Текст книги "Двухпалатный парламент Российской Федерации"

Парламенты, осуществляя контрольную функцию, вправе создавать следственно-ревизионные комиссии (комитеты).[321]321
  О контрольной деятельности временных комиссий (которые, правда, не называются следственно-ревизионными), к примеру в современной России, см.: Парламентское право России. М., 1999. С. 183–185.


[Закрыть]

Прежде всего следует отметить, что комиссии осуществляют контроль за исполнительной властью в процессе рассмотрения законопроектов, затрагивающих сферы деятельности конкретных министерств, в особенности проектов бюджета, как, например, во Франции.[322]322
  Статья 164-ГУ Ордонанса № 58-1364 от 30 декабря 1958 г. содержащего финансовый закон на 1959 г., наделяет каждого из членов парламента Франции, который должен представить от имени компетентной комиссии доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям указанной статьи, эти парламентарии могут изучать на месте все интересующие их материалы; все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.


[Закрыть]

Для сбора необходимой им информации комиссии (комитеты) парламентов зарубежных стран используют различные средства. Так, они широко практикуют слушания членов правительства, любых других лиц, располагающих ценными сведениями. Зачастую это их право закреплено конституционно.[323]323
  Статья 110 (ч. 1) Конституции Испании устанавливает, что парламентские палаты и их комиссии могут требовать присутствия на своих заседаниях членов правительства; ст. 109 предоставляет комиссиям право требовать через своих представителей любую информацию и содействие, в которых они нуждаются, у правительства, его департаментов и любых органов государства и автономных сообществ. Статья 43 (ч. 1) Основного закона ФРГ гласит: «Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия любого члена Федерального правительства».


[Закрыть]

Инициатива проведения слушаний принадлежит председателям комиссий (комитетов). Инициатива может исходить и от министров, если они желают сообщить что-либо парламентариям по тому или иному вопросу. В этом случае комиссии (комитеты), как правило, обязаны их выслушать. Согласно ч. 2 ст. 110 Конституции Испании члены Правительства имеют доступ на заседания палат и их комиссий и также имеют право быть выслушанными. Более того, они могут ходатайствовать о том, чтобы были выслушаны чиновники их департаментов. В соответствии с ч. 2 ст. 43 Основного закона ФРГ члены Федерального правительства, равно как и их уполномоченные, имеют доступ на заседания палаты и его комитетов и должны быть заслушаны в любое время.

Во Франции для заслушивания служащих министерств обычно требуется разрешение соответствующего министра. Еще 18 апреля 1968 г. один из основателей ныне действующей французской Конституции видный политический деятель М. Дебре заявил, что слушания экспертов, которые в силу своего служебного положения подчиняются тому или иному министру, могут проводиться лишь в исключительных случаях, только с разрешения и присутствия этого министра (если, конечно, он предварительно не дал разрешения на проведение слушания в его отсутствие) и по известным заранее вопросам. М. Дебре исходил при этом из того, что именно само правительство является единственным собеседником парламента и, следо вательно, его комиссий.[324]324
  Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах // Аналитический вестник. 2000. № 20 (151). С. 54.


[Закрыть] На практике такая жесткая позиция соблюдается не всегда. Некоторые постоянные комиссии Национального Собрания Франции, в частности комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам, а также производства и обмена весьма часто проводят слушания представителей различных профессиональных кругов.

Конечно, следует иметь в виду, что большинство слушаний в постоянных комиссиях и комитетах проводятся в рамках законодательной процедуры. Однако очевидно, что это обстоятельство вовсе не отменяет их собственно информационную ценность, равно как и не исключает возможности проведения слушаний сугубо с целью получения информации для ее последующей передачи на рассмотрение палаты парламента. Такую возможность, по свидетельству известных французских юристов П. Авриля и Ж. Жикеля, наиболее активно используют комиссии, законодательная деятельность которых весьма ограничена. Во Франции это – комиссии по иностранным делам и по национальной обороне.[325]325
  Avril P., Gicquel J. Droit parlementaire. Montchrestien. Paris, 1988. P. 229.


[Закрыть]

Заседания постоянных комиссий (комитетов) парламентов зарубежных стран, по общему правилу, не являются публичными. Протоколы заседаний носят конфиденциальный характер. Безусловно, любой депутат и сенатор имеет право ознакомиться как с самими протоколами, так и с прилагаемыми к ним документами, но только на месте. «Правда, – как справедливо отмечает М. А. Могунова, – в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий».[326]326
  Конституционное право зарубежных стран. С. 243.


