Текст книги "Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства"

Отчего возникает стадия II, фаза экспансии эффекта храповика? Ответ на этот вопрос может показаться ненужным, так как многие считают быстрый рост правительства неотъемлемым аспектом великого социального кризиса. Но логика моего подхода требует отнестись к этому вопросу серьезно. Чтобы понять почему, достаточно помнить о том, чтó именно я пытаюсь объяснить и не путать это с тем, что (совершенно согласен) вовсе не требует объяснений.

Разница заключается в проводимом мною различении Большого Правительства, предполагающего широкий объем полномочий по распоряжению экономическими ресурсами, и просто большого правительства, указывающего на большой объем ресурсов, задействованных в выполнении традиционных функций государства (возможно, только традиционных функций защиты). Эффект храповика, о котором здесь идет речь, имеет отношение только к истинному росту правительства, т. е. к росту правительства исключительно в первом смысле. Очевидно, что при мобилизации на большую войну государство исполняет традиционную функцию национальной обороны, и это требует более высокого уровня потребления ресурсов. Но для достижения этой цели ему нет нужды расширять размах полномочий по вмешательству в принятие экономических решений. Для содержания армии мирного времени государство и без того взимало налоги, тратило деньги и нанимало служащих. Война требует лишь усиления привычной деятельности в сфере налогов и военного строительства. В результате последнего правительство станет больше, но не превратится в Большое Правительство[155]155
  Введенное мной различение между большим правительством и Большим Правительством, а также внимание исключительно к последнему объясняет, почему в этой книге не рассматриваются вопросы фискальной и денежной политики, бюджетного дефицита, инфляции, кейнсианства и всего того, что в ХХ в. ассоциируется с макроэкономической политикой как в периоды кризисов, так и в другие времена. С самого начала своего существования американское государство [в лице конгресса. – Ред.] обладало полномочиями на проведение фискальной и денежной политики, в том числе и правом на сведение бюджета с дефицитом или на инфляцию денежной массы. Разумеется, до 1930-х годов (а особенно до рецессии 1937–1938 гг.) государство не было замечено в постоянном и обдуманном использовании этих полномочий для целей макроэкономической политики. Но это изменение означало лишь новый способ использования давно утвержденных полномочий, а не вклад в разрастание Большого Правительства в отмеченном выше смысле.


[Закрыть].

Если же, приступив к мобилизации, правительство не просто наращивает масштаб традиционной деятельности, а расширяет размах своих полномочий на управление экономическими решениями – призывает людей в вооруженные силы, вместо того чтобы нанимать их, или законом закрепляет за собой право на использование сырья вместо того, чтобы покупать его на биржах, – тогда происходит сдвиг к системе Большого Правительства. Никакая техническая необходимость не заставляет правительство наращивать объем полномочий в ответ на кризис, даже если последний требует мобилизации всех сил для ведения большой войны. Некоторая экономическая необходимость в том может быть, но может и отсутствовать. В ХХ в. кризис действительно породил Большое Правительство. Но причины этого были не техническими и экономическими, а исключительно политическими.

Чтобы дальше развить свою линию аргументации, я должен сделать одно предположение об американской политической системе, которое противоречит как популярной мифологии, так и большей части теоретизирования политологов и представителей теории общественного выбора: я предполагаю, что правительство обладает существенной автономией в разработке экономической политики. По словам Питера Наварро, «государство не только объект давления групп особых интересов, но и один из крупнейших зачинщиков этого давления», а Сэмюель Боулз пишет, что «при некоторых условиях оно способно из всего лишь производной силы стать главным действующим лицом истории»[156]156
  Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), p. 45; Samuel Bowles, „State Structures and Political Practices: A Reconsideration of the Liberal Democratic Conception of Politics and Accountability,“ in Capitalism and Democracy: Schumpeter Revisited, ed. Richard D. Coe and Charles K. Wilber (Notre Dame, Ind. University of Notre Dame Press, 1985), p. 178.


[Закрыть]. Альтернативное и более распространенное предположение состоит в том, что государство представляет и действует в соответствии с равнодействующей взвешенных по влиятельности векторов частных и общественных (не правительственных) интересов. В зависимости от принимаемой политической модели приходится исходить из того, что действия государства отражают желания большинства избирателей, т. е. либо организованных групп давления, либо большого бизнеса, или буржуазии, или некоторых других групп, классов или коалиций. Но все эти модели исключают возможность того, что образующие государство лица могут действовать и действуют в собственных интересах, которые необходимо не представляют то, чего хочет какая-либо группа, не связанная с государственными органами.

