные преступления.

В результате освоения дисциплины «Обеспечение противодействия коррупции» студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ базовые понятия и сущность коррупции,

♦ правовые основы противодействия коррупции,

♦ последствия коррупционных правонарушений и преступлений;

УМЕТЬ:

♦ различать характерные признаки коррупции,

♦ различать формы проявления конфликта интересов на государственной службе,

♦ самостоятельно анализировать соответствие стандартов поведения государственных и муниципальных служащих существующей практике;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных признаков коррупции,

♦ навыками подготовки карты коррупционных рисков,

♦ навыками определения меры ответственности за коррупционные правонарушения и преступления.

♦ Учебник предназначен для вариативной части профессионального цикла академического бакалавриата по направлению подготовки «Экономика».

Раздел I. Методологические основы коррупции

Глава 1. Понятие и сущность коррупции

В результате освоения данной темы студент должен:

ЗНАТЬ:

♦ базовые понятия и сущность коррупции,

♦ теоретические основы коррупции;

УМЕТЬ:

♦ различать характерные признаки коррупции,

♦ анализировать исторические аспекты коррупционных явлений;

ВЛАДЕТЬ:

♦ навыками самостоятельного анализа основных признаков коррупции,

♦ навыками самостоятельного анализа основных причин коррупции.

Коррупция (от лат. corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. В толковых словарях термин «коррупция», как правило, обозначает подкуп и продажность должностных лиц и политиков.

Так, в толковом словаре Д. Н. Ушакова и С. А. Кузнецова коррупция рассматривается как подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц). В толковом словаре С. И. Ожегова коррупция – моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами.

Юридический словарь определяет коррупцию как общественно опасное явление в сфере политики или госуда рственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц[3]3
  См.: Коррупция. URL: http://slovariki.org/uridiceskij-slovar/8673 (дата обращения – 15 июня 2017 г.).


[Закрыть].

В российском законодательстве понятие коррупции закреплено в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ). В соответствии с данным законом коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами[4]4
  См. ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ.


[Закрыть].

Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.

Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – возможностью распределения по своему усмотрению каких-либо не принадлежащих ему ресурсов (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.). Главным стимулом коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором – риск разоблачения и наказания.

Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям коррупция является крупнейшим препятствием для экономического роста и развития, способным поставить под угрозу любые преобразования. Коррупционная деятельность считается одним из основных видов теневой экономики.

Теоретические основы экономики коррупции были заложены в 1970-е гг. в работах американских экономистов неоинституционального направления, таких как С. Роуз-Аккерман, Г. Бекер, А. Шлейфер, П. Чендер, Л. Уайльд, и др. Главная их идея заключалась в том, что коррупция появляется и развивается, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни (введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот предприятиям или отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов и т. д.). При этом на коррупцию сильнее нацелены те чиновники, которые получают низкую зарплату. Позднее эмпирические исследования подтвердили, что масштабы коррупции снижаются, если в стране мало внешнеторговых ограничений, если промышленная политика строится на принципах равных возможностей для всех предприятий и отраслей, а также если зарплата чиновников выше, чем у работников частного сектора той же квалификации.

Большинство из имеющихся объективных определений коррупции концентрируются вокруг одной из трех категорий – бюрократический аппарат, рынок и общественный интерес.

Примером определения первой категории служит толкование коррупции, предложенное Дж. С. Наемом, а именно: «коррупция – это поведение, отклоняющееся от того, которое предписано должностному лицу имеющимися правилами, и обусловленное желанием получить материальные или статусные преимущества для себя, своей семьи или связанной с собой узкой группы лиц, а также нарушающие ограничения на вмешательство по личным мотивам в отправление должностных функций»[5]5
  http://www.sworld.com.ua/konfer31/495.pdf (дата обращения – 15.06.17).


[Закрыть].

К определениям, ориентированным на специфику рыночного механизма, относится формулировка, предложенная Дж. ван Клавереном, писавшим, что «коррумпированный чиновник рассматривает свою службу как частное предприятие, прибыльность которого следует максимально повысить. Должность становится, таким образом, орудием извлечения максимальной прибыли. Ее размеры зависят от рыночной конъюнктуры и его (чиновника) способностей найти оптимальную точку на кривой общественного спроса»[6]6
  https://cyberleninka.ru/article/n/nauchno-prakticheskoe-znachenie-zarubezhnyh-issledovaniy-korruptsii-dlya-sovremennoy-rossii (дата обращения – 15.06.17).


