Текст книги "Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства"

В то же время многие обнаруживают, что нет худа без добра. Командная экономика открывает новые возможности для карьеры, причем не только в рядах бюрократии, но и на сохранившихся островках «рыночной» экономики. Те, кому удалось занять привилегированные позиции, не только ценят личные преимущества своего положения, но и начинают воспринимать весь механизм государственного регулирования как дело по преимуществу благотворное. Как выразился Карл Сэндберг, «когда возишься с медом, смолой или навозом, что-то всегда прилипнет к пальцам»[182]182
  Carl Sandburg, The People, Yes, 1936.


[Закрыть]. Вот так по разным причинам многие научатся любить или по меньшей мере терпеть, не протестуя, социально-экономическое и политическое устройство, которое поначалу воспринималось как зло неизбежное и, конечно же, временное, ставшее необходимым вследствие глубокого социального кризиса[183]183
  Гай Питерс и Мартин Хейслер говорят другим языком, но примерно о том же: «Реакция на исполнение множества надежд граждан со стороны современного государства благосостояния [sic] легитимизировала вмешательство государства в рыночную экономику. Вмешательство зачастую начиналось в виде временных мер или ad hoc реакции на кризис, либо представляло собой политически вынужденное перераспределение дохода. Получатели выгод от таких мер, однако, связывали их не с конкретной ситуацией или с конкретным политическим характером правительства, а с государством вообще. В этом смысле основы общественного договора стали иными, так что если правительство и парламент попробуют свернуть давно ставшие привычными программы выплат или льгот, граждане, пожалуй, не признают легитимность этого шага». См.: B. Guy Peters and Martin O. Heisler, „Thinking about Public Sector Growth: Conceptual, Operational, Theoretical, and Policy Considerations,“ in Why Governments Grow: Measuring Public Sector Size, ed. Charles Lewis Taylor (Beverly Hills, Calif.: Sage, 1983), pp. 181–182. Такое же по сути истолкование содержится в классической анархистской полемике. См.: Albert Jay Nock, Our Enemy, The State (New York: Free Life Editions, 1973), esp. pp. 3–6. См. также Wallace, Economic Controls and Defense, p. 46; Olson, Rise and Decline, pp. 69, 71, 73 [см.: Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998]. Некоторые психологи утверждают, что «приспособленческое поведение других, особенно принадлежащих к группе сверстников, и даже собственное приспособленчество может породить одобрительное отношение». Samuel Mermin, Law and the Legal System, 2nd ed. (Boston: Little, Brown, 1982), p. 55.


[Закрыть].

Тем временем правительство, разумеется, активно работает над оправданием своей политики, превознося ее достоинства и выгоды и умаляя ее издержки и недостатки.

 
Политики разливают из бочки
Все новые порции лжи,
А их восхваляют за благую мудрость[184]184
  Robinson Jeffers, „Cassandra,“ 1948. (Прошу прощения за то, что поменял местами строчки. – Р. Х.)


[Закрыть].
 

Пропагандистский огневой вал всегда накрывает какие-то цели, пусть даже самых простодушных или благочестиво патриотичных, – возможно, сбившихся в огромную толпу [185]185
  Knight, Freedom and Reform, p. 236; Karl, Uneasy State, pp. 39–40, 106–107, 114,172,216.


[Закрыть].

Затем в результате социального кризиса и сопутствующего движения к Большому Правительству происходит дискретный идеологический скачок. Именно так, по словам Самнера, «эксперимент проникает в жизнь общества, и извлечь его оттуда невозможно».

Конечно, в идеологии возможны и попятные движения. Консерваторы, видя, как их ночные кошмары обретают плоть и кровь, могут удвоить усилия по распространению «Старинной веры»[186]186
  Отсылка к «Old Time Religion», старинному спиричуэлу последних лет рабства и Гражданской войны. По сей день является церковным песнопением в ритуалах протестантского Возрождения. – Прим. перев.


[Закрыть] и, возможно, не без успеха. Им, разумеется, несложно набрать массу убедительных примеров в поддержку своих аргументов. Из вкратце изложенной выше теории следует, что «прогрессивные» изменения идеологии перекрывают реакционные, но не стоит гадать о том, каким окажется будущее равновесное состояние. Какая из противоборствующих сил имела больший вес в американском опыте, покажет историческое исследование.