Предположение о существенной автономности государства не означает, что чиновники могут делать все что им заблагорассудится. Они сталкиваются с множеством ограничений, подробно изученных политологами. И нужно отметить, что мое предположение не подразумевает заговоры и злоупотребления. Государственные чиновники могут руководствоваться как самыми благородными, так и самыми низменными побуждениями. Было бы наивным не признавать, что в их расчеты входят и собственные интересы. Но нет необходимости предполагать, что ими руководит только узкий материальный или политический эгоизм. Некоторые государственные служащие могут действовать в соответствии со своими идеологическими представлениями об общественных интересах. При этом они действуют автономно в той степени, в какой эти их представления отличаются от представлений об общественных интересах людей вне государственного аппарата. Подобно Эрику Нордлингеру, я предполагаю лишь, что «государственные чиновники оказывают по меньшей мере такое же независимое воздействие на политику демократического государства или столь же важны для ее объяснения, как любой из или все вместе частные агенты», при том что демократическое государство «вполне автономно, хотя никоим образом не полностью, в трансляции своих предпочтений во властные действия и заметно автономно даже в случаях, когда его предпочтения расходятся с общественными»[157]157
  Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 8. См. также Joseph P. Kalt, „Public Goods and the Theory of Government,“ Cato Journal 1 (Fall 1981): 580–583; Lawrence D. Brown, New Policies, New Politics: Government’s Response to Government’s Growth (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1983), p. 45; Bruno S. Frey, Modern Political Economy (Oxford: Martin Robertson, 1978), pp. 95, 155; Gordon Tullock, review of The Rise and Decline of Nations by Mancur Olson, in Public Choice 40 (1983): 114; Alvin W. Gouldner, The Dialectic of Ideology and Technology: The Origins, Grammar, and Future of Ideology (New York: Oxford University Press, 1982), pp. 238–239; Stanley Reiter and Jonathan Hughes, „A Preface on Modeling the Regulated United States Economy,“ Hofstra Law Review 9 (Summer 1981): 1404 («Наличие издержек и другие трудности создания коалиций… дают тем, кто держит руки на рычагах государственного управления, такую степень свободы действий, которая превращает их в поистине стратегических участников игры». Более сорока лет назад Фрэнк Найт отметил, что, «создавая законы, а особенно толкуя их и применяя, государственный аппарат, а особенно те, кто занимает ключевые позиции, по необходимости обладают ощутимой дискреционной властью» (Frank Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 231). Исключительно полное и тщательное рассмотрение этого важного вопроса наряду с ценным обзором соответствующей экономической литературы см.: Charlotte Twight, „Government Manipulation of Constitutional-Level Transaction Costs: An Economic Theory and Its Application to Off-Budget Expenditure through the Federal Financing Bank,“ (Ph.D. diss., University of Washington, 1983).


[Закрыть].

Степень автономности органов государственной власти зависит от ситуации в обществе. Особенно велика она во время кризисов. Как пишет Нордлингер, «в период отдельных кризисов… преобладает уважительное отношение к предпочтениям государства»[158]158
  Nordlinger, Autonomy, p. 76. См. также: Dye, Understanding Public Policy, pp. 197–199; W. Lance Bennett, Public Opinion in American Politics (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980), pp. 218, 269; Barry D. Karl, The Uneasy State: The United States from 1915 to 1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), p. 211.


[Закрыть]. Когда все согласны в том, что сложилась чрезвычайная ситуация, особенно в периоды больших войн или чего-нибудь сходного по характеру или серьезности, американцы ХХ в. и ждут и хотят, чтобы правительство «что-нибудь сделало», и немедленно[159]159
  Современный императив, требующий, чтобы правительство «сделало что-то» во время кризиса пустил глубокие корни. Brown, New Policies, New Politics, pp. 21, 28; Bennett, Public Opinion, pp. 353–354; Edelman, The Symbolic Uses of Politics, pp. 78–83; Dye and Zeigler, The Irony of Democracy, 5th ed., pp. 283–284, 296, 313; Shultz and Dam, Economic Policy Beyond the Headlines, pp. 2, 155, 205.


[Закрыть].

Вне государственных органов власти мало кто в достаточной мере информирован, чтобы распознать точные контуры чрезвычайной ситуации и сформулировать всесторонние планы выхода из нее. Граждане склонны одновременно требовать а) большей активности государства и б) поменьше исследований, совещаний, споров об альтернативах и вообще «надлежащего порядка» в принятии решений на государственном уровне. В 1932 г., ровно за год до фейерверка мероприятий Нового курса, которым разразился Франклин Рузвельт в первые сто дней своего первого президентства, Феликс Франкфуртер сожалел, что «в спешке стряпается… одна мера за другой… Их именуют экстренными мерами, и любая просьба действовать обдуманно, любое предложение детально обсудить, исследовать альтернативы воспринимались как помеха, или доктринерство, или то и другое одновременно»[160]160
  Frankfurter to Walter Lippmann, April 12, 1932, цит. по: Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry Stimson, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter and the Development of the Modern American Political Economy (New York: New York University Press, 1983), pp. 267–268.


[Закрыть]. Чтобы привлечь к принятию решений людей со стороны, нужно время, а во время кризиса его крайне мало. Вследствие этого властям удобнее действовать в соответствии с собственными предпочтениями (которые, возможно, расходятся с предпочтениями общества). Так они и поступают.

