Текст книги "Двухпалатный парламент Российской Федерации"

– могут готовить по поручению Председателя Совета Федерации в соответствии с вопросами своего ведения предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного государства, Межпарламентской ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской ассамблеей государств – участников Содружества Независимых Государств;

– организуют проведение парламентских слушаний, «круглых столов» и иных мероприятий по вопросам своего ведения;

– участвуют в подготовке и проведении «правительственного часа» на заседании Совета Федерации;

– решают вопросы организации своей деятельности;

– вносят в Совет палаты предложения по кандидатурам для награждения Почетной грамотой Совета Федерации;

– вносят в Совет палаты предложения о награждении государственными наградами членов комитета, комиссии Совета Федерации и работников аппарата комитета, комиссии Совета Федерации;

– организуют согласно графику, утверждаемому Председателем Совета Федерации, проведение личного приема граждан членами комитета, комиссии в соответствии с вопросами своего ведения;

– рассматривают иные вопросы, отнесенные к его (ее) ведению Советом Федерации.

Кроме этого, комитет и комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц.

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов палаты. При этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов палаты.

При этом председатель и заместитель председателя комитета не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

Состав комитета утверждается большинством голосов членов Совета Федерации.

Статья 30 Регламента Совета Федерации определяет следующий перечень комитетов и комиссий верхней палаты:

1) Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству;

2) Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам;

3) Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике;

4) Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления;

5) Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;

6) Комитет Совета Федерации по бюджету;

7) Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению;

8) Комиссия Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации;

9) Комитет Совета Федерации по международным делам;

10) Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств;

11) Комиссия Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности;

12) Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации;

13) Комитет Совета Федерации по социальной политике;

14) Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;

15) Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и спорту;

16) Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности;

17) Комитет Совета Федерации по промышленной политике;

18) Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям;

19) Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды;

20) Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике;

21) Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов;

22) Комиссия Совета Федерации по информационной политике;

23) Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.

Палата вправе принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо образовать новые. Следует отметить, что ст. 30 Регламента Совета Федерации детально раскрывает вопросы деятельности каждого из указанных комитетов, но из анализа данных статей видно, что основной их обязанностью является подготовка заключений и предложений по рассматриваемым палатой законопроектам.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов. При этом комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания.

Работа этих органов палаты осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены палаты, не входящие в состав этого комитета или комиссии, вправе присутствовать на его заседаниях с правом совещательного голоса.

В заседаниях комитета или комиссии могут принимать участие официальный представитель Президента РФ, представитель Правительства РФ, члены Правительства РФ, Председатель Счетной палаты, его заместитель или аудиторы.

Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета (комиссии) с согласия его председателя.

Необходимо отметить, что комитет (комиссия) вправе создавать экспертные советы на общественных началах и привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, а также назначать независимую экспертизу рассматриваемого законопроекта.

Комитеты и комиссии вправе направлять письменные обращения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать необходимые материалы у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, которые обязаны сообщать в согласованные сроки о результатах рассмотрения данных обращений.

Комитет (комиссия) вправе организовать проведение парламентских слушаний, на которые могут приглашаться как члены Совета Федерации, так и депутаты Государственной Думы, эксперты, представители государственных, общественных органов и научных учреждений.

Члены комиссии (комитета) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном Собрании Франции каждая политическая группа[296]296
  Во Франции парламентские фракции именуются парламентскими или политическими группами.


[Закрыть] направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, и в комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Представители парламентских групп передают представителю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в «Journal Officiel». Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.

При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии и комитеты фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный – стаж парламентской работы; второй – желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж. Клюзеля, молодой или впервые избранный сенатор скорее попадет в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооруженных сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.[297]297
  Cluzel J. Le Senat dans la societe français. Paris, 1990. P. 106.


[Закрыть]

Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания России не регулируются приоритеты при формировании персонального состава комитетов и комиссий, указывается только императив по количественному составу, процедура утверждения списка в целом. Так, устанавливается обязанность каждого члена Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты и членом комиссий.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации. Решение об ут верждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации.[298]298
  Например, Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 39-СФ «Об избрании Шарандина Юрия Афанасьевича председателем Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 396; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 40-СФ «Об избрании Федорова Валерия Ивановича первым заместителем председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 397. Член Совета Федерации, являющийся членом комитета, комиссии Совета Федерации, после прекращения своих полномочии члена Совета Федерации выбывает из состава комитета, комиссии палаты без принятия соответствующего решения Советом Федерации.


[Закрыть]

Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, председатель комитета незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Поскольку представительная функция Совета Федерации должна быть выражена и в структуре палаты, думается, целесообразным было бы предусмотреть в Регламенте палаты следующий принцип формирования комитетов. В комитетах должны быть обязательно представлены федеральные округа, поскольку они осведомлены с интересами региона и могут на паритетных началах решать общегосударственные вопросы. Думается, в такой ситуации, когда интересы всех регионов будут представлены в комитете, интересы одного конкретного региона при решении вопросов преобладать не смогут.