[Закрыть]

Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент, и верхние палаты в том числе (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: Исследовательская служба, Управление оценки технологий (до его упразднения в 1995 г.), Бюджетное управление и Главное ревизионное управление в США, Уполномоченный Бундестага по обороне и Федеральная счетная палата в ФРГ. Французских Счетную палату и медиатора в полной мере нельзя от нести к органам, осуществляющим парламентский контроль, так как в их назначении не принимает участие парламент, а только президент и правительство, тем не менее роль указанных органов умалять нельзя, поскольку они способствуют осуществлению парламентского контроля во Франции.[327]327
  Коврякова Е. А. Парламентский контроль в зарубежных странах: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12.


[Закрыть]

Следует отметить, что в реализации парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство; если же парламент и правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля зачастую снижается. Так, в парламентарной Германии с ее многопартийной системой он неэффективен вследствие существующего там режима. Правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии (блоку партий), а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля. Как известно, согласно Основному закону ФРГ и теоретическим разработкам немецких исследователей, в этой стране парламент однопалатный (Бундестаг), Бундесрат же фактически является высшим органом земельной бюрократии. Тем не менее, исходя из порядка формирования палат, сроков и объема их полномочий, некоторые исследователи предполагают, что все-таки немецкий парламент состоит из двух палат – Бундестага и Бундесрата.[328]328
  Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В. В. Маклакова. М., 1996 С. 138–139.


[Закрыть] Другие же считают, что это не «вторая палата», а, скорее, «второе правительство», или, точнее, «вторая оппозиция»62F[329]329
  Werner J. P. The Very Federal House: The German Bundestar // Senates: Bicameralism in the Contemporary World. The Ohio state University. 1999. P. 59–93.


[Закрыть].

В то время как депутаты Бундестага голосуют в соответствии с политикой партий, члены Бундесрата связаны не только партийными интересами, но и интересами своих земель. Представляется, они вступят в противоречие, когда парламентское большинство Бундестага и Бундесрата будет принадлежать разным партиям, т. е. возникает так называемый дуализм между большинством Бундестага и формируемым им Федеральным правительством, с одной стороны, и парламентской оппозицией Бундестага и большинством Бундесрата, – с другой.

В этом случае осуществление контроля членами Бундесрата, возможно, будет более эффективным, чем депутатами Бундестага, хотя не следует забывать, что задачей Бундесрата согласно Основному закону ФРГ является поддержание исполнительной ветви власти.

Пожалуй, действенность парламентского контроля в ФРГ даже ниже, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой с дуалистическим государственным режимом. Президент назначает так называемое правительство, а у власти чередуются две партии. Только в том случае, когда президент (и, соответственно, его кабинет) принадлежит к одной партии, а большинство той или иной палаты – другой, состоящие из представителей оппозиционной партии необходимо упомянуть о достаточно большой власти, предоставляемой Регламентом парламентскому меньшинству Сената (по сравнению с палатой представителей), которое может использовать президент, даже если большинство Сената ему оппозиционно. Возможна и другая ситуация, когда большинство в палате представителей и/или Сенате находится в оппозиции исполнительной власти. Как правило, это связано с несовпадением даты выборов и срока мандатов. В результате возникает смещение выборов: президент переизбирается каждые четыре года, а палата представителей обновляется наполовину каждые два года, поэтому большинство может смениться в ходе промежуточных выборов в середине президентского срока. Тогда вероятность осуществления парламентского контроля возрастет.

В то же время и здесь необходимо оговориться – в Конгрессе США достаточно слабая фракционная дисциплина, как правило, его члены голосуют исходя из своих личных, а не партийных интересов. Кроме того, большое влияние на исход принятия решения по тому или иному вопросу оказывают кокусы, вносящие определенные коррективы в фракционную расстановку сил в американском парламенте. Помимо этого, при разрешении спорных вопросов, касающихся разделения властей, Верховный Суд, как правило, занимает сторону главы государства, расширительно толкуя его полномочия, несмотря на то, что в Конституции Соединенных Штатов для осуществления парламентского контроля заложен больший потенциал, чем в Основном законе Федеративной Республики Германии.

Названные факторы не позволяют парламенту захватить принадлежащую ему власть и превратить правительство в неэффективный орган, который не может оперативно осуществлять свои полномочия (в этом заключается негативный момент слишком действенного парламентского контроля). В то же время отсутствие контроля со стороны парламента может привести к коррумпированности исполнительной власти, неэффективному управлению государством.

С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности, в связи с выполнением миротворческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».[330]330
  Федеральный закон от 23 июня 1995 г. «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2401.


[Закрыть] В ст. 7 Закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.

Одобрение Советом Федерации действий Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил.

Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.