Большое Правительство возникло в Америке ХХ века во время сравнительно кратких эпизодов великих социальных кризисов, т. е. войн и депрессии. Поэтому нужна теория, объясняющая: 1) почему с началом кризиса государство расширяет сферу своих полномочий по влиянию на принятие экономических решений и 2) почему послекризисное сжатие неполно, так что государство в результате оказывается больше, чем было бы, не случись кризиса. Таковы основные элементы теории, которая рассматривает рост правительства не просто как проявление некого тренда, а как исторический процесс, зависящий от пройденного ранее пути.

Фаза активации эффекта храповика отражает решения квазиавтономного правительства, откликающегося на настойчивое и расплывчатое требование общества «что-то сделать» с кризисом. Какую бы политику оно ни выбрало, платить придется тем, кто в правительство не входит. Чем выше издержки, тем меньше готовность народа их терпеть. Когда тяготы становятся труднопереносимыми, сопротивление граждан ставит под угрозу не только политику, но и нормально действующую представительную демократию, само государство. Предвидя эту реакцию, государство предпринимает шаги для сокрытия истинных издержек своей политики. Самое главное, оно заменяет (обнажающую издержки) рыночную систему с ее в высшей степени наглядным мерилом, деньгами, скрывающей издержки командно-административной системой размещения ресурсов.

Неполноту обратного хода храповика обычно объясняют противодействием так называемого «железного треугольника» – обросших связями бюрократов, их клиентов и связанных с ними политиков. Объяснение обоснованное, но неполное.

Оно объясняет лишь часть процесса становления Большого Правительства. Его можно и нужно дополнить (частной) теорией идеологического сдвига.

Эта теория имеет отношение лишь к одному аспекту идеологического климата – к представлениям элит (и, предположительно, народных масс, мнения и представления которых можно в известной мере считать зависимыми переменными) о надлежащих границах полномочий государства по влиянию на принятие экономических решений. Кризис ведет к перманентному расширению приемлемых пределов истинного размера правительства. Кризис разрушает идеологическое сопротивление Большому Правительству тем, что 1) создает возможности для совершенствования механизмов командно-административной системы, что делает их менее отвратительными; 2) дискредитирует консервативную теорию домино, согласно которой в смешанной экономике будут утрачены все гражданские и политические свободы; и 3) создает для множества людей, в правительстве и за его пределами, возможности хорошей жизни и, следовательно, более благосклонного отношения к новому устройству жизни. Во всех этих отношениях идеологическое развитие – разумеется, непрестанно сдабриваемое усилиями правительственной пропаганды, – тоже определяется зависимостью от пройденного пути, и важной чертой этого развития идеологии является ослабление сопротивления Большому Правительству, обусловленное кризисом.

У исследования, направляемого намеченной выше аналитической основой, есть и соответствующая программа исторического анализа. В каждом ключевом эпизоде важно разобраться, каким образом социально-экономические и идеологические силы побуждали политических агентов расширять масштаб власти государства над экономикой. Требуют изучения по меньшей мере восемь вопросов:

1) социально-экономические и политические условия до, во время и после кризиса;

2) преобладающие идеологии до, во время и после кризиса;

3) ведущие деятели, а также элиты и группы интересов, которые они представляли или которым покровительствовали;

4) чрезвычайное законодательство и постановления правительства;

5) созданные в период чрезвычайного положения ведомства и их руководство;

6) принятие чрезвычайных мер и реакция на них;

7) судебные проблемы и судебные решения, а также обновление правовых доктрин, особенно конституционных;

8) институциональное наследие и выученные «уроки» эпизода.

Таковы исходные данные для объяснения обстоятельств, действующих лиц, мотивов и деятельности, которые породили и сохранили разрастание власти государства над экономикой в ходе каждого кризиса и после него.

Часть вторая
История

Глава 5
Кризис при старом порядке, 1893–1896 гг

Если учесть, что теория наших институтов гарантирует каждому гражданину возможность наслаждаться всеми плодами своего усердия и предприимчивости за вычетом только того, что составляет его долю в бережливом и экономном содержании защищающего его правительства, становится ясно, что изъятие большего, чем эта доля, представляет собой неоправданное вымогательство и преступное предательство американской честности и справедливости.

