Текст книги "Двухпалатный парламент Российской Федерации"

4.3. Полномочия совета федерации

Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Б. Шантебу даже считает, что исторически от нее берет свое начало законодательная функция. Действительно, ведь именно осуществление контроля за королевской политикой поставило английский парламент перед необходимостью предложить монарху проведение определенных реформ.[302]302
  Le controle parlementaire. Documents reunis et commentes par Chantebout B. La documentation français. Paris, 1988. Septembre, № 1.14. P. 2.


[Закрыть]

В свое время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем над правительством. «С ее наличием, – писал он, – безопасность народа становится вдвое надежнее».[303]303
  Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 410.


[Закрыть]

Парламентский контроль необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жестким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.

Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти «золотую середину», т. е. создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой – не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику.

Значимость парламентского контроля заключается в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективного механизма предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод. Следует отметить, что за рубежом важность названного вопроса была осознана давно.[304]304
  Среди работ зарубежных исследователей, рассматривавших вопросы, связанные с контрольными полномочиями законодательных органов, заслуживают внимание труды американских исследователей Л. Трайба «Ameriсan Constitutional Law», Л. Фишера «The Politics of Shared Power: Congress and tne Executive»; известных французских ученых Ф. Ардана, Б. Шантебу, Д. Лаврофф и др. – «Documents d’etudes. Droit constitutionnel et institutions politiques. Le controle parlamentaire» (№ 1.14, edition, 1998); а также немецких авторов под руководством Г.-П. Шнайдера и В. Цее «Parllamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepubliik Deutschland» (Berlin – New York, 1989).


[Закрыть] Более того, исторически контрольная функция парла мента возникла первой. Так, еще в 1215 г. в ходе политической борьбы бароны и высшее духовенство заставили Иоанна Безземельного подписать Великую хартию вольностей, согласно которой никакой налог не взимался без согласия Совета королевства (прототип палаты лордов), установив тем самым контроль над королевскими расходами. Позже это было урегулировано в законах Англии.

Россия прошла долгий путь, прежде чем стать полупрезидентской республикой, в которой стало возможным осуществление пусть ограниченного, но все же парламентского контроля. На протяжении почти всей своей истории нашему государству была присуща сильная исполнительная власть. «У России в целом есть и имелась альтернатива нарождавшемуся самодержавию, но выглядела она, скорее всего, следующим образом: либо самодержавие с его деспотией и бесправием народа, либо невозможность контролировать огромную территорию страны и ее неизбежный распад».[305]305
  Дмитриева Т. Б. Характер: русский. М., 2001. С. 105.


[Закрыть] В СССР парламентский контроль был, но на бумаге, а не на практике. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. в ч. 2 ст. 119 содержалось положение о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные комиссии по любому вопросу. Однако он собирался на сессии всего несколько дней в году, поэтому самостоятельной роли в системе государственных органов не играл.[306]306
  Автономов А. С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учеб. пособие. М., 1999. С. 183–184.


[Закрыть]

Реформы, проводимые в течение последнего десятилетия, привели к серьезным изменениям системы высших органов государственной власти и, в частности, взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти. Принятая в 1993 г. Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Кроме того, согласно ст. 10 Конституции государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Контрольные функции Совета Федерации почти не получили отражения в Конституции России. Это же относится и к Государст венной Думе. Суммируя конституционные положения ч. 5 ст. 101, ст. 102, можно определить основные направления контрольной деятельности Совета Федерации. Это: бюджетно-финансовый контроль, осуществляемый обеими палатами Федерального Собрания с помощью Счетной палаты, образуемой в порядке ч. 5 ст. 101 Конституции;

контроль деятельности Президента РФ, к которому можно отнести установления, содержащиеся в пп. «б», «в», «д», «е» п. 1 ст. 102 Конституции РФ;

контроль кадровых назначений высших должностных лиц (пп. «ж», «з», «и» п. 1 ст. 102 Конституции РФ);

контроль в области внешней политики, позволяющий Совету Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами территории нашей страны (пп. «г» п. 1 ст. 102). Действенного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства в России так и не создано. В итоге образованная модель дала сбой – злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали обыденной реальностью. Совет Федерации второго созыва, состоявший из глав органов законодательной и исполнительной власти субъектов, выполнял функцию миротворца между Государственной Думой, Правительством и Президентом. В настоящее время Совет Федерации утратил то влияние, которым ранее располагал, приобретя, тем самым, сходство с французским Сенатом. Тем не менее следует отметить продолжение работ в направлении регламентации сфер, методов и направлений парламентского контроля. Так, подготовлены ко второму чтению поправки к статьям Конституции РФ, касающимся парламентского контроля.