Напротив, согласие Совета Федерации необходимо, если международный договор, установивший общее обязательство государства использовать Вооруженные Силы, оставляет решение этого вопроса для конкретных случаев на усмотрение самого государства.[331]331
  Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 425–426.


[Закрыть] В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 23 июня 1995 г. Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

Процедура решения данного вопроса берет старт с рассмотрения Советом Федерации обращения главы государства. Оно должно содержать обоснование такого предложения. Предыдущий Регламент Совета Федерации расширял перечень инициаторов этого вопроса за счет Правительства России и самой верхней палаты. Кроме того, устанавливалось, что вопрос об использовании Вооруженных Сил России вносился на рассмотрение только после заключения президента страны. При этом оставалось неясным, нужно ли было такое заключение, если сам глава государства внес это предложение? Едва ли правильно, когда на собственную инициативу требуется собственное же заключение.

Новый Регламент Совета Федерации упростил процедуру решения данной проблемы, сосредоточив его решение в руках Президента России, что соответствует федеральному закону.

Направленное обращение должно быть рассмотрено в двух комитетах верхней палаты: по обороне и безопасности; по международным делам или в комитете по делам СНГ. В заседаниях указанных комитетов принимают участие представитель Президента в Со вете Федерации, представители ряда федеральных органов исполнительной власти.

Обсуждение вопроса ведется на закрытом заседании Совета Федерации, если им не будет принято другое решение.

Решение об использовании армии за пределами Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов и оформляется постановлением палаты. Если же это решение не набрало поддержки необходимого числа членов палаты, Вооруженные Силы применяться не могут, что также должно найти отражение в постановлении Совета Федерации, которое в течение двух дней направляется главе государства.

Анализ нормативного материала и практики деятельности Совета Федерации в сфере контрольных функций позволяет рекомендовать, с целью усовершенствования механизма парламентского контроля в России, предложения о внесении изменений в Конституцию и влекущие изменения действующих законов и регламентов палат парламента (в частности, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г., Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Регламента Совета Федерации).

Снять закрытый перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с вопросами и запросами, оставив в законах и регламентах палат парламента лишь формулировку «должностные лица».

Так же как и во Франции ввести практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы и Совета Федерации с тем, чтобы депутаты и члены палат могли использовать это право, когда палата не заседает. Ответ должен быть опубликован в том же издании в течение месяца. Министры письменно уведомляют парламентария о том, что государственные интересы не позволяют ответить им на этот вопрос либо, в виде исключения, потребовать продления срока (но не свыше одного месяца) для сбора необходимой информации.

Ликвидировать практику, согласно которой приглашенному должностному лицу разрешается не являться на заседание в заранее согласованное время, а вместо себя направлять своего заместителя.

Детально проработать регламентацию деятельности комитетов и комиссий Совета Федерации. Также необходимо внести соответствующую норму об обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтет необходимым соответствующий комитет или комиссия.

Учредить в обеих палатах Федерального Собрания комиссии по расследованию деятельности исполнительной власти, с компетенцией, присущей подобным комиссиям с учетом мировой практики, не забывая, что Россия – полупрезидентская республика.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

Совет Федерации использует общий (в широком смысле) и специальный (в узком смысле) способы контроля, так как участвует в назначении высших должностных лиц[332]332
  Подпункты «ж», «з», «и» п. 1 ст. 102 Конституции РФ. Подробнее об этом см. в следующих параграфах настоящего исследования.


[Закрыть] и контролирует выполнение конкретных актов; в зависимости от процедуры, согласно Регламента Совета Федерации используется гласный и негласный контроль; конкретный и абстрактный, юридический и политический; консультативный и резолютивный. Однако далеко не всегда наличие специальных актов и органов, целью которых является выполнение функции контроля парламента вообще и верхней палаты в частности, способствует реальному осуществлению таковых. К числу факторов, ограничивающих парламентский контроль, следует отнести установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическим и государственным режимами. Немаловажное значение имеет и существующая избирательная система, которая определяет число партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему.

Процедура формирования парламентом высших государственных органов занимает не столь большой объем времени вторых па лат парламентов, по сравнению с законодательными функциями или осуществлением контрольных полномочий. Тем не менее, от осуществления второй палатой парламента этих функций в любой стране зависит в дальнейшем слаженность работы всех составных частей государственного механизма.

Поскольку в процессе осуществления собственных полномочий вторые палаты взаимодействуют с главами государств, высшими органами государственного управления, высшими органами судебной власти, и иными органами, следует остановиться на формировании именно этих органов.

