Текст книги "Двухпалатный парламент Российской Федерации"

В сентябре 1995 г. в штаб-квартире МПА СНГ состоялась встреча руководителей парламентов Азербайджана, Армении, Грузии, Кыргызстана и России по вопросам обеспечения мира и стабильности на Кавказе. Во встрече принимали участие Генеральный секретарь Парламентской ассамблеи ОБСЕ С. Оливер, глава Московской делегации Международного комитета Красного Креста Т. Мера, а также представитель действующего председателя ОБСЕ Э. Кешкень. Участники встречи приняли заявление «К миру и стабильности на Кавказе», призывающее конфликтующие стороны не допускать вооруженного противостояния, избегать конфронтационных действий, взаимодействовать в деле нормализации хозяйственных связей, создавать условия для безопасного возвращения беженцев и перемещенных лиц к родным очагам.

Контакты с международными межпарламентскими организациями со временем переросли в совместные мероприятия, сотрудничество по конкретным вопросам. Так, в июне 1997 г. в С.-Петербурге состоялось совместное заседание Совета МПА и Бюро Парламентской ассамблеи Совета Европы, на котором было подписано Соглашение о сотрудничестве между МПА и ПАСЕ. Делегации МПА регулярно принимают участие в работе очередных сессий ПАСЕ. В апреле 1999 г. делегация МПА участвовала в заседании II части сессии ПАСЕ, а в ноябре того же года приняла участие в мини-сессии ПАСЕ. Во время визита в штаб-квартиру МПА делегации Конгресса местных региональных властей Европы было подписано совместное коммюнике, предусматривающее оказание помощи экспертизе модельных законодательных актов по региональному и местному самоуправлению, содействие со стороны Конгресса формированию аналогичного Конгресса местных региональных властей Содружества. В марте 1999 г. в Таврическом дворце при экспертной поддержке Программы развития ООН состоялся международный семинар «Проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления». В июне 1999 г. был подписан Меморандум о намерениях между Департаментом ООН по экономическим и социальным вопросам (ДЭСВ) и МПА по сотрудничеству в экономической, социальной и родственных областях. В мае 2001 г. в Таврическом дворце прошла встреча Генерального секретаря Совета МПА СНГ М. И. Кротова с вице-президентом и главным советником Всемирного банка по юридическим вопросам Ко-Юнгом Тунгом. 8–12 июля 2001 г. под эгидой Всемирного банка и Правительства России при поддержке Межпарламентской ассамблеи СНГ прошла международная конференция «Права, защищенность и возможности их обеспечения на основе закона и правосудия».

Проводятся также тематические конференции, «круглые столы», парламентские слушания, консультации, налажен обмен информацией.

3. Проблема формирования и полномочий двухпалатного парламентов

3.1. Структура парламентов

Отдельного рассмотрения заслуживает структура парламентов (начиная с сословных парламентов) и ее воздействие на дальнейшее развитие государственных и особенно парламентских институтов в той или иной стране.

Термин структура парламента может обозначать только деление парламента на палаты и структурирование не только на палаты, но и составные элементы палат парламента.

На выбор структуры парламентов влияет много факторов, таких, как форма устройства, политический режим, национальные традиции.

Рассматривая теоретическую конструкцию, можно, основываясь на анализе многовековой истории парламентов, сделать вывод о том, что структура всех парламентов имеет много сходных черт. Так, парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента.[141]141
  Staatskoerant van die Republiek van Suid-Afrika. Vol. 219. 1983. № 8914. 28 September.


[Закрыть] По Конституции Югославии 1974 г. скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру.[142]142
  См. подр.: Ильинский И. П., Страшун Б. А., Ястребов В. И. Политическая система зарубежных стран социализма. М., 1981. С. 247–255.


[Закрыть] Но это исключения из правила. Наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты.[143]143
  Автономов А. С. Правовая антология политики: построение системы категорий. М., 1999. С. 288.


[Закрыть]

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, – указывает бельгийский профессор А. Ален, – двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура – прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования».[144]144
  Ален А. Национализм – федерализм – демократия. Пример Бельгии. Левен, 1994. С. 34–35.