Но для государственных чиновников одно дело выбрать план действий, и совсем другое – выполнить этот план, требующий широкого согласия или жертв со стороны общества, которое, узнав, что происходит, может и заартачиться. Политика связана с издержками. Издержки эти ложатся главным образом на людей, не работающих в государственном аппарате, которые зачастую должны идти на огромные жертвы. Многие призывники, например, замечают, что войны никогда не выливаются в дуэли между главами государств. Они замечают и то, что платят солдатам мало, рисковать им приходится много, часто и недобровольно, а их юридическое положение лишает их большинства свобод, которые гражданские принимают как само собой разумеющееся. Конечно, не каждого в кризисные времена призывают в армию. Но для многих граждан политика государства оборачивается необходимостью платить, причем не только деньгами, но и упущенными возможностями.

Готовность граждан терпеть тяготы, которые приходится нести ради политических целей, уменьшается по мере того как бремя этих тягот растет. Эта обратная пропорциональность всего лишь следствие экономического закона спроса и предложения. Даже самые популярные (поначалу) войны теряют поддержку по мере того как растут потери, растут налоги, а молох войны пожирает все больше ресурсов, нужных для производства гражданских благ и услуг.

 
Много пушек и мало жратвы —
Это не каждому по вкусу.
Глотая газ, как говорят,
Не заливаешь жажды,
А без теплых подштанников
Солдат бывает лишь летом хоть куда[161]161
  Bertolt Brecht, „Guns Before Butter,“ 1939.


[Закрыть].
 

Государственные чиновники знают, что терпение граждан имеет предел. Если злоупотребить их терпением, под угрозой окажется не только успех проводимой политики, но и политическое выживание парламента и правительства[162]162
  Richard D. Auster and Morris Silver, The State as a Firm: Economic Forces in Political Development (Boston: Martinus Nijhoff, 1979), pp. 57–62. Джон Или говорит о «мобилизации внутри общенациональной мобилизации», т. е. о «согласованных усилиях заинтересованных групп распорядиться своими политическими и материальными ресурсами таким образом, чтобы предотвратить или уменьшить отрицательные последствия проводимой государством политики» «John W. Eley, „Management Structures for Industrial Mobilization in the 1980s: Lessons from World War II,“ in Mobilization and the National Defense, ed. Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Washington, D.C.: National Defense University Press, 1985), p. 33).


[Закрыть].

Понятно, что граждане не отреагируют на возложенные на них издержки, если не будут о них знать. Возможность создать зазор между реальными расходами и теми, о которых будет известно публике, – сильное искушение для государства, проводящего дорогостоящий политический курс в дни общенациональной чрезвычайной ситуации. Оставляя за скобками принесенные в жертву жизни, проще всего считать денежные издержки. Их может подсчитать каждый (в собственной налоговой декларации), их легко суммировать (совокупные налоговые поступления государства). Если государство намерено упорствовать в проведении политики, сопряженной с неожиданно высокими издержками, ему следует найти способ заместить денежные издержки неденежными. Такое замещение ослабит понимание гражданами того, как велики их жертвы на самом деле, и, следовательно, они будут меньше протестовать и сопротивляться[163]163
  Мюррей Вейденбаум отмечает, что федеральное правительство, использовавшее начиная с Нового курса и Второй мировой войны политику государственных закупок для достижения вспомогательных социально-экономических целей, получило «преимущество», так как ему не нужно было запрашивать «у Министерства финансов дополнительных прямых ассигнований», а потому «казалось, что ограничительные правила государственных закупок ничего не стоят». «Косвенный ущерб не привлекал особого внимания». См.: Murray Weidenbaum, Business, Government, and the Public, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1981), pp. 176–177.


[Закрыть].

Специалисты в области государственных финансов говорят о «фискальной иллюзии». Как писал Нордлингер, эта идея «неявно предполагает, что государственные чиновники периодически идут на расходование бóльших сумм, чем одобрили избиратели, что они зачастую наращивают долю доходов, собираемых с помощью косвенного налогообложения, чтобы „скрыть“ часть расходов, ложащихся на избирателей, и что таким образом они транслируют собственные предпочтения в государственную политику»[164]164
  Nordlinger, Autonomy, p. 57. См. также: Alt and Chrystal, Political Economics, p. 194; James E. Alt, „The Evolution of Tax Structures,“ Public Choice 41 (1983): 183, 208–210; Edgar K. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nd ed. (New York: Macmillan, 1983), p. 72.


[Закрыть]. Благодаря этому в распоряжении демократического государства оказывается больше ресурсов, чем оно имело бы, будь граждане по-настоящему хорошо информированы. Фискальная иллюзия, обеспечиваемая лишь такими стратагемами, как подоходный налог, взимаемый путем вычетов из зарплаты, или вызванный инфляцией переход граждан в категории, подлежащие обложению подходным налогом по более высоким ставкам, делают правительство всего лишь больше, но не обязательно продвигают его к Большому Правительству.

Другой способ сокрытия государственных расходов, который замещает рыночную экономику командной, на самом деле порождает Большое Правительство. Экономисты проанализировали такой тип сокрытия государственных расходов на примере воинского призыва[165]165
  Walter Y. Oi, „The Economic Cost of the Draft,“ American Economic Review 51 (May 1967): 39–62; Martin Anderson, ed., The Military Draft: Selected Readings on Conscription (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982), esp. pp. 347–389; Browning and Browning, Public Finance, pp. 412–416.