В развитых в экономическом отношении демократических странах нет единства по вопросу о том, следует ли предоставлять высшему представительному учреждению право делегировать законодательную власть постоянным комиссиям (комитетам). Бывший Президент Франции Ф. Миттеран высказался за наделение таких комиссий правом в некоторых случаях самим принимать законы. С точки зрения французского правоведа Ж. Будана, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность комиссии сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат.[299]299
  Boudant J. La crise idetitaire du Parlament français // Revue du droit public et de la science politique en France et a l’etranger. 5 september – october 1992. P. 1378.


[Закрыть] Однако Консультативный комитет по пересмотру Конституции Франции, созданный в декабре 1992 г. по решению Ф. Миттерана, счел процедуру, в соответствии с которой закон в некоторых случаях может быть окончательно принят комиссией, неприемлемой, во-первых, вследствие ее недемократичности, а, во-вторых, в силу того, что очень трудно определить критерии отбора законодательных текстов для их обсуждения и голосования в комиссиях.[300]300
  Journal Officiel de la Republique Français. Lois et Dectarts. 16 fevrier 1993. P. 2546.


[Закрыть]

В Италии, Испании, Португалии такая процедура применяется. Там парламентские комиссии, при соблюдении некоторых ограничительных условий, могут принимать так называемые «маленькие законы».[301]301
  Meny Y. Politique comparee. Les democraties: Allemagne, Etate: Unis, France, Grand-Bretagne, Italie, Motchrestien. Coll. Dorat Politique, 1991. P. 225–226.


[Закрыть] Согласно ст. 75 Конституции Испании палаты парламента вправе уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения. Однако палаты могут в любой момент потребовать обсуждения и голосования на пленарном заседании любого законопроекта или предложения, которые явились предметом делегации. Что же касается Конституции Швейцарии, то в ней специально предусмотрено положение (ч. 3 ст. 153), в соответствии с которым комиссиям палат Федерального Собрания – Национального Совета и Совета кантонов могут не быть делегированы законодательные полномочия.

Согласно Конституции России, ст. 30 Регламента Совета Федерации законодательными полномочиями по приему законопроекта комитеты и комиссии Совета Федерации не обладают. Однако в будущем, думается, к этому вопросу следует вернуться – наделение комитетов и комиссий Совета Федерации таким правом, впрочем, как и аналогичных структур Государственной Думы, ускорит законодательный процесс в России. Безусловно, реализация данного предложения, возможно, чревата ухудшением качества законов, но это одно из перспективных направлений в совершенствовании структуры и качества как Совета Федерации, так и Федерального Собрания в целом.

4.2. Общий порядок работы совета федерации

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. Каждому члену палаты отводится постоянное место в зале заседаний. Специальные места отводятся для Президента РФ, Председателя Правительства РФ, депутатов Государственной Думы, членов Правительства, Председателей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Председателя, заместителя и аудиторов Счетной палаты, Генерального прокурора, Председателя Центральной избирательной комиссии, полномочного представителя Президента в Совете Федерации и полномочного представителя Правительства в Совете Федерации.

Заседания палаты в соответствии со ст. 41 Регламента СФ проводятся в период с 16 сентября по 15 июля. Утренние заседания проводятся с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечерние – с 16 до 18 часов. Заседания являются открытыми, но палата по предложению Президента РФ, Председателя Правительства РФ, председательствующего на заседании, а также группы членов палаты не менее 25 человек или комитета (комиссии) может принять решение о проведении закрытого заседания.

Данное решение принимается большинством голосов, но не менее чем 46 голосами. Ha заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Стенограмма является дословным воспроизведением в письменной форме всего, что было произнесено участниками заседания. Внесение изменений и дополнений в стенограмму не допускается. Протокол заседания подписывается председательствующим. Стенограмма открытого заседания публикуется в Бюллетене заседания Совета Федерации, а стенограмма закрытого заседания хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа.

Заседания Совета Федерации проходят по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, как правило, проводятся в один день или в течение нескольких дней подряд.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 43 Регламента Совета Федерации по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета или комиссии (по вопросам их ведения и при поддержке не менее 1/5 членов палаты) либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации возможно проведение внеочередного заседания.

В этом случае инициаторы внеочередного заседания должны представить следующие материалы:

– обоснование необходимости созыва;

– проект повестки дня внеочередного заседания;

– проекты предполагаемых актов палаты;

– пояснительные записки к проектам актов;

– списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц.

По указанным материалам соответствующие комитеты и комиссии Совета Федерации обязаны дать заключения не позднее чем за 24 часа до начала внеочередного заседания.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Проекты актов предоставляются членам Совета Федерации, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала заседания.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат следующие вопросы:

а) послания и обращения Президента РФ;

б) проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

в) проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, одобренные Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации;

г) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ;

д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

Председательствующий на заседании палаты:

– объявляет об открытии и закрытии заседания;

– ведет заседание палаты;

– обеспечивает соблюдение положений Регламента;

– предоставляет слово для выступления в порядке очередности поступления зарегистрированных заявок;

– предоставляет слово по порядку ведения заседания;

– ставит на голосование проекты актов Совета Федерации, другие вопросы в соответствии с повесткой дня заседания;

– оглашает предложения членов палаты по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование;

– организует голосование и подсчет голосов, оглашает результаты голосования;

– отвечает на вопросы, поступившие в его адрес, дает справки;

– обеспечивает порядок в зале заседаний, может удалить из зала мешающих работе лиц;

– обеспечивает исполнение организационных решений;

– подписывает протокол заседания;

– вправе предупредить члена Совета Федерации о нарушении положений Регламента, а при повторном нарушении может лишить его слова.