Гровер Кливленд

Не считая Гражданской войны, ни один кризис XIX века не пошатнул политическую и экономическую жизнь Америки так сильно, как кризис середины 1890-х годов. Никогда прежде экономика не переживала такой глубокой, всепроникающей и длительной депрессии. На такие яростно враждующие группировки страна была расколота только в кровавые 60-е. С небывалым возбуждением соперничающие партии спорили о том, как правительству вмешаться в экономическую жизнь страны. Консервативный редактор еженедельника Nation Э. Л. Годкин чувствовал, как «маниакальное отрицание собственности… охватывает всю страну». Популизм, требования которого заставляли консерваторов трепетать от мрачных предчувствий и отвращения, распространил свое влияние на Юге и Западе, где страстные агитаторы извергали брань перед растущими толпами избирателей. Вскоре, быть может, они перетянут на свою сторону трудовые массы Востока. «Недовольные, – писал молодой историк Фредерик Тернер, – требовали, чтобы государство больше заботилось об их интересах»[187]187
  Годкин, цит. по: Samuel Rezneck, „Unemployment, Unrest, and Relief in the United States during the Depression of 1893—97,“ Journal of Political Economy 61 (August 1953): 339; Frederick Jackson Turner, „The Problem of the West,“ Atlantic Monthly 78 (September 1896): 296. Джон Типпл описывает популистов как «политическую фракцию, состоявшую преимущественно из фермеров, но имевшую значительную поддержку промышленных рабочих, социальных реформаторов и интеллектуалов» (John Tipple, The Capitalist Revolution: A History of American Social Thought, 1890–1919 (New York: Pegasus, 1970), p. 21). Джеймс Тернер заключает, что среди фермеров популисты «составляли социальное и экономическое большинство. [Они были] не просто сельскими жителями, но сельскими жителями, не затронутыми влиянием городов». См.: James Turner, „Understanding the Populists,“ Journal of American History 67 (September 1980): 359. См. также: Jeffrey C. Williams, „Economics and Politics: Voting Behavior in Kansas during the Populist Decade,“ Explorations in Economic History 18 July 1981): 233–256.


[Закрыть].

Соединив свои силы с симпатизировавшей им фракцией Демократической партии, в 1896 г. популисты отправили своего свежеобретенного героя Уильяма Дженнингса Брайана на битву за пост президента, чтобы уничтожить золотой стандарт и демонтировать исконные ограничения экономических полномочий государства. Демократическая платформа требовала «свободной и неограниченной чеканки золотой и серебряной монеты по существующему законному курсу 16 к 1», что гарантированно привело бы к инфляции. Эта платформа призывала запретить «выпуск процентных облигаций США в мирный период», что лишило бы Министерство финансов важного источника средств на поддержание золотого запаса и соответственно золотого стандарта. Она требовала «расширения полномочий Комиссии по торговле между штатами» и дополнительных ограничений на деловые решения железнодорожных компаний. Подобно своим сторонникам-популистам, Брайан выступал за подоходный налог. На президентские гонки его выдвинула Демократическая партия, но, помимо того, он пользовался полной поддержкой Народной партии, что усилило исходящую от него ауру радикализма. Платформа популистов на выборах 1892 г. предлагала не только неограниченную чеканку серебряных монет и введение прогрессивного подоходного налога, но и призывала к национализации железных дорог, телеграфных и телефонных компаний, а также заявляла о поддержке профсоюзов и их требований. Американцы всех политических взглядов чувствовали, что речь идет о судьбах будущего политико-экономического устройства страны. «Выборы, – писал журналист Уильям Ален Уайт, – либо защитят американизм, либо насадят социализм»[188]188
  Цит. по: Rezneck, „Unemployment,“ p. 344. О популистской и демократической платформах и о знаменитой речи Брайана «Золотой крест» см.: Documents of American History, ed. Henry Steele Commager (New York: Appleton – Century – Crofts, 1948), II, pp. 143–146, 174–180.


[Закрыть].

