Текст книги "Двухпалатный парламент Российской Федерации"

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на значается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ в трехдневный срок направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.[200]200
  Рассмотрение законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатур для избрания представителя в Совете Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа.


[Закрыть]

Указ о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации разнообразно подходят к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов,[201]201
  Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов с изм. от 27.11.01 г. // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 57; 2001. № 66.


[Закрыть] Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия)[202]202
  Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия), утв. постановлением от 28 января 2002 г. СЗ № 62-II // Правовая программа Консультант (региональный выпуск) по состоянию на 09.2002 г.


[Закрыть] достаточно подроб но регулируют процедуру назначения представителя от законодательной власти, прохождение через представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Как правило, процедура назначения представителя от представительной власти проходит несколько стадий, в большей или меньшей мере регулируемых регламентами представительных органов субъектов Федерации. Это стадии выдвижения кандидатур, обсуждения, голосования, вступления в должность.

Оформление окончания процедуры происходит в форме постановления[203]203
  Постановление Московской городской Думы от 25 января 2002 г. № 19 «Об избрании представителя от Московской городской Думы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 3.


[Закрыть].

Стадия выдвижения кандидатов содержит в обязательном порядке перечень субъектов выдвижения, как правило – требования к кандидатам. В Регламенте Республики Саха (Якутия) устанавливается императив «Одно и то же лицо может быть выдвинуто кандидатом в члены Совета Федерации не более одного раза», в Регламенте Алтайского края: «Количество кандидатур, вносимых для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов, не ограничивается», «В бюллетень включаются все выдвинутые кандидатуры, кроме лиц, взявших самоотвод», «Решение о включении в бюллетень кандидатуры (кандидатур) для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов принимается без голосования».

Как правило, стадия обсуждения регулируется в зависимости от подходов законодателей. Так, например, в Регламенте Алтайского краевого Совета народных депутатов закреплено, что кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов предварительно рассматриваются на заседаниях постоянных комитетов и депутатских объединений, которые вносят краевому Совету народных депутатов соответствующие предложения.

В постановлении Московской городской Думы «О представителях законодательного (представительного) и исполнительного орга нов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[204]204
  Постановление Московской городской Думы от 20 июня 2001 г. № 88 «О представителях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 7.


[Закрыть] указывается, что кандидаты для избрания представителем от Московской городской Думы в Совете Федерации могут в установленном порядке сами предлагать свои кандидатуры, так же как и группа депутатов Думы численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Думы соответствующего созыва может внести на рассмотрение Московской городской Думы альтернативные кандидатуры.

Стадия голосования в обязательном порядке закрепляет квоту для избрания: большинство. Более подробно регулируется повторное голосование, повторные выборы. Так, в ст. 75 Регламента Алтайского края предусмотрены повторное голосование и повторные выборы.[205]205
  «8. В случае, если для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов были выдвинуты один или два кандидата и ни один из них не набрал по результатам голосования требуемого числа голосов, то они могут быть вновь выдвинуты кандидатами для избрания на указанную должность. В этом случае проводится повторное голосование. Кандидаты, не набравшие при проведении тура голосования (тур – голосование плюс повторное голосование) требуемого для избрания числа голосов, не могут быть вновь выдвинуты кандидатами для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов. В этом случае проводятся повторные выборы с выдвижением новых кандидатур».


[Закрыть] Устанавливается количество туров для голосования: в Алтайском крае – 2 тура[206]206
  «9. Если ни один из двух кандидатов не набрал в итоге повторного голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся повторные выборы с новым выдвижением кандидатур. Кандидаты, не набравшие в двух турах (тур – голосование плюс повторное голосование) требуемого для избрания числа голосов, не могут быть повторно выдвинуты кандидатами для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов».


[Закрыть], в Республике Саха предусмотрено 3 тура – в случае, если никто из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования. В бюллетень тайного голосования включаются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. По результатам второго тура считается избранным кандидат, набравший большинство голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов. Если во втором туре никто из двух кандидатов не набрал большинства голосов от числа присутствующих на совместном заседа нии народных депутатов, проводится третий тур голосования, в котором участвует один кандидат, набравший наибольшее количество голосов во втором туре. При равенстве голосов в третьем туре принимает участие старший по возрасту кандидат. В третьем туре избранным считается кандидат, набравший большинство голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов. Если кандидат не набрал большинства голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов, выборы считаются не состоявшимися.

В Алтайском крае, например, первые выборы члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов были признаны не состоявшимися.[207]207
  Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 27 ноября 2001 г. № 341 // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 66. С. 128.


[Закрыть] Соответствующие повторные выборы были проведены на очередной сессии краевого Совета народных депутатов.[208]208
  Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 20 декабря 2001 г. № 354 // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 67. С. 139.