При этом в ходе заседания председательствующий не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, давать характеристику выступающим, в противном случае он обязан передать свои функции другому председательствующему.

На заседаниях предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад (до 15 мин.); содоклад (до 10 мин.); заключительное слово по обсуждаемому вопросу (до 5 мин.); выступление кандидата на выборную (назначаемую) должность (до 5 мин.); выступление в прениях; выступление по обсуждаемой кандидатуре; выступление по мотивам голосования; выступление по порядку ведения заседания; предложение; справка; информация; заявление; обращение (до 3 мин.). По истечении установленного времени микрофон выступающего отключается без предупреждения. Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается слова без предупреждения.

В случае, если член Совета Федерации не успел выступить в связи с прекращением прений, то он вправе приобщить подписанный им текст выступления к стенограмме заседания.

Кроме этого, члены Совета Федерации вправе распространять в зале заседаний документы и материалы, относящиеся к вопросам, включенным в повестку дня, при этом они должны быть подписаны инициатором (инициаторами) их распространения и завизированы Председателем палаты либо его заместителем.

Голосование на заседании Совета Федерации осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом данного заседания.

Голосование, так же как и в Государственной Думе, может быть количественным, рейтинговым либо альтернативным (ст. 61 Регламента СФ).

Регламент определяет, что член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. Кроме этого, действующая редакция, в отличие от ранее существовавшей, не содержит формулировки о возможности опроса по подписным листам, но достаточно подробно регламентирует процедуру открытого, тайного и поименного голосования.

Решения, принятые на заседаниях, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Все проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации, визируются их должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

«Правительственный час» (ст. 77–80 Регламента).

Члены Совета Федерации подают председателю палаты письменные предложения о приглашении на заседание членов Правительства и примерный перечень интересующих парламентариев вопросов.

В свою очередь, Председатель Совета Федерации определяет ответственный за подготовку и проведение «правительственного часа» комитет палаты, который приглашает на заседание не более 2-х членов Правительства РФ. Приглашения направляются членам Правительства РФ не позднее чем за пять дней до проведения заседания.

В случае невозможности присутствовать на заседании приглашенный член Правительства вправе дать письменные ответы на заданные вопросы, которые затем доводятся до сведения членов палаты.

При неудовлетворении письменным ответом члены Совета Федерации могут повторно пригласить его для дачи устного ответа.

По вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», Совет Федерации может принять следующие решения:

– об обращении к Президенту РФ и Правительству РФ;

– о рекомендации Правительству РФ;

– о поручении Счетной палате РФ;

– о поручении комитету, комиссии Совета Федерации;

– о принятии информации члена Правительства к сведению.

Парламентский запрос (ст. 81–83 Регламента СФ).

Предложение о парламентском запросе может быть внесено председателем палаты, его заместителем, комитетом (комиссией) по вопросам их ведения, а также двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект РФ, или группой членов палаты численностью не менее пяти человек.

Устный ответ на парламентский запрос должностное лицо дает на ближайшем заседании палаты, а письменный ответ должен быть направлен в Совет Федерации не позднее 15 дней со дня получения запроса.

Парламентские слушания (ст. 84–90 Регламента СФ).

Данное мероприятие может проводиться по инициативе председателя палаты, его заместителей, комитетов в пределах их полномочий или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Слушания могут быть как открытые, так и закрытые, могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы.

Организация проведения парламентских слушаний возлагается на соответствующий комитет палаты.

Информация о теме, времени и месте проведения парламентских слушаний передается в Пресс-службу Совета Федерации не позднее чем за 12 дней до начала парламентских слушаний. Пресс-служба, в свою очередь, не позднее чем за 10 дней до начала слушаний оповещает средства массовой информации и общественность о предстоящем мероприятии.

Ответственный комитет определяет состав приглашенных лиц, которые уведомляют о проведении парламентских слушаний.

Слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности.

Но могут быть и закрытые парламентские слушания, на которых обсуждаются вопросы, связанные с государственной, служебной или иной охраняемой законом тайной.

Необходимо отметить, что члены Совета Федерации и полномочный представитель Президента в палате вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. Список лиц, имеющих право присутствовать на закрытых парламентских слушаниях, определяется ответственным комитетом палаты и согласовывается с Председателем Совета Федерации или его заместителем. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются.

Ответственный за подготовку и проведение парламентских слушаний комитет готовит все информационные материалы, проекты заключений и рекомендаций, проекты иных документов, которые предполагается принять по результатам данных слушаний, включая законопроекты и проекты постановлений.

Для этого распоряжением председателя палаты могут быть образованы рабочие группы с привлечением работников Аппарата, а также внешних экспертов.

По результатам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации, мотивированное заключение либо иные документы по обсуждаемому вопросу.