[Закрыть].

К бихевиористским определениям, основанным на понятии «общественный интерес», относится, например, определение А. Рогоу и Д. Лассвелла, которые пишут, что «акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или гражданского порядка, и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет акт коррупции»[7]7
  https://cyberleninka.ru/article/n/nauchno-prakticheskoe-znachenie-zarubezhnyh-issledovaniy-korruptsii-dlya-sovremennoy-rossii (дата обращения – 15.06.17).


[Закрыть].

Попыткой актуализировать представление о коррупции, предложенное еще классической политической доктриной, как о свойстве политического действия особого рода является также концепция «опосредованной коррупции» Д. Томпсона[8]8
  http://iam.duma.gov.ru/node/8/4603/16207 (дата обращения – 16.06.17).


[Закрыть]. В соответствии с этой концепцией «опосредованная коррупция» характеризуется следующими особенностями:

♦ получаемое чиновником вознаграждение предназначено не ему лично, а используется для достижения политических целей и само по себе вовсе не наказуемо, как при обычной коррупции;

♦ предосудительно не вознаграждение само по себе, а то, как чиновник его обеспечивает (то же относится и к выгоде частного лица);

♦ связь между вознаграждением и выгодой предосудительна потому, что она наносит ущерб демократическому процессу, а не потому, что чиновник руководствуется коррупционными мотивами.

Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах внесение платы жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение за их помощью рассматривалось как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей. На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин corrumpire, который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего Средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормление» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычными доходами служивых людей наряду с жалованием из казны или получением поместий. Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на месте устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока правители, с одной стороны, претендовали на всеобщий «учет и контроль», но с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор «Артхашастры» выделял 40 средств хищения государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом»[9]9
  http://encyclopaedia.biga.ru/enc/liberal_arts/KORRUPTSIYA.html (дата обращения – 15.06.17).


[Закрыть]. Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе Нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно вырабатывает разумные законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода помимо положенного ему жалования начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом»[10]10
  http://encyclopaedia.biga.ru/enc/liberal_arts/KORRUPTSIYA.html (дата обращения – 15.06.17).


[Закрыть]. Если у чиновников уменьшались возможности регулирующего вмешательства, падали и их возможности вымогать взятки. В конечном счете в централизованных государствах Нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой – зарождалось крупное предпринимательство, которое в конкурентной борьбе стало прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.

В XIX веке коррупция стала определяться как процесс взяточничества, в котором участвуют общественные должностные лица и частные агенты. Под взяточничеством в основном понималась незаконная оплата (со стороны частных лиц) в обмен на правительственный ресурс, например взятка за осуществление услуг, пользование общественной собственностью либо освобождение от правительственного регулирования.

Во второй половине XX в., после появления большого числа политически самостоятельных стран третьего мира, их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни.

Например, президент Индонезии Х. М. Сухарто был известен как «мистер десять процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В странах третьего мира появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений и без взятки просто ничего не делалось. Развитие мирохозяйственных отношений также стимулировало развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации даже стали легально включать в издержки переговоров расходы «на подарки». В 1970-х годах на весь мир прогремел скандал с американской компанией Lockheed, которая для продажи своих самолетов невысокого качества давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира. Еще более актуальной проблема стала в 1990-х гг., когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.

В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные.

Экономические причины коррупции – это прежде всего низкая заработная плата государственных служащих, а также их широкие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в странах с переходной экономикой, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости при работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются недостаточная информированность и организованность граждан, их низкая общественная активность и пассивность в решении государственных дел, в отношении произвола власть имущих.

В тех странах, где действуют все три группы факторов (это прежде всего развивающиеся и постсоциалистические страны), уровень коррупции наиболее высок. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная. Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:

Коррупция = Монополия + Произвол – Ответственность.

Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, монополия на государственные закупки ряда товаров) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления. Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Формирование рынка коррупционных услуг связано с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком их взаимодействия между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции – между членами одной организации – придает ей черты организованной преступности.

Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений связаны с постоянной трансформацией более простых форм в более сложные, переход от эпизодической низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.