[Закрыть]. Сходным образом можно подвергнуть анализу все уловки, используемые государством, чтобы распоряжаться ресурсами по своему усмотрению, не покупая их на открытом рынке[166]166
  Frey, Modern Political Economy, pp. 30, 109, 117, 120.


[Закрыть].

Многие операции по сокрытию государственных расходов остаются незамеченными, потому что государство платит гражданам вроде бы в обмен на полученные от них ресурсы. Платят даже солдатам, призванным на воинскую службу. Но когда государство вводит регулирование цен или «обходит» рынок другим способом – скажем, наделив покровительствуемые отрасли первоочередным правом на получение сырья, – цены перестают отражать полную величину альтернативных издержек, связанных с закупаемыми товарами и услугами. Не платя полной рыночной цены, государство часть товаров и услуг получает по сути даром. В результате таких государственных поборов частные поставщики и пользователи ресурсов несут дополнительные издержки неопределенной величины. (Эти издержки не входят в «балластные» издержки [deadweight cost], связанные с «неэффективным» размещением ресурсов в экономике, приспособившейся к «искаженной» структуре относительных цен. Существование балластных издержек признают только экономисты[167]167
  Ср.: Becker, „Competition among Pressure Groups,“ pp. 373, 381–388. В модели Беккера предполагается, что люди не только не знают о балластных издержках, но и основывают на этом знании свое политическое поведение. Беккер не приводит эмпирических свидетельств в поддержку этого предположения, которое мне представляется притянутым за уши.


[Закрыть].)

А как быть с утверждением, что у государства нет иного выбора, кроме как заместить, хотя бы отчасти, рыночную (обнажающую издержки) экономику на командную (скрывающую издержки)? Часто предполагают, что в условиях кризиса рыночная экономика не работает, особенно если речь идет о кризисе крупномасштабной военной мобилизации. Рынок, говорят нам, слишком медлителен, а когда на кон поставлено выживание страны, необходимо мобилизовать ресурсы со всей мыслимой скоростью. Рынок, говорят нам, не пойдет на риски, связанные с переоснащением производства и перемещением капитала под нужды оборонного заказа в условиях временнóй неопределенности. Рынок, говорят нам, не в состоянии собрать те гигантские деньги, которые могут потребоваться для реализации конкретных огромных военно-промышленных проектов. Поэтому в кризис у государства нет выбора, кроме как потеснить рыночную экономику. Принятые в свободной рыночной экономике методы налогообложения и государственных расходов просто не позволят достичь нужных целей. «Считалось, что для мобилизации национальных ресурсов на оборонные нужды… рынок и соответствующие методы регулирования безнадежно непригодны. Требовалась административная сеть, способная осуществлять комплексное планирование и директивное исполнение»[168]168
  Ellis Hawley, „Three Facets of Hooverian Associationalism: Lumber, Aviation, and Movies, 1921–1930,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 98. Каталог всех аргументов в пользу отказа от рыночной экономики в период крупномасштабной войны см.: Donald H. Wallace, Economic Controls and Defense (New York: Twentieth Century Fund, 1953). Современный вариант этого подхода см.: Sir Alec Cairncross, „Economics in Theory and Practice,“ American Economic Review 75 (May 1985): 3–5.


[Закрыть].

Но если этот аргумент верен, он говорит совсем иное, чем хотели бы сказать его сторонники. Приходится признать – даже рискуя впасть в тавтологию, – что все, чего государство пытается достичь с помощью командно-административной системы, действительно совершается. Иными словами, труд, организационные ресурсы, сырье и капитал в самом деле направляются в производство товаров и услуг, на которые появился новый спрос в соответствии с перечнем государственных закупок. А раз это происходит, значит, такое возможно. Значит, проблема не в чисто технических ограничениях.

Разоблачающий вопрос таков: может ли государство побудить частных владельцев нужных ему ресурсов предоставить их добровольно, не прибегая к принуждению и вмешательству в систему ценообразования? Ответ: возможно, да. Но ясно одно: общество покрывает полные издержки государственной политики. Никакие трюки с дефицитным бюджетом, или инфляционным финансированием, или фискальными выкрутасами не меняют того факта, что возможности, упущенные обществом из-за изъятия реальных ресурсов из производства частных благ и передачи их на производство государственных благ, представляют собой реальные, прямые и неперекладываемые издержки. Вполне возможно, что если бы государство попыталось выплатить приемлемую денежную компенсацию каждому солдату, инвестору и владельцу сырья, требуемые суммы превзошли бы максимально возможные налоговые поступления, т. е. все то, что можно изъять у населения сверх необходимого для выживания[169]169
  J. M. Clark, „Basic Problems and Policies,“ in Wallace, Economic Controls and Defense, p. 245: «Никакая налоговая система… не смогла бы отвлечь на государственные нужды столь же большую долю долларовых доходов страны, какой составляют реальные ресурсы, требуемые для тотальной войны».