Когда Брайан и популизм проиграли выборы в ноябре 1896 г., их поражение стало разрешением социально-политического конфликта, который разгорелся десятилетием ранее и достиг высшего накала сразу после того, как в марте 1893 г. в должность президента вступил консервативный демократ Гровер Кливленд. Он утратил поддержку своей партии задолго до того, как оставил Белый дом, потому что большинство демократов сместилось влево, а Кливленд продолжал гнуть свою линию. У Кливленда было мало общего с радикальным кандидатом своей партии на выборах 1896 г., не считая его оппозиции протекционистским тарифам. Осмеянный своими однопартийцами, которые отвернулись от президента, Кливленд все же добился ряда важных политических целей. Четыре изнурительных года он сражался, защищая политико-экономические устои от нападок радикалов, ради спасения золотого стандарта от инфляционистов с их требованием неограниченной чеканки серебряной монеты и ради сохранения спокойного и свободного рынка труда, которому угрожали профсоюзы, зачинщики беспорядков и сторонники общественных работ для безработных. В тот же период федеральная юстиция проявила беспримерное мужество, подавив разрушительную деятельность профсоюзов и оградив права частной собственности от истощения подоходным налогом. Таким образом, заняв президентский кабинет, Уильям Маккинли унаследовал политико-экономический строй с надежно защищенным золотым стандартом, рынки труда, огражденные от наиболее разрушительных притязаний профсоюзов, и нулевой подоходный налог. Если бы администрация Кливленда и федеральные судьи стояли на иных идеологических позициях, Маккинли, вероятно, досталась бы совсем другая страна.

Отсюда моя задача: доказать, что сам по себе кризис не обязательно порождает Большое Правительство. Это происходит только при благоприятных идеологических условиях, а в 1890-х годах таких условий не было. Для правящих элит идеология является не только рычагом, но и смирительной рубашкой. Даже в условиях представительной демократии органы государственной власти, располагая достаточной автономией, могут захватить власти больше, чем хотело бы предоставить им большинство граждан. Но точно так же органы государственной власти могут и отказаться от принятия или реализации полномочий, которыми очень многие хотели бы их наделить. В ХХ в. конгресс и президент, понуждаемые «прогрессивной» идеологией, охотно приняли расширенные полномочия, к которым рвались и сами. Кризис 1890-х годов – последнее крупное сражение, в котором силы классического либерализма одержали несомненную победу, как подсвеченный задник сцены, на фоне которого рельефно выступают кризисы ХХ в.

Когда Йозеф Шумпетер для обозначения динамики «сравнительно нестесненного капитализма» сформулировал выражение «созидательное разрушение», он, должно быть, имел в виду США конца XIX в. Никогда экономическое развитие страны не бывало столь быстрым, столь причудливым и разрушительным. Американец, изучающий статистику социальных и экономических изменений своей страны, писал промышленник Эндрю Карнеги в начале 1890-х годов, «чуть ли не столбенеет от стремительности перемен». Нет сомнений, что богатство самого Карнеги накапливалось с головокружительной скоростью. Мало кто мог похвастаться такими же баснословными достижениями, как он, но значительного успеха добились многие. На фоне горячечного экономического развития многие люди, некоторые профессии, отрасли и даже целые регионы остались далеко позади. «Жизнь одних стала бесконечно лучше и легче, – отметил Генри Джордж, – а другим стало трудно заработать хотя бы на жизнь»[189]189
  Andrew Carnegie, Triumphant Democracy: Sixty Years’ March of the Republic, rev. ed. (New York: Charles Scribner‘s Sons, 1893), p. 494; Henry George, Progress and Poverty (New York: Modern Library, n.d.), p. 7. [См.: Джордж Г. Прогресс и бедность. СПб., 1906.]


[Закрыть].

После Гражданской войны уровень сбережений и инвестиций в стране подскочил до небывалой высоты и закрепился на ней до конца XIX столетия: средства производства превышали пятую часть валового национального продукта. С окончания Гражданской войны до конца столетия объем средств производства вырос вчетверо, намного больше, чем численность рабочей силы, которая увеличилась менее чем на 150 %. Поэтому быстро выросла и величина производственного капитала на одного рабочего, примерно на 80 % всего за три десятилетия[190]190
  Simon Kuznets, Capital in the American Economy, Its Formation and Financing (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961), p. 64; Stanley Lebergott, „Labor Force and Employment, 1800–1960,“ in National Bureau of Economic Research, Conference on Research in Income and Wealth, Output, Employment, and Productivity in the United States after 1800 (New York: Columbia University Press, 1966), p. 118.


[Закрыть]. Кроме того, улучшилось качество трудовых ресурсов: средний рабочий стал более здоровым, образованным и лучше обученным, а изобретательность и освоение новых методов производства обеспечивали стремительное накопление интеллектуального капитала. Результатом стремления к росту производительности был экономический рост – очень устойчивый при общей хаотичности, – который вызвал рост реального дохода на душу населения. С конца 60-х и до начала 90-х годов реальный ВНП на душу населения рос в среднем более чем на 2 % в год[191]191
  Robert E. Gallman, „Gross National Product in the United States, 1834–1909,“ in National Bureau of Economic Research, Output, Employment, and Productivity, p. 30; Robert Higgs, The Transformation of the American Economy, 1865–1914: An Essay in Interpretation (New York: Wiley, 1971), pp. 18–47.