То, что Конституция Российской Федерации содержит лишь отдельные, явно не выраженные права по реализации контрольной деятельности как Совета Федерации, так и Государственной Думы, свидетельствует о специфике конституционной регламентации этой стороны парламентской работы. Не случайно, что когда в отечественной юридической литературе заходит речь о контрольных функциях Федерального Собрания, авторы с большой осторожностью говорят об «определенных формах контроля», «контрольных в известной мере функциях» и т. д.

На этом фоне отчетливо проступают особенности конституционного регулирования парламентского контроля в других государствах. К примеру, ст. 53 Основного закона ФРГ фиксирует, что Федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел. Целая группа статей итальянской Конституции устанавливает обязанность членов Правительства присутствовать на заседаниях палат при наличии к ним запросов; возможность палат парламента проводить расследования по вопросам, представляющим государственный интерес; ежегодно утверждать представляемые Правительством бюджет и закон об исполнении бюджета. Конституция Испании содержит отдельный раздел «Об отношениях между Правительством и Генеральными кортесами», устанавливающий различные виды ответственности Правительства и формы контроля палат парламента за исполнительной властью. В частности, палаты и их комиссии могут требовать у правительства любую информацию и содействие. Последнее обязано давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах.[307]307
  Конституции зарубежных государств. С. 83, 142, 189, 195.


[Закрыть] Н. М. Касаткина, характеризуя Ассамблею Республики Португалия как сильный парламент, объясняет, что такая оценка может быть дана ему не в последнюю очередь за счет его контрольных полномочий. В Конституции Португалии имеется специальная статья, посвященная контрольным полномочиям парламента.[308]308
  Касаткина Н. М. Контрольные полномочия парламента Португалии // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 123–130.


[Закрыть]

Контроль за работой должностных лиц и рассмотрение жалоб в случаях злоупотреблений относятся к числу наиболее древних и общепризнанных функций парламента как института государственной власти. Вторые палаты играют в реализации этой функции существенную роль. Почти повсеместно они имеют право анализировать деятельность правительства, задавать вопросы его членам и получать на них ответы, запрашивать и получать информацию о деятельности исполнительной власти и доводить до исполнительных органов свое мнение и свои пожелания. Вообще, эти полномочия прямо вытекают из сущности парламента как представительного органа и сущности вторых палат как специального органа представи тельства региональных сообществ граждан. Большинство вторых палат (Бельгия, Испания, Италия, Нидерланды, Франция и т. д.) имеет также право создавать комиссии по расследованию с закрепленными законом полномочиями в отношении снятия показаний с государственных чиновников, получения информации и т. д.

В России предусмотрена такая форма контроля за работой должностных лиц, как «правительственный час» на заседании Совета Федерации. Для ответов членов Правительства Российской Федерации на вопросы членов Совета Федерации в первый день очередного заседания Совета Федерации в 12 часов 30 минут может быть проведен «правительственный час», на котором заслушивается не более двух вопросов. Письменные предложения членов Совета Федерации, комитетов, комиссий Совета Федерации о приглашении на заседание палаты членов Правительства Российской Федерации и вопросы к ним направляются Председателю Совета Федерации. Председатель, в свою очередь, определяет комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за подготовку и проведение «правительственного часа» на заседании Совета Федерации. Председатель Совета Федерации вправе поручить подготовку проведения «правительственного часа» на заседании Совета Федерации нескольким комитетам, комиссиям палаты, определив комитет (комиссию), ответственный за проведение «правительственного часа». Решение о приглашении членов Правительства Российской Федерации на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется выпиской из протокола заседания Совета Федерации.