[Закрыть] Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, – замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, – выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа».[145]145
  Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 449.


[Закрыть]

Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат – орган земельного представительства – палатой парламента,[146]146
  Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 293.


[Закрыть] обращаясь при этом зачастую к соответствующей позиции Федерального Конституционного Суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого.[147]147
  Reuter К. Bundesrat und Bundesstaat. Bonn, 1997. S. 55.


[Закрыть] В отечественном государствоведении мнения о том, является ли Бундесрат палатой парламента, разделились. Например, Ю. П. Урьяс считает, что Бундесрат не входит в состав парламента.[148]148
  Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. 135.


[Закрыть] В. В. Маклаков полагает, что Бундесрат – это вторая палата парламента.[149]149
  Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 162–163.


[Закрыть] Говорят также о «скрытой» двухпалатности, когда не признаваемый формально палатой парламента Бундесрат фактически выполняет функции второй палаты.[150]150
  Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М., 1986. С. 276.


[Закрыть] Однако вопрос нельзя считать полностью решенным, поскольку Бундесрат выполняет практически все функции, присущие верхним палатам парламентов других стран, а способ его формирования не может служить весомым аргументом, так как мировая практика изобилует самыми разнообразными и далеко не всегда демократичными способами формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая эти палаты права быть палатами парламентов.

В унитарных государствах, напротив, верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству, либо путем назначения и т. п.). В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты – дань традиции, а в некоторых вторая палата – сдерживающий фактор на пути преобразований.

Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллек тивов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. В региональном государстве (Испания, Италия), которое, как уже отмечалось, рассматривается в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным государством, такое «заимствование опыта» федерации до определенной степени оправданно. Однако в целом для унитарного государства вряд ли органичным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего они обладают специфическим статусом, как уже говорилось, и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте. В то же время административно-территориальные единицы в унитарным государстве отнюдь не обладают признаками государственных образований.

Специфической является структура норвежского парламента – Стортинга. Весь его состав, т. е. 155 депутатов, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентариями. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Ластинг, а оставшиеся образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения, Стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие. Ирландский ученый Дж. Коукли, например, разделяет указанную официальную точку зрения об однопалатности норвежского парламента, рассматривая два его упомянутых структурных подразделения в качестве неких подпалат,[151]151
  Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. № 3. С. 149 (сноска 2).


[Закрыть] правда некоторые ученые считают вопрос об однопалатности Стортинга дискуссионным.[152]152
  Могунова М. А. Скандинавские государства: центральные органы власти. М., 1975. С. 67–68.


[Закрыть]

В целом в последней четверти XX в. наблюдалась устойчивая тенденция к возрастанию удельного веса однопалатных парламентов среди всех общенациональных парламентов мира: в 1976 г. доля двухпалатных парламентов составляла 46 % (26 из 56),[153]153
  Herman V., Mendel F. Parliaments of the World: a Reference Compedium. London, 1976.


[Закрыть] в 1986 г. – 34 % (28 из 83),[154]154
  Parliaments of the World: a Comparative Reference Compedium. Aldershot, 1986.


[Закрыть] в октябре 1996 г. – 33 % (59 из 178).[155]155
  Inter-Parliamentary Union. Parline Database, 1996.


[Закрыть] В то же время в некоторых странах в 90-е гг. XX в. наблюдался переход от однопалатности к бикамеральному парламенту: например, в 1995 г. стал двухпалатным парламент Казахстана, в 1996 г. – парламенты Чехии и Беларуси.

Сословные парламенты состояли из нескольких палат (курий, скамей). Таковых было две, три или (в относительно редких случаях) четыре. Двухпалатная структура складывалась из нижней палаты, объединявшей представителей городов, рядового дворянства и низшего духовенства, и верхней палаты, состоявшей из высшего духовенства и родовой знати. Такая структура с разными вариантами существовала в Англии, Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. Трехпалатная структура – духовенство, дворянство, города – утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. А в швабском крайстаге было даже пять палат – князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города.[156]156
  В буквальном переводе – «скамей», что свидетельствовало о стесненности в размещении (см.: Reinhard W. Geschichte der Staatsgewalt. Munchen, 1999. С. 216–226).