Объем полномочий в исследуемой в данном параграфе сфере деятельности вторых палат парламентов зависит, прежде всего, от конституционного строя страны. К факторам, оказывающим непосредственное воздействие на характер формирования высших государственных органов, относятся форма правления страны и форма государственного устройства. Например, в президентской республике парламент и, соответственно, вторая палата отстранены от формирования правительства и не участвуют в процедуре занятия должности главы государства. Им остается только лишь роль консультантов: давать советы, давать или не давать согласие на назначение судей, которые, как и члены государственной администрации назначаются президентом. Наиболее яркий, классический пример президентской республики – США. Данная форма правления воспринята большинством стран Латинской Америки.

В парламентской республике парламент и вторая его палата обладают достаточно широкими полномочиями в сфере формирования высших органов государственной власти. Правительство, которое существует как самостоятельный государственный орган, формируется парламентским путем.

Выборы парламентом, с участием представителей второй палаты, президента возможны в парламентских республиках.

В парламентарных республиках, например, парламенты, как правило, избирают главу государства (Греция), либо члены парламента составляют наибольшую часть коллегии, выбирающей президента (ФРГ, Италия).

Например, согласно Конституции (ч. 1 ст. 30, ст. 32) Президент Греции избирается парламентом страны; избрание главы государства парламентом с участием представителей автономных административно-территориальных единиц проводится в Итальянской Республике. Помимо членов палаты депутатов и Сената республики в выборах президента, согласно ст. 83 Конституции, участвуют по три депутата от каждой области, избираемых областным советом, с обеспечением представительства меньшинства.

Закономерно, что в унитарном государстве, пусть даже с развитой автономией, избрание главы государства не может осуществляться с таким же широким привлечением представителей автономных административно-территориальных единиц, как в федеративном государстве – представителей субъектов федерации. Так, если в ФРГ при выборах президента в равной степени учитываются мнения парламентариев и представителей земель, то в Италии участие делегатов от областей носит компромиссный характер. Представителям областей дается возможность участвовать в голосовании, однако их голоса могут повлиять на конечный результат только в случае полного разногласия среди членов парламента. Можно убедиться, что если все парламентарии (630 членов палаты депутатов и 315 членов Сената республики) и представители областей будут участвовать в голосовании, то голоса последних составят менее 1/17 от общего числа голосов этого собрания. Более того, поскольку Конституцией не предусмотрен обязательный кворум для проведения процедуры избрания президента, то представитель палаты депутатов имеет право открывать собрание не дожидаясь прибытия представителей областей. Аналогично сложилась ситуация на выборах президента в 1962 и 1964 гг.[333]333
  Mortati C. Inistitusioni di dirritto pubblico. Vol. I. Padova, 1969. P. 502.


[Закрыть]

Коллегиальный глава государства в республиках, как правило, формируется парламентом.

Выборы президента высшим представительным органом страны сопряжены с некоторыми сложностями. В случае, если число туров ограничено, парламент либо ставится под угрозу роспуска, либо вынужден одобрить кандидатуру на пост президента (или одну из нескольких кандидатур). Если же число туров не ограничено, то процедура выборов может затянуться на неопределенный период и превратиться в сведение счетов между различными партиями. В то же время президент, избранный парламентом, в дальнейшем может иметь больше шансов на поддержку его деятельности высшим представительным органом, что, в свою очередь, способствует поддержанию стабильности в стране.

В России вторая палата парламента участвует в занятии должности Президента России косвенно, путем назначения выборов: в соответствии с Конституцией это прерогатива Совета Федерации. Основанием для назначения выборов президента может быть истечение срока пребывания Президента Российской Федерации в должности, а также прекращение Президентом Российской Федерации исполнения полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (ч. 2 ст. 92). При этом выборы президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» решение Совета Федерации о назначении выборов должно быть произведено не ранее чем за 150 дней и не позднее чем за 120 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является первое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если Совет Федерации не назначит выборы Президента Российской Федерации, выборы проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации во второе или третье воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения указанного выше срока официального опубликования решения о назначении выборов.

В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случае и порядке, предусмотренных Конституцией, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента Российской Федерации. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации.

Решение о назначении срочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента Российской Федерации, выборы Президента Российской Федерации проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов. 31 декабря 1999 г. Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин объявил о своей отставке. 5 января 2000 г. состоялось пятидесятое (внеочередное) заседание Совета Федерации. Вопрос назначения досрочных выборов Президента России стал главным событием этого заседания. Председатель Совета Федерации Е. С. Строев в своем вступительном слове отметил, что «впервые в новейшей истории России смена власти осуществляется по инициативе высшего должностного лица – Президента – по четким правилам, установленным законом. Это само по себе большое достижение последних лет развития нашей государственности». Без обсуждения члены верхней палаты приняли постановление, согласно которому досрочные президентские выборы были назначены на 26 марта 2000 г. В постановлении отмечалось, что выборы главы государства будут проведены досрочно «в связи с прекращением Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока» и в соответствии со ст. 81 и 102 Конституции России и Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».