В силу того, что на «правительственные часы» выносятся объемные вопросы, которые не могут быть рассмотрены в отведенное время, неоднократно высказывалось предложение о модификации этой формы сотрудничества. Например, проведение «правительственного часа» раз в месяц, но в виде «правительственного дня».[309]309
  О совершенствовании взаимодействия федеральных органов государственной власти – субъектов права законодательной инициативы. Рабочая встреча Председателя Государственной Думы Г. Н. Селезнева с представителями федеральных органов государственной власти. Стенограмма. М., 2000. С. 17–18.


[Закрыть]

Еще одной формой контроля за деятельностью должностных лиц в России является парламентский запрос. Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Совета Федерации: Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, Председателю Центральной избирательной комиссии РФ, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты РФ, руководителям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда и Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц, с соблюдением требований о недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Предложение о парламентском запросе Совета Федерации может вноситься на рассмотрение палаты Председателем Совета Федерации, первым заместителем Председателя Совета Федерации, заместителем Председателя Совета Федерации, комитетом, комиссией Совета Федерации по вопросам их ведения, двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее пяти человек. Совет Федерации принимает постановление о парламентском запросе Совета Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Проект постановления Совета Федерации о парламентском запросе Совета Федерации направляется инициаторами запроса Председателю Совета Федерации для включения вопроса в повестку дня очередного заседания Совета Федерации. К проекту постановления палаты прилагаются проект парламентского запроса Совета Федерации, подготовленный в соответствии с требованиями, установленными настоящим Регламентом, а также иные документы и материалы.

В проекте парламентского запроса Совета Федерации могут содержаться предложения о предпочтительной форме ответа на запрос: устной или письменной. Устный ответ на парламентский запрос Совета Федерации должностное лицо дает на ближайшем заседании Совета Федерации или в установленный палатой срок. Письменный ответ на парламентский запрос Совета Федерации должностное лицо направляет в Совет Федерации не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса Совета Федерации, если иной срок не установлен Советом Федерации. Письменный ответ на парламентский запрос Совета Федерации оглашается председательствующим на заседании Совета Федерации. Копии письменного ответа направляются всем членам Совета Федерации в течение пяти дней после его получения.

Еще одна особенность правового регулирования контрольной функции Федерального Собрания в целом, Совета Федерации и Государственной Думы в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных норм. Более подробно контрольные полномочия представлены в текущем законодательстве, развивающем конституционные предписания. Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»,[310]310
  Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] Федеральном законе от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»,[311]311
  Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.


[Закрыть] Федеральном законе от 27 мая 1996 г. «О государственной охране»,[312]312
  Федеральный закон от 27 мая 1996 г. «О государственной охране» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.


[Закрыть] Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[313]313
  Федеральный закон от 8 мая 1994 г. в редакции от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.


[Закрыть] и т. д. Указанные законодательные акты, регламентные нормы Совета Федерации определяют формы парламентского контроля: депутатский запрос, обращение депутата; получение и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы членов Совета Федерации; парламентские слушания; проведение «правительственного часа» на заседании палаты.

Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента. Ее реа лизация остается до настоящего времени одним из главных его назначений.

Осуществление контроля за деятельностью правительства предполагает выполнение парламентом следующих взаимообусловленных задач[314]314
  Коврякова Е. А. Парламентский контроль в зарубежных странах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.


[Закрыть], являющихся одновременно и стадиями парламентского контроля:[315]315
  В основу положена классификация, данная В. Стеффани применительно к германскому Бундестагу.


[Закрыть]

– получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тому или иному вопросу (получение информации);

– предварительная обработка полученной информации;

– анализ и оценка полученной информации (анализ информации);

– выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций.

Без сомнения, эти стадии применимы и в деятельности Совета Федерации Федерального Собрания России при осуществлении контрольных функций.

1. Получение информации.

Для решения этой задачи могут быть использованы разнообразные источники, начиная от сообщений средств массовой информации, доступа к банкам данных, парламентских слушаний (в США – по любому вопросу) и заканчивая расследованиями, проводимыми следственными комитетами (ФРГ), специальными расследовательскими комиссиями (Франция), а также комитетами и подкомитетами (Конгресс США). В деятельности Совета Федерации используется большинство указанных способов.

2. Предварительная обработка полученной информации происходит в комиссиях и комитетах, а также во вспомогательных службах и органах (Исследовательской службой, Бюджетным управлением, Главным ревизионным управлением Конгресса США; Уполномоченным Бундестага по обороне, Федеральной счетной палатой Германии). В Совете Федерации Федерального Собрания России эту функцию постоянно выполняет аппарат, вспомогательные службы.