[Закрыть]. В этом случае государству не хватит никаких фискальных поборов на покупку всего нужного на открытом рынке, где за ускоренное перемещение ресурсов и за все формы риска приходится платить так же, как и за приобретаемые товары и услуги[170]170
  О более высоких затратах на ускоренное переразмещение ресурсов см.: Armen A. Alchian and William R. Allen, University Economics: Elements of Inquiry, 3rd ed. (Belmont, Calif.: Wadsworth, 1972), pp. 265–268. Я нашел только одно высказывание государственного чиновника с признанием этого базового экономического факта. Это был Джесси Джонс, глава Корпорации финансирования реконструкции, сообщивший, что во время Второй мировой войны «нам приходилось спешить. А спешка, разумеется, увеличивала издержки». См.: Jesse Jones, Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the RFC (New York: Macmillan, 1951), p. 419. О связи между рыночными ценами и риском см.: J. R. Hicks, Value and Capital: An Inquiry into Some Fundamental Principles of Economic Theory, 2nd ed. (Oxford: At the Clarendon Press, 1946), pp. 125, 126, 143, или любой современный учебник по теории финансов.


[Закрыть]. То есть либо государство сумеет профинансировать покупку товаров и услуг в условиях чрезвычайной ситуации из налоговых поступлений – и тогда аргумент в пользу необходимости перехода на время кризиса к командной экономике терпит крах, – либо не сумеет.

Неспособность собрать налоги и купить на открытом рынке все желаемое для проведения политики показывает, что государство ценит свою деятельность выше, чем граждане, что оно силой изымает у них больше, чем они готовы предоставить добровольно по рыночной цене. Все это удается государству по следующим причинам: 1) его монополия на насилие лишает граждан возможности сопротивления, хотя в обществе с функционирующими демократическими институтами это и представляется маловероятным; 2) издержки распределяются так, что бóльшая их часть ложится на политически слабых людей, что представляется приемлемым даже в условиях демократии, хотя принуждение может потребовать больших расходов; 3) издержки скрываются, так что политически влиятельные граждане не в силах оценить масштабы бремени, даже если значительная часть этого бремени ложится именно на них. Мне представляется, что эти три возможности выглядят правдоподобнее в обратном порядке, от последней к первой. Иными словами, сокрытие полной стоимости мер, предпринимаемых государством в условиях кризиса, убедительнее всего объясняет то, почему в демократическом обществе в условиях чрезвычайной ситуации на место рынка приходит командная экономика.

Одним словом, современные демократические государства расширяют сферу своих полномочий по влиянию на принятие экономических решений в период кризиса, потому что граждане требуют, чтобы они «что-нибудь сделали», а альтернативные средства проведения выбранной политики, т. е. использование только денежных фискальных и рыночных механизмов, обнажили бы все издержки государственной политики с такой ясностью, что это поставило бы под угрозу и саму политику, и власть самих парламентов и правительств, действующих до некоторой степени автономно. В результате на графике появляется стадия II – храповой механизм запускается. Во многом он возникает из-за того, что гражданам не хватает информации и понимания, плюс влияние этатистской идеологии, которая и лежит в основе требований к государству «что-нибудь сделать», какая бы проблема ни возникала. Со временем, конечно, граждане узнают обо всех издержках политики государства. Почему же тогда предпринимаемые в условиях кризиса инициативы государства не рассеиваются как дым, а получают долгую институциональную жизнь?

Многие ученые считают неполноту послекризисного сжатия результатом деятельности государственной бюрократии, их клиентов из частного сектора и связанных с ними политиков. Лаконичное объяснение Фрэнсиса Рурка таково: «…бюрократические услуги создают клиентуру, которая препятствует их ликвидации». Брюс Портер полагает, что после войны «бюрократия сохраняет значительную часть своего прироста… потому что конгрессу не хватает политической воли, чтобы принудить ее к радикальному сокращению, когда обстоятельства не требуют этого настоятельным образом». Джек Хиршлейфер считает, что «военные кризисы, требующие гигантского раздувания бюджета, оставляют после себя массу чиновников, обладающих достаточным политическим влиянием, чтобы помешать сокращению бюджета после окончания кризиса». Фридрих Хайек подчеркивает стратегическое положение матерых бюрократов, которые, в силу своей квазимонополии на опыт и умение оценить издержки и выгоды руководимых ими программ, имеют превосходные возможности привести убедительные доказательства в пользу увековечения того, чем они занимаются: ну что вы, все эксперты согласны![171]171
  Francis E. Rourke, Bureaucracy, Politics, and Public Policy, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1976), p. 30; Bruce D. Porter, „Parkinson’s Law Revisited: War and the Growth of American Government,“ Public Interest (Summer 1980): 68; Jack Hirshleifer, Price Theory and Its Applications (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1976), p. 486; F. A. Hayek, The Constitution of Liberty (Chicago: Henry Regnery, 1972), pp. 290–291. Что касается «технического контекста регулирования», Сэмюель Хейз писал, что «обилие деталей образует барьер для принятия решений и мешает заинтересованным сторонам, включая законодателей, судей, других администраторов, специалистов и публику в целом». Samuel Hays, „Political Choice in Regulatory Administration,“ in Regulation in Perspective, ed. Mc-Craw, p. 145. О том же пишут Рейтер и Хьюз, см.: Reiter and Hughes, „A Preface,“ p. 1417. Есть восхитительный пример того, как бюрократы из Министерства здравоохранения и социальных услуг проявили склонность к «сотрудничеству», когда их попросили проработать варианты урезания пособий по системе социального страхования. См.: David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986), p. 186.