[Закрыть]

Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от законодательной власти в Совете Федерации.[209]209
  Установить, что полномочия члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации начинаются со дня вступления в силу настоящего постановления и прекращаются со дня вступления в силу постановления об избрании члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Алтайским краевым Советом народных депутатов нового созыва. Фактически это дублирование Федерального закона.


[Закрыть] В некоторых субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения – должны ли руководствоваться в своей деятельности представители законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации указаниями последнего, поскольку правовой статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».[210]210
  Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» с изм. от 4 августа 2001 г. // СЗ РФ. 1999 г. № 28. Ст. 3466.


[Закрыть]

Так, например, в постановлении о назначении члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов[211]211
  Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 20 декабря 2001 г. № 354 // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 67. С. 139.


[Закрыть] указывается, что «при выполнении своих обязанностей члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поддерживает и отстаивает позицию Алтайского краевого Совета народных депутатов. При голосовании по вопросам, рассматриваемым в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его комитетах, согласительных и иных комиссиях, он руководствуется соответствующими письменными поручениями Алтайского краевого Совета народных депутатов или его председателя. При отсутствии соответствующих письменных поручений при голосовании принимает решения самостоятельно, руководствуясь собственной позицией».

Представитель законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации информирует Думу о своей деятельности в качестве члена Совета Федерации, осуществляет деятельность в составе Совета Федерации с учетом решений Думы.[212]212
  Закон Москвы от 11 февраля 1998 г. № 4 «Регламент Московской городской Думы» с изм. от 21 июня 2000 г. // Ведомости Московской городской Думы. 1998. № 4.


[Закрыть]

Московская городская Дума может давать члену Совета Федерации – представителю Московской городской Думы поручения, определяющие позицию Думы и устанавливающие обязанность члена Совета Федерации – представителя Московской городской Думы действовать в соответствии с этой позицией при рассмотрении в Совете Федерации следующих вопросов;[213]213
  При рассмотрении в Совете Федерации иных вопросов член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы действует самостоятельно, руководствуясь интересами города Москвы и Российской Федерации.


[Закрыть]

– указанных в статьях 102 и 106 Конституции Российской Федерации;

– проектов федеральных законов о поправках к Конституции Российской Федерации;

– проектов федеральных конституционных законов;

– проектов федеральных законов, внесенных в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой или имевших поправки, внесенные в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой.

Поручение рассматривается, принимается и оформляется Московской городской Думой в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

В случае, если сроки рассмотрения вопроса в Совете Федерации не позволяют Московской городской Думе принять поручение в установленном порядке, член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы имеет право провести консультативный опрос депутатов Московской городской Думы в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

В случае, если член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы не получил поручения по вопросу, он действует при рассмотрении вопроса в Совете Федерации самостоятельно, руководствуясь интересами города Москвы и Российской Федерации, а также с учетом результатов консультативного опроса, если таковой был проведен.[214]214
  Постановление Московской городской Думы от 20 июня 2001 г. № 88 «О представителях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 7.


[Закрыть]

Регламент в Республике Саха предусматривает следующие ограничения для лица, назначенного членом Совета Федерации от представительной или исполнительной власти: «Статья 6. Член Совета Федерации осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Член Совета Федерации не вправе:

а) быть депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) находиться на государственной или муниципальной службе;

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации».

Процедуре прохождения через представительный орган представителя от исполнительной власти уделяется меньшее внимание, однако основные положения одобрения или отклонения кандидатуры представителя субъекта Федерации в Совете Федерации от исполнительной власти тем не менее присутствуют.[215]215
  Комарова В. В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2002. № 2. С. 20.


[Закрыть] С точки зрения правомерности интересны положения Регламента Законодательного собрания Иркутской области:[216]216
  «Регламент Законодательного собрания Иркутской области» с изм. от 27 декабря 2001 г. // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2000. № 37; 2001. № 4, № 7; 2002. № 14.


[Закрыть] «Постановление Законодательного собрания о несогласии с постановлением губернатора области о назначении и досрочном прекращении полномочий представителя в Совете Федерации от администрации области направляется губернатору области в течение трех дней со дня его принятия. В случае принятия Законодательным собранием решения о несогласии с постановлением губернатора области о назначении представителя в Совете Федерации от администрации области губернатор области принимает новое постановление о назначении представителя в Совете Федерации от администрации области в течение двух недель со дня получения постановления Законодательного собрания. При этом губернатор области вправе принять постановление о назначении представителем в Совете Федерации от администрации области того же либо иного лица. губернатор области не вправе принимать решение о назначении одного и того же лица представителем в Совете Федерации от администрации области более двух раз».

Решения об избрании в соответствии с упомянутым Федеральным законом членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений.[217]217
  В тот же срок избранный член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. Полномочия члена Совета Федерации, избранного в соответствии с Федеральным законом, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание членом Совета Федерации.