Аппарат комитета (постоянной комиссии) Совета Федерации осуществляет правовое, организационное, информационное, документационное обеспечение деятельности соответствующего комитета (постоянной комиссии) Совета Федерации, парламентских слушаний и других мероприятий, проводимых соответствующим комитетом (постоянной комиссией) палаты. Аппарат комитета (постоянной комиссии) Совета Федерации участвует в подготовке материалов, необходимых для разработки и рассмотрения законопроектов, проектов решений комитета (постоянной комиссии) палаты и заключений по законам, подлежащим рассмотрению комитетом (постоянной комиссией) в соответствии с вопросами его (ее) ведения, в организации и проведении согласительных процедур в связи с отклонением Советом Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, в связи с отклонением Советом Федерации, Президентом Российской Федерации федеральных законов, в подготовке проведения парламентских слушаний и других мероприятий, ведет делопроизводство комитета (постоянной комиссии), готовит и рассылает необходимые для членов комитета (постоянной комиссии) материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета (постоянной комиссии).

3. Анализ информации. Для обоснованной оценки, а также выяснения ее адекватности должны быть использованы, помимо названных стадий: проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий; возможность обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (палаты). В работе Совета Федерации помимо указанных способов используются рабочие группы и экспертные советы, парламентские слушания, «круглые столы» и иные формы. Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет, комиссия Совета Федерации для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний может создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет, комиссия Совета Федерации вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов.

4. Выработка определенной позиции по тому или иному вопросу и принятие на основе полученной информации решения, включая возможность непосредственного применения санкций вплоть до выражения вотума недоверия правительству (в парламентарной республике, например в ФРГ, где парламент выражает конструктивный вотум недоверия); принятия резолюции порицания в отношении правительства,[316]316
  Проведение интерпелляции (запрос парламентария к какому-либо министру или главе правительства, который может привести к постановке вопроса о доверии) во Франции подчиняется тем же правилам, что и резолюции порицания.


[Закрыть] а также резолюции о предании Высокой палате правосудия и Суду Республики соответственно президента и членов правительства (в полупрезидентской республике, например во Франции); привлечения должностных лиц в порядке импичмента (в президентской республике, например в США). В России, например, результатом рассмотрения вопросов «правительственного часа» Совет Федерации может принять следующие решения: об обращении к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации; о рекомендации Правительству Российской Федерации; о поручении Счетной палате Российской Федерации; о поручении комитету, комиссии Совета Федерации; о принятии информации члена Правительства Российской Федерации к сведению. Решения Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», могут быть оформлены постановлением Совета Федерации, обращением Совета Федерации или выпиской из протокола заседания Совета Федерации. Проекты указанных документов готовятся комитетом (комиссией) Совета Федерации, ответственным за подготовку и проведение «правительственного часа» на заседании Совета Федерации.

В современной юридической литературе приводится множество классификаций форм парламентского контроля по различным основаниям (например, в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, по времени осуществления парламентского контроля, по содержанию[317]317
  См.: Корнилаева А. А. Теория парламентского контра в контексте принципа разделения властей: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 25–26.


[Закрыть] и т. д.). Однако необходимо назвать, опираясь на мировой опыт, и другие. Прежде всего, исходя из перечисленных выше задач парламента, являющихся одновременно и стадиями парламентского контроля, можно сделать вывод, что формы парламентского контроля как способы его существования и выражения носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер.[318]318
  Схожую классификацию форм парламентского контроля можно встретить как у зарубежных, так и российских исследователей. Например, Г. Кляйн и В. Цее считают, что средства, которыми Бундестаг обладает при осуществлении контрольной деятельности, носят санкционирующий и информационный характер (см.: Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. Т. 1. М., 1994. С. 158). В. В. Маклаков подразделяет все формы контроля во Франции на две большие группы: первая – не содержащая прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки, вторая – содержащая такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства. Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая – только Национальным Собранием (см.: Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В. В. Маклакова. М., 1996. С. 103).