[Закрыть]

В свое время выдающийся немецкий историк и правовед О. Хинтце предположил наличие прямой связи между числом палат в средневековом парламенте и абсолютистским (парламентским) вариантом развития страны в XVII–XVIII вв. Позже его гипотеза неоднократно подвергалась довольно убедительной критике. Но некоторые различия в государственном и парламентском устройстве стран первой и второй группы видны и сегодня. Например, скандинавские страны и Венгрия имеют однопалатные парламенты, а в Англии палата лордов в последние десятилетия сохранялась преимущественно как дань консерватизму, и только начавшиеся недавно реформы дают шанс вдохнуть в этот древний институт новую жизнь. Было бы, конечно, неверно усматривать в этих отличиях прямую связь со средневековой традицией. Но вопрос об исторических корнях современных форм государственных институтов, несомненно, интересен и заслуживает специального исследования.

При всем многообразии устройства и исторических судеб сословных парламентов процедуры их работы были весьма схожими. Во всех случаях, за исключением кратких эпизодов, они созывались монархами. Рабочим заседаниям предшествовало богослужение, затем все участники заслушивали обращение монарха, содержавшее вопросы и запросы, на которые тот хотел получить ответы от сословий. Далее заседания проходили раздельно – по палатам. Если в ходе сессии у палат возникали вопросы друг к другу или разногласия, в работу включались посредники – специальные чиновники либо даже специальные парламентские чиновники и органы. Палаты же отдельно давали ответы на запросы короля. Если они не удовлетворяли монарха, он мог повторять запросы в модифицированном виде до тех пор, пока стороны не соглашались или не расходились. Рейнхард объясняет такое сходство процессуальных положений тем, что в их основе лежали традиции римского права.

На примере истории французского парламента достаточно четко видно, что однопалатное устройство законодательного органа по преимуществу характерно для революционных периодов, тогда как эпохи эволюционного развития знаменуются возвращением к двухпалатной конструкции.[157]157
  Федосов П. А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. № 1–2. С. 168–180.


[Закрыть]

Аналогичные выводы можно сделать, прослеживая историю парламентов других крупных европейских стран. В Испании на Кадисских кортесах 1812 г., когда национально-освободительное движение достигло наивысшего подъема, борьба между староиспанскими принципами формирования законодательного органа и принципами Французской революции завершилась созданием однопалатного парламента. По окончании последовавшего затем длительного периода внутренних войн и потрясений Королевский статут 1834 г. установил двухпалатную конструкцию, при которой нижняя палата формировалась путем выборов, а верхняя состояла из пэров, архиепископов и других «достойных испанцев» – государственных советников, высших военных чинов и т. д. Конституция 1837 г. допустила в Сенат представителей провинций, назначавшихся королем из числа претендентов, избранных на местах. Вопрос о конструкции парламента остро дебатировался на Учредительных кортесах 1855 г. и был решен в пользу двухпалатности.[158]158
  Суховеров В. В. Испанская буржуазная революция 1854–1856 гг.: конституционно-парламентская деятельность // Из истории европейского парламентаризма. Испания и Португалия, М., 1996. С. 81.


[Закрыть] Пережив целый ряд изменений, касавшихся порядка формирования и полномочий (1857, 1869 г. и т. д.), испанский Сенат, тем не менее, дожил до революции 1931 г. и был упразднен после провозглашения Испанской республики. Традицию революционеров продолжил Франко. Кортесы, учрежденные законом главы государства от 17 июня 1942 г., были однопалатными. И только с возвращением Испании после смерти диктатора на путь демократического развития была восстановлена традиционная для этой страны двухпалатная система.