[Закрыть].

Экономический рост был и причиной, и отчасти следствием постоянных сдвигов в относительной значимости отраслей, секторов и регионов. Он питал урбанизацию и, в свою очередь, подпитывался ею. В 1870 г. только 26 % американцев проживали в городах и поселках городского типа с населением более 2500 человек; к 1890 г. их стало 35 %. За эти два десятилетия число городов с населением более 100 000 увеличилось вдвое – с 14 до 28. Шло перераспределение трудовых ресурсов между секторами. Занятость в сельском хозяйстве росла медленно, а в строительстве, торговле и на транспорте – с ошеломительной скоростью. Численность работающих на предприятиях обрабатывающей промышленности держалась на уровне 19 % от общего числа занятых, но благодаря быстрому росту производительности объем производства промышленной продукции вырос с 33 % всего объема товарного производства в 1869 г. до 53 % в 1894 г.[192]192
  Lebergott, „Labor Force and Employment,“ p. 119; Higgs, The Transformation, pp. 47–49, 58–67; idem, „Urbanization and Invention in the Process of Economic Growth: Simultaneous-Equations Estimates for the United States, 1880–1920,“ Research in Population Economics 2 (1980): 3—20; Robert Gallman, „Commodity Output, 1839–1899,“ in National Bureau of Economic Research, Conference on Research in Income and Wealth, Trends in the American Economy in the Nineteenth Century (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1960), p. 26.


[Закрыть] Мало кто остался незатронутым процессами урбанизации и индустриализации страны. В таких динамичных условиях освоение новых стилей жизни и новых видов производства было дорогой к богатству, а для менее удачливых – магистральным путем к выживанию.

В эту эпоху появилось множество гигантских корпораций и возникла «проблема трестов» как главный вопрос экономической политики. Первыми гигантскими предприятиями были межрегиональные железные дороги, вышедшие на американскую сцену в середине столетия. После Гражданской войны завершилось строительство нескольких трансконтинентальных железных дорог, и все они, кроме «Великой северной», бесплатно получили государственную землю. С 1871 г., после скандалов, связанных с государственным субсидированием этих предприятий, конгресс перестал раздавать землю железнодорожным компаниям, но атмосфера еще несколько десятилетий пахла гнилью – коррупцией и особыми, незаконными привилегиями за счет общества в целом. После 1870-х годов на первый план выдвинулись гигантские промышленные корпорации, в том числе и такие известные по сей день, как Standard Oil, Bethlehem Steel, American Tobacco и Armour. Те, кто привык иметь дело с мелкими местными фирмами, с трудом привыкали к экономике, в которой значительная часть бизнеса оказалась в руках таких корпоративных монстров[193]193
  Лучшую работу о гигантских корпорациях см.: Alfred D. Chandler, The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977). О политической остроте «вопроса о трестах» в 1880-х годах см.: William Letwin, Law and Economic Policy in America: The Evolution of the Sherman Antitrust Act (Chicago: University of Chicago Press, 1965), pp. 58–59, 69–70.


[Закрыть].

Большие корпорации, известные современникам как «тресты», хотя в строго юридическом смысле трестами были лишь немногие из них, породили призрак рыночной монополии. Американское общественное мнение и правовые традиции издавна были враждебны монополиям. С точки зрения общего права сговоры о торговых ограничениях всегда были незаконны[194]194
  Общее право не было одинаково враждебно ко всем аспектам монополии. Подробнее об этом см.: Letwin, Law and Economic Policy, pp. 77–85.


[Закрыть]. Но редко когда гигантская корпорация оказывалась единственным поставщиком определенных товаров или услуг. Чаще монополистом объявляли агрессивно новаторскую фирму, которая поставляла более совершенную и качественную продукцию, снижала себестоимость производства и цены, в результате увеличивая свою долю на рынке. Неудачливые конкуренты жаловались, что «монополисты» загоняют их в угол[195]195
  Thomas K. McCraw, „Rethinking the Trust Question,“ in Regulation in Perspective: Historical Essays, ed. Thomas K. McCraw (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), pp. 1—55.