[Закрыть]

Представляется, что отсюда вытекают все остальные формы, так как данная классификация дает наиболее полное представление об институте парламентского контроля и его возможных последствиях. К информативному (консультативному) контролю относятся: получение петиций (Франция, ФРГ) и другой информации от отдельных граждан, групп по определенным интересам, массовых организаций и их представителей;

общие (большие) и частные (малые) запросы, а также вопросы депутатов («час вопросов» и «час актуальных вопросов»), информирование парламента Федеральным правительством об участии в делах Европейского Союза (ФРГ); устные и письменные вопросы, сообщения правительства, слушания членов правительства (Франция); представление министрами соответствующего профиля постоянным специализированным комитетам Конгресса отчетов о своей деятельности (США);

открытые и закрытые заседания постоянных комитетов в ФРГ; во Франции – постоянных и специальных комиссий, а также парламентских делегаций; в США – комитетов, связанных с осуществлением парламентского контроля в указанных странах над прави тельствами; расследования, проводимые следственными комитетами (ФРГ), специальными расследовательскими комиссиями (Франция), а также комитетами и подкомитетами Конгресса США.

Парламентские вспомогательные службы и органы (Исследовательская служба, Бюджетное управление, Главное ревизионное управление Конгресса США; Уполномоченный Бундестага по обороне, Федеральная счетная палата в Германии);

проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий;

обсуждение полученной информации на заседаниях парламента (палаты), например контроль за делегированным законодательством во Франции и в Германии.

Санкционирующий (резолютивный) или решающий контроль – выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, например в области внешней политики:

– одобрение Конгрессом решений президента относительно вопросов войны и мира, заключения международных договоров (США);

– решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров, принятие резолюций по предложениям, исходящим от институтов Европейского Союза (Франция);

– ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны (ФРГ), предоставление заключения Бундестагом до участия Федерального правительства в принятии нормативных актов Европейского Союза, включая возможность непосредственного применения санкций вплоть до:

выражения вотума недоверия правительству (в парламентарной республике, например в ФРГ, где парламент выражает конструктивный вотум недоверия);

принятия резолюции порицания в отношении правительства, а также резолюции о предании Высокой палате правосудия и Суду Республики соответственно президента и членов правительства (в полупрезидентской республике, например во Франции);

привлечения к ответственности должностных лиц в порядке импичмента (в президентсткой республике, например в США).

В зависимости от формы правления, существующей в той или иной стране, выделяют следующие виды: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках, а также в конституционной монархии. Представляется, что в абсолютной монархии парламентского контроля по определению нет и быть не может, так как вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха (например, в Саудовской Аравии, Омане).

В зависимости от возможности парламента на практике осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. в зависимости от политического и государственного режима: реальный и спящий. Разумеется, в странах с недемократическим режимом, даже если в законодательстве и предусмотрен парламентский контроль, данный институт не будет эффективен, осуществление его затруднено. Демократический режим – условие осуществления парламентского контроля. Реализация данного контроля также зависит и от государственного режима, а именно – от реального баланса власти высших государственных органов. Например, во Франции в период сотрудничества правого Президента Ж. Ширака, с одной стороны, и левого премьер-министра Л. Жоспена и парламентского большинства – с другой, имевшего место с 1997 по июнь 2002 г. Большинство в Правительстве и абсолютное большинство в Национальном Собрании принадлежало одному блоку партий: Французской социалистической партии и Французской коммунистической партии. Тем самым власть Президента уменьшилась. Однако парламентский контроль осуществлялся эффективно, поскольку у пропрезидентского меньшинства сохранялась возможность контролировать левое правительство путем учреждения комиссий по расследованию и «остановки» вопросов. В то же время в ходе июньских парламентских выборов 2002 г. сложившийся вокруг Президента Ж. Ширака Союз президентского большинства получил в Национальном Собрании абсолютное большинство. В результате было сформировано лояльное Президенту правительство. Таким образом, власть Президента усилена, период «сожительства» закончился, поэтому парламентский контроль будет задействован слабее.

Парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства). Как правило, парламентский контроль, носящий санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а также утверждение бюджета во всех рассматриваемых странах осуществляет парламентское большинство. Оппозиция во Франции и Германии не имеет за собой того большинства, которое может привлечь правительство к ответственности. В Германии она может только требовать от высшего органа исполнительной власти публичного представления отчетов, а также излагать свою позицию, мобилизуя тем самым общественную точку зрения.