В германских государствах в период, последовавший за наполеоновскими войнами, развитие двухпалатной модели представительства происходило иным образом. Нижние палаты состояли из депутатов, избираемых от городов и округов (ср. напр.: Конституционный акт Великого герцогства Баденского от 22 августа 1818 г., ст. 33; Конституцию Саксонии от 4 марта 1831 г., ст. 68 и др.). Верхние палаты сочетали наследственный принцип формирования с избранием их членов от сословий и корпораций. Таким образом, в германской модели средневековый принцип сословного многообразия представительства плавно перешел в современную модель двухпалатности как средства взаимного контроля властей и ограничения господства исполнительных институтов. После объединения Германии в 1871 г. двухпалатный принцип был реализован и в конструкции общегерманского парламента – Рейхстага. Его вторая палата ликвидировалась лишь однажды – в 1934 г., указом Гитлера о роспуске Рейхсрата[159]159
  Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Опыт совместного исследования российских и германских ученых. М. – Мюнхен – Вюрцбург, 1999.


[Закрыть].

Наряду с исторической традицией и динамикой соотношения социальных и политических сил, с конца XVIII в. в конструировании парламентов существенную роль начала играть теория – та синтетическая наука государствоведения, из которой позже выделились политология и конституционное право. Наиболее выдающимися в этом смысле оказались труды Монтескье – именно он был самым цитируемым автором и в дебатах на заседаниях Конституанты, и на кортесах в Кадисе, и во многих других учредительных собраниях. Речь идет прежде всего о знаменитой шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов». Описывая в ней государственное устройство Англии (вернее, свое понимание этого феномена), Монтескье обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того, чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью».[160]160
  Монтескье Ш.-Л. Избранные произведения. С. 298.


[Закрыть] Идеи Монтескье стали основой государственной философии «отцов» конституции США и были серьезно развиты ими. Двухпалатная конструкция парламента, по мнению классиков американской политической мысли, во-первых, защищает республику от забвения стоящими у власти своих обязательств перед избирателями. «С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации либо измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами». Во-вторых, названная модель служит преградой на пути склонности «всех и всяческих ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные, пагубные решения». В-третьих, компенсируется «еще один изъян, который заключается в недостаточном знакомстве избираемых представителей с задачами и принципами законодательства». И, наконец, бикамерализм содействует преемственности в работе парламента в условиях частой смены состава палаты представителей.[161]161
  Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. С. 410.


[Закрыть]

О плюсах и минусах бикамерализма на примере легислатур американских штатов пишет М. С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. На против, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений.[162]162
  Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 165.


[Закрыть]

Л. Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.[163]163
  Дюги Л. Конституционное право. М., 1908. С. 468.


[Закрыть]

Наш современник венгерский государствовед А. Шайо подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.[164]164
  Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 153–156.


[Закрыть]

При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате.[165]165
  Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламент Японии // Парламенты мира. М., 1991. С. 533.


[Закрыть]

Некоторые авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата – совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате – Национальному Совету.[166]166
  Лейбо Ю. И. Парламент Швейцарии // Парламенты мира. М., 1991. С. 446.


[Закрыть]

Серьезный анализ двухпалатности содержат работы И. Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как «вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой».[167]167
  Бентам И. Тактика законодательных собраний. Антология мировой политической мысли. М., 1997. Т. 1. С. 565.


[Закрыть] Во-вторых, такое разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. Наконец, в-пятых, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому – лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Достоинства же двухпалатной системы И. Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление». Еще одно достоинство двухпалатной системы связано, по мнению Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают… известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате. «Итак, можно рассматривать вторую палату как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела». Третье преимущество – основополагающее для Монтескье – ограничение власти единой палаты. «Разделение законодательного корпуса, – подводит итог Бентам, – при любом составе палат сильно препятствует реформам… Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способа ми».[168]168
  Там же. С. 565–567.


[Закрыть] Между 1830 и 1860 гг. XIX в., когда происходила широкая парламентаризация европейских стран, вопрос о достоинствах и недостатках двухпалатности был одним из наиболее дискутируемых. На это, в частности, обращал внимание Дж. С. Милль.[169]169
  Милль Дж. С. Размышления о представительном правлении. С. 177.


[Закрыть] Сам исследователь считал, что значение этого вопроса неоправданно преувеличивается: дело не в числе палат, а в их составе: «Важно… чтобы ни одно собрание людей не могло пользоваться своим sic volo, не спросивши предварительно согласия у кого-нибудь другого».[170]170
  Там же. С. 178.


[Закрыть] В этом отношении нет необходимости, чтобы обе палаты имели одинаковый состав, они могут быть устроены ради взаимосдерживания.