[Закрыть]. Потребители протестовали против действительной или воображаемой ценовой дискриминации. Особую ярость у грузоотправителей Среднего Запада вызывали дифференцированные тарифы железных дорог. Зачастую критику в адрес мнимого монополизма большой корпорации можно было отразить, продемонстрировав, что фирма производит более качественную продукцию или услуги, в растущем объеме и по все более низким ценам.

Но такая защита, даже совершенно обоснованная, не снимала обвинения в том, что большие компании подминают под себя политическую демократию. «Коррупция, – обвиняли популисты в преамбуле к своей платформе 1892 г., – господствует на избирательных участках, в законодательных собраниях, в конгрессе и оскверняет даже судейскую мантию». С этим соглашались наблюдатели с самой безукоризненной репутацией. В 1895 г. член Верховного суда США Генри Браун рассказывал студентам-юристам Йельского университета, что «взятки и коррупция получили такое распространение, что угрожают самим основам общества». Он заявил, что, «вероятно, ни в одной стране мира богатство не обладает таким влиянием, как у нас, и никогда в истории оно не было могущественнее, чем в наши дни»[196]196
  Documents, ed. Commager, II, p. 113; „Justice Brown on the Social Outlook,“ Public Opinion 19 (1895): 78. О коррумпированности политики в конце XIX века см.: Morton Keller, Affairs of State: Public Life in Late Nineteenth Century America (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1977), pp. 524–530, 542–543. Келлер отмечает (р. 543), что «это были взаимовыгодные отношения. Политики вымогали деньги у компаний, угрожая им враждебным законодательством, а компании покупали благосклонность и услуги политиков». См. также: Edmund Morris, The Rise of Theodore Roosevelt (New York: Ballantine Books, 1979), pp. 171–172, 261–262, 434–435, 485–487, 499–500. Моррис пишет (с. 171), что «главной формой коррупции в законодательном собрании штата Нью-Йорк была не взятка, а шантаж».


[Закрыть].

Несомненно, тресты имели влияние в законодательных собраниях штатов, в залах конгресса и в судах. По словам Ричарда Хофстедтера, «прежде чем бизнес научился скупать государственных деятелей оптом, ему приходилось выкупать привилегии в розницу. Тратились баснословные суммы». Ходатаи железных дорог активно пробивали на всех уровнях власти землеотводы и другие субсидии. Хор промышленников требовал покровительственных тарифов. Крупные дельцы постоянно искали в судах защиты в своей борьбе с профсоюзами. В эпоху политики без правил и зачастую продажных политических деятелей крупные дельцы бесподобно овладели искусством оказывать влияние на политический процесс и занимались этим с немалым успехом. Вопреки обвинениям радикальных критиков, политическая система все же не превратилась в откровенную плутократию, но политическая активность крупных корпораций пошатнула веру в политические институты страны, отравляя существование значительного числа граждан[197]197
  Richard Hofstadter, The American Political Tradition, And the Men Who Made It (New York: Vintage, 1974), p. 219: «Между 1866 и 1872 гг. железная дорога Union Pacific истратила на взятки 400 000 долл.; в период 1875–1885 гг. ее конкурент Central Pacific тратил на взятки по 500 000 долл. в год». По мнению Эйлин Крейдитор, «в среде рабочих и среднего класса сложилось убеждение, что по меньшей мере отчасти капиталисты занимаются полезным делом – накапливают капитал, занимаются надзором, организацией; их критиковали за то, что они действуют не по правилам и незаконно используют свое богатство для влияния на неэкономические сферы жизни». См.: Aileen Kraditor, The Radical Persuasion, 1890–1917: Aspects of the Intellectual History and the Historiography of Three American Radical Organizations (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1981), p. 74.


[Закрыть]. Рабочие организации, достигшие в конце XIX в. первых устойчивых успехов, стали заклятыми врагами большого бизнеса.