[Закрыть] Каждый из этих вариантов сводится к тому, что создать бюрократию легче, чем избавиться от нее, а потому бюро, бюрократов и выпускаемых ими регламентов со временем все больше и больше.

Эта гипотеза не лишена достоинств. Согласующиеся с ней факты найти легко, и ученые собрали немало таких фактов[172]172
  Rourke, Bureaucracy, passim; Richard B. McKenzie and Gordon Tullock, The New World of Economics: Explorations into the Human Experience (Homewood, Ill.: Richard D. Irwin, 1975), pp. 204–207.


[Закрыть]. Но она не полностью объясняет неполноту послекризисного сжатия. Становление Большого Правительства не сводится к умножению числа бюрократов и их декретов. Этот процесс включает в себя важные перемены в судебном толковании конституционных прав и обязанностей, а также новые законодательные ограничения свободы частных экономических агентов, принятые конгрессом без создания новых регулирующих ведомств и без дополнительных государственных служащих[173]173
  Bernard H. Siegan, Economic Liberties and the Constitution (Chicago: University of Chicago Press, 1980); Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918–1969 (New York: Harper Torch-books, 1972).


[Закрыть]. Гипотезы о влиянии блока бюрократов и их клиентуры не объясняют эти и другие аспекты роста правительства.

Порой создается впечатление, что эта идея граничит с теорией заговора. Предполагается, что ведомство и его сравнительно малочисленные, но страстно заинтересованные клиенты извлекают существенную выгоду для себя, а издержки тонким слоем распределяют среди куда более многочисленной группы налогоплательщиков или тех, на кого издержки ложатся косвенным образом (скажем, на потенциальных участников прибыльных отраслей или профессий, не допущенных на рынок официально, или на потребителей, которые платят дороже за товары фирм, защищенных государством от конкуренции). Очевидно, что те, кто страдает в этой ситуации, либо не знают, что на них ложатся соответствующие издержки, либо не считают их достаточно значительными, чтобы ввязываться в политическую деятельность в надежде ликвидировать их. Без организованного политического сопротивления ведомство так и будет заниматься своим делом или даже расширит его.

Нет сомнений, что такого рода квазизаговоров предостаточно. Их экономическая логика совершенно непробиваема. Но мы уже видели, что для понимания политического поведения недостаточно экономической логики в ее традиционной интерпретации. Возможно, политический предприниматель мог бы сделать карьеру, предав гласности «ведомственный грабеж» и затеяв борьбу с ним (в духе сенатора Уильяма Проксмайра с его премиями «Золотого руна»)[174]174
  Наварро приводит примеры других политических предпринимателей, которые «помогли преодолеть хорошо известную инертность американских потребителей, налогоплательщиков и граждан». См.: Navarro, Policy Game, pp. 48, 164–165, 207 (quotation from p. 164). См. также: Theodore E. Keeler, „Theories of Regulation and the Deregulation Movement,“ Public Choice 44 (1984): 130; Hardin, Collective Action, pp. 35–37. Позднее даже могущественный Пентагон потерпел поражение от рук решительно настроенных конгрессменов. См.: John J. Fialka, „Oregon Congressman Outflanks the Pentagon In Single-Minded, Single-Handed Weapon War,“ Wall Street Journal (Sept. 13, 1985): 54.


[Закрыть]. Жирного борова, пристроившегося к государственной кормушке, трудно спрятать. Если известно, что некая группа присосалась к потоку благ и ей никто в этом не мешает, пусть даже об этом знают лишь наиболее информированные политические деятели, значит, никто не видит здесь политической перспективы.

Инициативному политику, который предаст ситуацию гласности, это разоблачение не принесет политического «навара».

Одна из причин безразличия к таким разоблачениям заключается в том, что люди, несмотря на негативное воздействие на них проводимой государством экономической политики (обычно слабое), могут одобрять ее или по меньшей мере не выступать против нее активно. Сказанное Виктором Фуксом о политике в области национального здравоохранения можно отнести к любой сфере деятельности государства: «Постоянные утверждения, что то или иное регулирование или та или иная субсидия иррациональны и неэффективны, зачастую остаются не услышанными просто потому, что большинство смотрит на это иначе». Обсуждая налоговую реформу, Джордж Шульц и Кеннет Дам заметили, что пропагандистские группы «играли на негодовании, вызванном крушением [укоренившихся] ожиданий», и оттого «в отстаивании своих налоговых льгот [становились] даже эффективнее, чем в былой борьбе за их получение». Джон Марк Хансен утверждает, что в общем «людей легче мобилизовать указанием на угрозу, чем на будущие перспективы», потому что «политические выгоды, которые помогают избежать убытков, ценятся выше, чем политические выгоды, сулящие выигрыш»[175]175
  Victor R. Fuchs, „The Economics of Health in a Post-Industrial Society,“ Public Interest (Summer 1979): 16; Shultz and Dam, Economic Policy Beyond the Headlines, pp. 51–52; John Mark Hansen, „The Political Economy of Group Membership,“ American Political Science Review 79 (March 1985): 81.