[Закрыть]

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться.

Существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации, на первый взгляд, вполне приемлем. Он отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации: по два представителя от законодательной и исполнительной власти. Однако насколько это представительство и порядок формирования соответствуют ст. 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей единственным источником власти многонациональный народ России, и в виде одной из высших форм непосредственного волеизъявления – выборы?

Думается, что он отвечает представительной природе этого органа, но не в полной мере. Прямые выборы членов Совета Федерации более соответствуют положениям первой главы Конституции России.

Поэтому представляется вполне целесообразным вернуться к законопроекту 1995 г., когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ, а население избирает из тех кандидатов представителей в Совет Федерации. Формально здесь нет противоречия с Конституцией России, поскольку Конституция предусматривает по одному представителю в Совете Федерации от органов соответственно законодательной и исполнительной власти, но прямо не указывает способ их назначения или избрания. Допустим, губернатор предлагает на выбор трех, пятерых кандидатов, а население уже своим голосованием определяет, кого из них оно считает наилучшим представителем интересов региона. И то же самое Законодательное собрание определяет список, и он выносится на выборы.

Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой – проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального Законодательного собрания.

Нынешний закон – это результат политического компромисса, однако все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, – заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, – это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая – последняя».[218]218
  Передел власти в России // Трибуна. 2001. 1 авг.


[Закрыть]

Если учесть, что межбюджетные отношения, которые выстроены у нас, и та система вертикали власти, которая выстраивается, создают следующие предпосылки: 70 субъектов Российской Федерации из 89 дотационны. Значит 140 «сенаторов» привязаны на короткий поводок и, как представляется, могут голосовать или проводить то решение, которое они получат от своего зависимого от Центра региона. Кроме того, не учитывается этническое квотирование.

Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует вести речь о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. Учитывая обозначенную выше разноголосицу в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено ныне. Целесообразно общие для всех субъектов процедурные положения поместить в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Они могут касаться признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента.

Как кажется, новейший опыт заставляет пересмотреть сделанный Темперли вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети ХХ в. одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств – процесс, в ходе которого исторические и административные регионы Италии, Испании, Великобритании и Франции получают более широкие полномочия и все более самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное «стирание граней» между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем системных отличий в механизмах формирования и объеме полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях – с другой.[219]219
  Федосов П. А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. № 1–2. С. 168–180.


[Закрыть]

Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномо чий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом. По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов. Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности. Согласно ч. 4. ст. 99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993–1995 гг.)[220]220
  Согласно Определению Конституционного Суда от 28 декабря 1995 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Совета Федерации о соответствии Конституции РФ постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 9 декабря 1995 г. № 713-1 «О порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва»» полномочия палат Федерального Собрания и их депутатов сохраняются до начала работы Совета Федерации и Государственной Думы нового созыва. Конституционный Суд называет это общепризнанным принципом конституционного и парламентского права. Сохранение полномочий Совета Федерации первого созыва до начала работы Совета Федерации нового созыва означает также, что все принятые в этот период в соответствии с Конституцией РФ решения Совета Федерации по вопросам его ведения являются правомочными (см.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992–1996. С. 78–79).


[Закрыть]. Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось. Как пишет С. А. Авакьян, Совет Федерации – бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется).[221]221
  Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. С. 70.


[Закрыть]

В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов. Состав Сената США каждые два года переизбирается на одну треть. Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.

3.3. Представительные и законодательные полномочия верхних палат парламентов

Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль.

В целом же наблюдается следующая закономерность: власть второй палаты выше в тех случаях, когда – при прочих равных – она не может быть распущена правительством, как в Великобритании или в федеративных государствах.[222]222
  Mastlas J., Grange L. (eds). Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale. Paris, 1987. P. 23.


[Закрыть]

Рассматривая вопрос о конституционном разграничении законодательных и других полномочий двух палат, следует учитывать и вероятность политических расхождений между этими органами. Вторые палаты довольно часто отличаются от первых по своему политическому составу, что создает фундамент для потенциальных конфликтов между ними. И все же само по себе присутствие такого рода отличий отнюдь не обязательно ведет к дисгармонии процесса управления.