Теоретические соображения в пользу двухпалатной системы отразились в XIX в. в конституциях ряда стран, в частности Нидерландов, Румынии, Испании и Италии. Так, К. Б. Кавур, один из творцов единой Италии, писал: «Политические порядки государства должны быть стабильными, учитывая постоянное движение, непрерывное развитие; но движение и развитие упорядоченные и прогрессивные». Именно из этого положения Кавур делал вывод о необходимости разделения законодательной власти между двумя собраниями, «в одном из которых преобладает в качестве движущей силы народный элемент, в то время как в другом пользуется широким влиянием координирующий консервативный элемент».[171]171
  Цит. по: Серова О. В. Парламентаризм в восприятии итальянского либерала // Из истории европейского парламентаризма. Италия. М., 1997. С. 46.


[Закрыть] Таким образом, в рассуждениях Кавура снимается то противопоставление динамики и стабильности, которое присутствовало у Бентама: вторые палаты призваны не препятствовать развитию, а упорядочивать его.

Анализ современного состояния бикамерализма в Европе свидетельствует о естественной ее модернизации при достаточно высоком уровне преемственности форм и функций. В 2000 г. двухпалатные парламенты действовали в 19 странах с общим населением более 600 млн человек. В числе этих стран – все крупные государства континента: Россия, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания, Польша, Югославия, Румыния (на Украине переход к двухпалатной системе намечен в ближайшее время), причем как федерации (Россия, Германия, Австрия), так и унитарные государства (Франция, Польша, Румыния, Италия, Чехия и др.), как старые, так и новые демократии. Однопалатные же парламенты действуют в 15 странах, крупнейшие из которых – Греция, Португалия и Венгрия. Это означает, что для современной Европы однопалатный парламент – явление если и не редкое, то, во всяком случае, нетипичное и ограниченное сферой мелких и средних государств.

Относительно слабое внимание к вопросам бикамерализма в современной компаративистике вряд ли соответствует сегодняшней практике. Действительно, тенденцию к уменьшению числа вторых палат (известны примеры Швеции и Дании, перешедших к однопалатному парламенту, стран «народной демократии», законодательные собрания которых тоже имели в основном одну палату) явно сменила тенденция к увеличению их числа.[172]172
  Федосов П. А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. С. 168–180.


[Закрыть] За последнюю треть ХХ в. количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Еще примерно дюжина стран находится на различных этапах перехода от монокамеральной к бикамеральной системе. Двухпалатные парламенты действуют во многих крупнейших государствах мира. По этой модели построены законодательные собрания государств – лидеров мировой экономики. Двухпалатные парламенты имеются во всех 24 современных федерациях (в том числе в таких крупнейших странах, как Индия, США, Россия, Бразилия, Нигерия, Германия, Австралия) и в четырех десятках унитарных государств. Из 87 стран (без учета микрогосударств), в которых сегодня функционируют однопалатные парламенты, 62 (т. е. 70 %) относятся к «третьему миру» и в основном обрели независимость в 1960-е гг. (очевидно, мода не обошла стороной и такую деликатную и серьезную сферу, как конституционное конструирование). Из крупных государств (с населением не менее 50 млн человек) однопалатные парламенты имеют Китай, Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция и Украина.

Можно с уверенностью говорить о том, что бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков. Об этом шла речь на состоявшемся в марте 2000 г. в Париже Форуме сенатов и вторых палат парламентов мира, где были представлены новейшие фактические данные о современных двухпалатных парламентах.[173]173
  Bicameral System in the World. A. Survey, Meeting of the Senates of the World. Palais du Luxemburg. 2000. March 14.


[Закрыть]

Основные преимущества двухпалатной системы заключаются в следующем:[174]174
  Mastlas J., Grange L. (eds). Les secondes chambres du parlement en Europe occidentale. Paris, 1987. S. 23.


[Закрыть]

– обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;

– двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть;

– двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);

– наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;

– вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.

Однако у двухпалатной парламентской системы существуют и недостатки:

– однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;

– вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов;

– в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти;

– двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов;

– вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.