[Закрыть]. Против укоренившейся политики, проводимой группой бюрократов и зависящих от них бенефициаров, люди протестуют менее охотно, чем против проекта такой же расточительной политики. Возможно, они думают: «Ладно, нынче все мы получаем от государства больше, чем прежде, и эти люди заслужили свою долю»[176]176
  См. близкие по теме обсуждения «эффекта пожертвования» [endowment effect] (Richard H. Thaler, „Illusions and Mirages in Public Policy,“ Public Interest (Fall 1983): 64–65), «запаздывания» (Hardin, Collective Action, pp. 82–83) и «универсализма и взаимности» (Alt and Chrystal, Political Economics, pp. 196–197).


[Закрыть].

Эта идеологическая позиция – назовем ее «собесовская терпимость» [wellfare latitudianarism] или «вульгарная справедливость» – выражает установку, более благосклонную к утвердившимся государственным программам, чем к предлагаемым, а кризис, как было показано выше, вызывает к жизни множество новых государственных программ. Следовательно, имеется связь между кризисом и переменами в преобладающих идеологических позициях относительно расширения сферы государственного вмешательства в экономику.

Наличие такой связи ученые подтвердили различными методами. Нордлингер заявляет, что кризисы прошлого «оказывают влияние на установки нынешних поколений», в том числе на установки нынешних государственных деятелей. Томас Дай и Хармон Зиглер пишут, что «Великая депрессия подорвала веру элит и неэлит в идеалы старого порядка» и «оказала весьма сильное влияние на мышление американских правящих элит… Личная философия Рузвельта – noblesse oblige, ответственность элиты за благополучие масс, – вскоре стала господствующим этосом нового либерального истеблишмента… [Это было отчасти] данью эффективности самого Рузвельта, сумевшего мобилизовать мнение элит и масс». Дай также утверждает, что война «приучает граждан терпимо относиться к росту государственного вмешательства, и потому сфера ответственности государства после войны отличается бóльшим размахом, чем до войны». Барри Карл заключает, что «Новый курс преобразил… пожалуй, заметнее всего отношение американцев к роли федерального правительства». Манкур Олсон соглашается, что «межвоенная депрессия, Вторая мировая война и другие события стали причиной глубоких идеологических сдвигов, приведших к увеличению сферы деятельности государства». Карен Раслер и Уильям Томпсон утверждают, что большие войны ослабили «общее сопротивление социально-политическим переменам». Лоуренс Браун отмечает, что «сегодня большое правительство стало фактом жизни, а битвы вокруг государства благосостояния остались большей частью позади… Послевоенные поколения, выросшие под сенью большого правительства, воспринимают его как само собой разумеющееся и не захотят с ним расставаться»[177]177
  Nordlinger, Autonomy, p. 38; Dye and Zeigler, The Irony of Democracy, pp. 98–99, 101–102; Dye, Understanding Public Policy, p. 199; Karl, Uneasy State, p. 226; Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities (New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982), p. 71 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]; Karen A. Rasler and William R. Thompson, „War Making and State Making: Governmental Expenditures, Tax Revenues, and Global Wars,“ American Political Science Review 79 (June 1985): 494; and Brown, New Policies, New Politics, p. 58. См. также: Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos: Popular Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984), pp. 292–293, 298–299.


[Закрыть].

Хотя эти высказывания по-разному указывают на изменение распространенных установок, веры, идеалов, мышления, философии, духа, мнения, терпимости, сопротивления переменам, факта жизни и вещей, принимаемых за данность, в том числе и самой идеологии, все они относятся к тому, что я называю идеологическим сдвигом [ideological change]. Все процитированные выше авторы согласны, что в ХХ в. основные американские кризисы тем или иным образом вызвали изменения в идеологии, а это так или иначе облегчило разрастание правительства.

Но как именно кризис привел к такому идеологическому сдвигу, что люди возжелали расширить полномочия государства в сфере принятия экономических решений или стали более терпимы к такому расширению? Для ответа на этот вопрос обратимся к доселе не замечаемым параллелям между идеологическим сдвигом и теорией технологических изменений[178]178
  Edwin Mansfield, The Economics of Technological Change (New York: Norton, 1968); Nathan Rosenberg, ed., The Economics of Technological Change: Selected Readings (Harmondsworth, Middlesex: Penguin, 1971); idem, Perspectives on Technology (New York: Cambridge University Press, 1976).


[Закрыть].