Этому вопросу посвящено много монументальных работ современных авторов. Из работ последних лет, на которые опирался автор в своем исследовании функций парламентов и верхних палат в том числе, особо следует отметить работы С. А. Авакьяна «Федеральное Собрание – парламент России», «Конституция России: природа, эволюция, современность», «Парламентское право России» под редакцией И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. Нельзя обойти вниманием комплексные исследования коллективов авторов под руководством Б. Н. Топорнина «Очерки парламентского права (зарубежный опыт)»; М. В. Баглая, Ю. И. Лейба, Л. М. Энтина «Конституционное право зарубежных стран»; Б. А. Страшуна «Конституционное (государственное) право зарубежных стран»; Д. А. Ковачева «Институты конституционного права иностранных государств», а также труды Л. М. Энтина «Разделение властей: опыт современных государств», В. В. Бойцовой «Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт», М. А. Могуновой «Сканди навский парламентаризм: теория и практика», А. Шайо «Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)», A. Н. Медушевского «Сравнительное конституционное право и политические институты». Конечно же, необходимо отметить вклад B. Е. Чиркина в развитие теории разделения властей (а именно – взаимоотношения высших государственных органов), контрольной власти и парламентского контроля как в России, так и за рубежом. В этой связи среди его последних работ, посвященных этой проблематике, следует назвать: «Основы сравнительного государствоведения», «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт», «Государствоведение», «Конституция: российская модель», «Государственное управление. Элементарный курс», «Конституционное право в Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.

Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительную и контрольную – по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительной, законодательной и контрольной.

Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа.[223]223
  Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982.


[Закрыть] «Компетенция парламента, – пишет М. В. Баглай, – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти».[224]224
  Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 493.


[Закрыть]

Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий: «специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах».[225]225
  Там же. С. 496.


[Закрыть] Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия[226]226
  Гранкин И. В. Парламент России. С. 208.


[Закрыть].

Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию – компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией – «полномочия палат».

В ст. 102, 103 предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.

В принципе мнения большинства ученых сходятся при определении функций парламента. При этом не следует забывать, что функции находят свое проявление в полномочиях парламентов. Первым основанием классификации полномочий парламента является сфера деятельности.

М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т. п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т. д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции.[227]227
  Duverger M. Droit publique. Paris, 1957.


[Закрыть]

Для сравнения можно предложить классификацию полномочий парламента, предложенную английским исследователем Д. Кумбсом, который выделяет пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. п.); издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.); организация работы самого парламента.[228]228
  Coombs D. Introduction aux etudes sur les parlements nationaux // Simposium sur les integration europeenne. Luxembourg, 1974. P. 5.


[Закрыть]

По форме закрепления можно выделить: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации – ст. 81).

Если исходить из другого критерия – направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов. Период конца XIX – начала XX в. охарактеризовался активизацией парламентов в сфере внешней политики соответствующих государств, в то время как в XVII – первой половине XIX в. счита лось, что внешняя политика является прерогативой органов исполнительной власти. Вторая половина XX в., несмотря на противоречивость процессов эволюции парламентаризма, все же демонстрирует в целом возрастание роли парламентов во внешнеполитической области и усиление интереса парламентариев к внешней политике, что показано, в частности, в исследованиях А. С. Кожемякова.[229]229
  Кожемяков А. С. Буржуазный парламент в послевоенные годы: развитие внешнеполитических полномочий // Политическое развитие зарубежных стран в послевоенный период. М., 1976. С. 100–110.


[Закрыть] Одним из проявлений активизации парламентов во внешнеполитической сфере является развитие межпарламентских связей. Наряду с двусторонним сотрудничеством парламентов различных стран, в международных организациях создаются органы, формируемые из представителей национальных парламентов. Появились и межпарламентские международные организации.[230]230
  Обзор органов международных организаций, которые образуются из парламентских делегаций и международных межпарламентских организаций см. в справочнике: Международные парламентские организации. М., 1992.


[Закрыть]

Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные исследователи отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место.

Так, Уэйд и Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем, по их версии, следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название «разные функции». В него включаются: судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц.[231]231
  Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. М., 1950. С. 117–145.


[Закрыть]. Б. С. Крылов, объясняя, почему английские юристы отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что это традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей XIX в. Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом – осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.[232]232
  Крылов Б. С. Парламент буржуазного государства. М., 1963. С. 63.


[Закрыть]

Исследователь немецкого парламента Ю. П. Урьяс отмечает, что германские государствоведы указывают на пять его функций. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. Любопытна ссылка Ю. П. Урьяса на мнение самих немецких парламентариев, высказанное в ходе специального опроса. Они поставили функцию представительства на последнее место.[233]233
  Урьяс Ю. П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. С. 63.


[Закрыть] Немецкие авторы Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.[234]234
  Кляйн Г., Цее В. Бундестаг // Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С.155.


[Закрыть]

Авторский коллектив под руководством профессора Б. А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т. е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть.[235]235
  Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Т. 1–2. Учебник // Отв. ред. проф. Б. А. Страшун. М., 1999. С. 447.


[Закрыть] И. А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль.[236]236
  Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2001. С. 203.


[Закрыть]

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским государствоведом У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия. Одним словом, данный вопрос решается во многом эмпирическим путем. Применительно к Российской Федерации его следует решать таким образом, как это подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено: парламент Российской Федерации является представительная и законодательным органом. Потому первой функцией российского парламента выступает представительная, далее законодательная и контрольная функции.