В узком и широком смыслах (специальный и общий парламентский контроль). Парламентский контроль зачастую понимается широко, включая, например, право парламента участвовать в назначении высших должностных лиц[319]319
  Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 362–363.


[Закрыть] (общий парламентский контроль).

По процедуре: гласный и негласный (например, когда само расследование парламентской комиссии или комитета осуществляется за закрытыми дверями).

По основаниям: юридический (основание – правонарушение должностного лица) и политический (основание – политика, проводимая исполнительной властью, например расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР).

По основаниям проведения контрольных действий: конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). Четкую грань между этими двумя формами провести довольно сложно. Данная классификация тесно связана с предыдущей.

Контрольная функция вторых палат тесно связана с уже перечисленными функциями и ее существование логически вытекает из наличия названных выше функций, поскольку контроль за исполнением принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь.

В то же время парламент, как один из наиболее демократичных органов, контролирует исполнительные, а также и иные государственные органы. Парламент осуществляет контроль за исполнением бюджета, заслушивая и утверждая отчет правительства, выслушивая мнение специальных органов финансового контроля (счетных палат и т. п.). Контрольная функция реализуется через депутатские запросы и вопросы представителям различных государственных органов, путем приглашения членов правительства и руководителей ведомств на заседания постоянных или временных парламентских комитетов и комиссий с тем, чтобы они дали разъяснения по тому или иному вопросу. Одна из форм опосредованного парламентского контроля в сфере защиты прав человека – деятельность омбудсмена.

В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и в некоторых дуалистических монархиях правительство несет политическую ответственность перед парламентом. В силу этого парламент может отправить правительство в отставку либо путем принятия вотума недоверия (отклонения вотума доверия), либо путем одобрения резолюции порицания. Разница между ними состоит в том, что вопрос о доверии ставит правительство, а проект резолюции порицания рождается в недрах самого парламента. Естественно, вынесение вотума недоверия или принятие резолюции порицания довольно редко служит причиной отставки в силу того, что правительство не может не опираться на парламентское большинство с первых своих шагов. Чаще всего проект резолюции порицания выдвигается оппозицией с целью развертывания дискуссии о политике правительства, в ходе которой она может изложить свое видение проблем и подвергнуть правительство критике. Для того, чтобы не допустить злоупотреблений правом выдвижения проекта резолюции порицания, законодательно устанавливается, сколько раз в течение сессии каждая партийная фракция может выдвигать проекты резолюции порицания. Вопрос о доверии может быть поставлен правительством вместе с законопроектом с тем, чтобы мобилизовать своих сторонников для поддержки этого законопроекта, или с иной целью. Как причина ухода в отставку правительства механизм вынесения вотума недоверия или принятия резолюции порицания может сработать, если распадается правительственная коалиция, если партия, формирующая правительство, располагает относительным большинством мест в парламенте, если соотношение сил в парламенте изменилось в результате частичных досрочных выборов. В результате вынесения вотума недоверия уходили в отставку, например, правительства Португалии (1971 г.), Великобритании (1979 г.), ФРГ (1982 г.), Вануату (1996 г.). Резолюция порицания послужила причиной отставки, например, правительства Португалии (1987 г.). В ФРГ и Португалии, например, существует понятие конструктивного вотума недоверия, что означает необходимость вместе с постановкой вопроса о доверии выдвинуть кандидатуру нового главы правительства в случае отставки прежнего. Таким образом, парламент голосует не только по вопросу доверия действующему правительству и его главе, но и о преемнике действующего главы правительства в случае выражения ему недоверия. Это важно, потому что после ухода в отставку потерявшего доверие правительства надо как можно скорее сформировать новое правительство, что зачастую при том же составе парламента сделать бывает весьма сложно. В Словении, согласно ст. 116 Конституции, Государственное Собрание (однопалатный парламент) может выразить недоверие правительству, избрав по предложению не менее чем десяти депутатов большинством голосов от общего числа депутатов нового председателя Правительства.[320]320
  Конституции государств Центральной и Восточной Европы. С. 391.


[Закрыть] Такой порядок выражения недоверия Правительству по инициативе депутатов сходен с процедурой конструктивного вотума недоверия.