Идеология и технология имеют отношение к знанию. Технология связана с довольно «твердой» формой убеждений, тогда как идеология занимает место между твердым знанием (таким как естественные науки) и такими «мягкими» мнениями, как религия и метафизика; но обе, каждая в своей области, связаны с убеждениями в том, как устроен этот мир. Обе формы убеждений крайне важны для практики; одна формирует технологию производства, а другая – политическую организацию и деятельность. Обе плохо поддаются непосредственному наблюдению; в тестах на влияние они часто предстают в форме «остатка». Вследствие этого повышение производительности экономики, которое не удается объяснить наблюдаемыми явными изменениями затрат капитала и других факторов производства, приписывают технологическим изменениям; сдвиги в политическом поведении, которые не удается объяснить наблюдаемыми изменениями узко понимаемых политических интересов, приписывают идеологическим сдвигам[179]179
  О технологическом изменении как остаточном явлении см.: M. Ishaq Nadiri, „Some Approaches to the Theory and Measurement of Total Factor Productivity: A Survey,“ Journal of Economic Literature 8 (Dec. 1970): 1137–1177. Об идеологическом изменении как остаточном явлении см.: Douglass C. North, „Structure and Performance: The Task of Economic History,“ ibid. 16 (Sept. 1978): 973; Joseph P. Kaltand, M. A. Zupan, „Capture and Ideology in the Economic Theory of Politics,“ American Economic Review 74 (June 1984): 291–295.


[Закрыть]. В обоих случаях учет качественных изменений делает это отнесение более правдоподобным и смягчает подозрение, что это просто эвфемизм неведения. Технологическое изменение проявляется в новых формулах, уравнениях, чертежах, диаграммах и т. п.; идеологический сдвиг проявляется в изменении риторики лидеров общественного мнения.

Подобно любым другим видам знания, технологию и идеологию следует изучать. Источником знания могут быть книжные хранилища (технические руководства или работы классиков общественно-политической мысли) или опыт. Технология опирается на опыт производства, идеология – на социально-экономический и политический опыт. Дискретные сдвиги в технологических или идеологических верованиях чаще всего отражают опыт экстраординарных событий: решающих экспериментов (обдуманных или стихийных) в случае технологии и общественных кризисов и политических реакций на них в случае идеологии. И в той и в другой области убеждений есть свои изобретатели и предприниматели: в технологии такие, как Уитни, Эдисон и Форд, а в идеологии такие, как Смит, Маркс и Кейнс, проложившие путь к радикальному переформатированию убеждений и практик.

Рассматриваемые в широкой перспективе, идеологические и технологические изменения развиваются в условиях конкуренции. В каждый данный момент происходит противостояние альтернативных видов теории и практики: линии электропередачи переменного или постоянного тока, организация экономики на основе свободных рынков или коллективистского планирования. Некоторые комплексы убеждений и практик оказываются нежизнеспособными. Экономические или технические условия могут предоставить линиям электропередачи с переменным током преимущество перед линиями с постоянным током, а демографические или культурные условия могут дать коллективизму преимущество перед свободным рынком. Но направление, в котором эволюционно движутся комплексы убеждений и практик, не случайно, а зависит от предшествующего пути.

Рассмотрим сначала зависимость от предшествующего пути в области технологий. При повсеместном использовании капиталоемких производственных технологий развитие, скорее всего, примет форму их совершенствования. Эта тенденция задает системе определенное направление. (Разумеется, любой процесс обучения подвержен воздействию экзогенных, или случайных, потрясений, а потому не всегда приводит к однозначно заданному результату[180]180
  Karl R. Popper, The Poverty of Historicism (New York: Harper Torchbooks, 1964) [Поппер К. Нищета историцизма. М.: Издательская группа «Прогресс», 1993]; Ronald A. Heiner, „The Origin of Predictable Behavior,“ American Economic Review 83 (Sept. 1983): 560–595.


[Закрыть].) Если, например, труд становится относительно более дорогим, производители будут стремиться заменить трудоемкие технологии капиталоемкими. Опыт использования новых капиталоемких технологий ведет к пониманию того, как их усовершенствовать. Научные открытия повышают преимущества капиталоемких технологий, что ведет в том же направлении – к дальнейшему вытеснению трудоемких методов производства[181]181
  David, Technical Choice, pp. 60–86; Nadiri, „Some Approaches,“ p. 1148.


[Закрыть].

Подобное автоусиление мы можем наблюдать и в процессах идеологических перемен. Представим, например, что в ходе глубокого социального кризиса командно-административная система вытесняет свободный рынок. Опыт жизни в условиях нового режима породит разнообразное новое знание. Государственные плановики и бюрократы до известной степени усовершенствуют средства манипулирования экономикой: появятся новые информационные системы, правила размещения ресурсов, процедуры разрешения споров между ведомствами и устранения рассогласованности планов. Эти улучшения сделают практику управления менее оскорбительной для проигравших. Тем временем изучение того, как усовершенствовать работу рыночной системы, более или менее прекращается, потому что большой отдачи этот сектор уже не сулит.

Граждане также усваивают, что их прежние представления о невозможности или опасностях правительственного контроля оказались беспочвенными. Правительство может решать, кто может использовать алюминий, сталь и резину, какие потребительские товары не следует производить в условиях кризиса и т. п., но оно не отменяет свободу вероисповедания и не национализирует средства массовой информации. Всеобщие выборы проходят в сроки, предусмотренные законом. Многие из предостережений консерваторов об ужасах, к которым все это приведет, воспринимаются как преувеличение и массами, и элитами.