Верхние палаты парламентов во многих странах имеют последнее слово в принятии решения об отрешении высших должностных лиц в случае совершения ими деяний, несовместимых с высокой ответственностью носителей народного доверия и представителей государства. Совместно с нижней палатой парламента вопрос об ответственности президента (придании его суду или отрешении) решают вторые палаты в Австрии, Ирландии, Италии, Польши, США, Румынии. В Германии Бундесрат наделен правом передавать на рассмотрение Конституционного Суда обвинение в преднамеренном нарушении федеральным президентом федеральных законов.

Отрешение Президента Российской Федерации от должности в соответствии со ст. 102 Конституции относится к ведению Совета Федерации. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93 Конституции).

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента Российской Федерации считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции).

Многообразие способов участи парламента в процессе формирования правительства не дает возможности создать обобщенную, единую схему данного процесса для всех стран.

В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и многих дуалистических монархиях правительство формируется в зависимости от расстановки сил в парламенте.

Однако, если исходить из практики участия вторых палат в данном процессе, можно выделить наиболее типичные способы решения проблемы формирования высшего органа исполнительной власти с участием второй палаты парламента:

1. Парламент предлагает кандидатуру главы правительства – глава государства назначает (ст. 6 Конституции Японии – премьер министр назначается императором по представлению парламента в форме резолюции палат).

2. Глава государства назначает главу и членов правительства – парламент одобряет (ст. 92–94 Конституции Италии – Президент назначает премьер-министра и по его предложению министров, после чего правительство должно получить доверие обеих палат парламента в виде резолюции каждой из палат);[334]334
  Tanda A. P. II parlamento italiano: II–Le funzioni. Boll. Di inform. Costituzionali e parlamentari. Roma. 1983. N. 1. P. 60.


[Закрыть]

3. Глава государства предлагает главу правительства – обе палаты парламента одобряют – глава государства назначает (ФРГ). В качестве исключения из общего правила можно привести для примера Швецию, где глава правительства избирается парламентом. Однако предметом настоящего исследования является вторая палата парламентов зарубежных стран.

Как исключение из общего правила можно привести Швейцарию, где Совет кантонов Швейцарии вместе с Национальным Советом избирает семь членов органа исполнительной власти Конфедерации.

В президентских республиках, где исполнительная власть принадлежит президенту, роль парламента в формировании высших эшелонов администрации довольно существенна. Так, в США Президент производит назначения на ключевые посты в администрации только с согласия Сената. Кандидатура, отвергнутая Сенатом, снимается, и Президент подыскивает нового кандидата. В США Сенат утверждает состав президентского кабинета и другие назначения Президента и вице-президент по должности является председателем Сената.

Верхние палаты не имеют, как правило, полномочий в отношении отставки правительства. Но и здесь есть исключения: вотум не доверия правительству может принять Сенат Италии, что, однако, не ведет автоматически к отставке кабинета.

Вторые палаты, как правило, не принимают никакого участия в назначении и смещении правительств, хотя здесь опять же есть исключения (например, Сенат Италии).

Парламенты вправе формировать и иные органы государства. В зависимости от страны парламент или одна из его палат формирует или участвует в формировании разнообразных органов контроля, судебных органов, совещательных органов и т. д.

Что касается назначений, то, как правило, полномочия вторых палат распространяются на назначение судей высших судов, дипломатических представителей, реже – высших офицеров вооруженных сил, прокуроров, уполномоченных по правам человека.

Так, в США Президент производит назначения на должность членов Верховного Суда только с согласия Сената. Кандидатура, отвергнутая Сенатом, снимается, и Президент подыскивает нового кандидата.

Во Франции полномочия Сената по назначению должностных лиц делегированы его Председателю, который определяет трех членов Конституционного Совета.

В некоторых странах кадровые полномочия закреплены за совместными сессиями обеих палат парламента. В Италии, например, совместной сессией Сената и палаты депутатов назначается третья часть судей Конституционного Суда, а также избирается Верховный Суд магистратуры. Другой вариант взаимодействия палат парламента в решении вопросов о назначении должностных лиц демонстрирует Польша, где решение Сейма о назначении Председателя Высшего аудиторского суда, вступает в силу только с согласия Сената.

В Австрии Федеральный Совет предлагает Президенту для назначения на должность трех из двенадцати членов Конституционного Суда.