Фермеры западных штатов, которые тогда были многочисленнее организованных рабочих, тоже внесли серьезный вклад в ненависть к крупным промышленникам и железнодорожным корпорациям. После Гражданской войны поселенцы вслед за железными дорогами двинулись за Миссисипи. Осваивая степи и равнины Среднего Запада и плодородные долины Дальнего Запада, поселенцы за 1870–1900 гг. более чем удвоили площадь сельскохозяйственных угодий страны. Незнание особенностей хозяйствования на новых территориях делало первопроходцев заложниками серьезных природных опасностей. Неопределенность усугублялась нестабильностью отечественного и международных рынков основных сельскохозяйственных культур. Удаленность от рынков восточного побережья усиливала влияние рыночных колебаний на их доход. Но, становясь жертвой природной стихии или безличных рыночных сил, они кляли не небеса и не свое невезение, а тех, с кем постоянно сталкивались на рынках. И самыми излюбленными объектами их ненависти были железные дороги и промышленники. В конце XIX в. фермеры объединялись в массовые движения протеста там, где были особенно велики природные и экономические риски, но гнев их изливался не на небеса, насылавшие на них всякие бедствия, а на земных злодеев[198]198
  Higgs, The Transformation, pp. 86—102; Robert A. McGuire, „Economic Causes of Late Nineteenth – Century Agrarian Unrest,“ Journal of Economic History 41 (December 1981): 835–852; Williams, „Economics and Politics,“ pp. 248–249; Bradley G. Lewis, „Economic Causes of Late Nineteenth-Century Agrarian Unrest: Comment,“ Journal of Economic History 42 (September 1982): 688–696 and the „Reply“ by Robert A. McGuire, pp. 697–699.


[Закрыть].

Фермерские протестные движения не добились успеха. Принятые в начале 1870-х годов законы о грейнджерах[199]199
  Granger laws защищали фермеров от высоких цен монополистов (железнодорожных компаний, владельцев элеваторов). – Прим. перев.


[Закрыть] оказались эфемерными. Верховный суд США в своем знаменитом решении по делу «Манн против штата Иллинойс» (1877 г.) подтвердил конституционность регулирования штатом деятельности частных предприятий, когда эта деятельность затрагивает интересы населения, в том числе право властей устанавливать потолок цен, но влияние железных дорог в законодательных собраниях штатов оказалось фактором более весомым, чем жажда регулирования, и законы о регулировании были отменены или выхолощены с помощью разных поправок[200]200
  George H. Miller, Railroads and the Granger Laws (Madison: University of Wisconsin Press, 1971).


[Закрыть]. Решение по делу Манна, которое часто называли поворотным, не дало заметного эффекта. В 1887 г. конгресс принял закон о торговле между штатами, но этот расплывчатый правовой акт, который сенатор Нельсон Олдрич счел «обманом и мистификацией», не получил уверенной поддержки и способствовал скорее стабилизации железнодорожных картелей, чем защите грузоотправителей. К концу 90-х годов Комиссия по торговле между штатами стала почти декоративным органом[201]201
  Олдрич, цит. по: Hofstadter, The American Political Tradition, p. 230. См. также: Gabriel Kolko, Railroads and Regulation, 1877–1916 (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1965); Paul W. MacAvoy, The Economic Effects of Regulation: The Trunk– Line Railroad Cartels and the Interstate Commerce Commission (Cambridge, Mass.: M.I.T. Press, 1965); Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877–1920 (New York: Cambridge University Press, 1982), pp. 121–162, esp. 148–149.


[Закрыть]. Попытки фермеров протолкнуть через конгресс инфляционные меры плодов не принесли. Сторонники неразменных бумажных денег (гринбекеры[202]202
  Партия гринбекеров (Greenback Party) выступала против отказа от «дешевых» бумажных денег (greenbacks) в пользу золотых. Партия гринбекеров обличала железные дороги, а популистское крыло партии требовало их конфискации. – Прим. ред.


[Закрыть]), пользовавшиеся влиянием среди фермеров Среднего Запада и Юга и требовавшие запустить эмиссию бумажных денег с целью повышения цен на сельскохозяйственную продукцию, потерпели поражение. закон Блэнда – Эллисона 1878 г. и Закон Шермана 1890 г. о государственных закупках серебра обязали Министерство финансов закупать небольшие объемы серебра для увеличения денежной массы – первый для дополнительной чеканки серебряных долларов или эмиссии серебряных сертификатов, а второй только для эмиссии сертификатов, – но их прямое влияние на уровень цен оказалось ничтожным. Антитрестовский закон Шермана 1890 г. был лицемерной подачкой общественному мнению. По словам сенатора Орвилла Платта, «всё было затеяно ради того, чтобы протолкнуть законопроект под названием «Закон о наказании трестов» и поставить страну перед фактом»[203]203
  Congressional Record, Senate, 51st Cong., 1st Sess. (1890), p. 2731.


[Закрыть]. Закон применялся ограниченно и произвольно, и в 90-е годы от него было больше неприятностей профсоюзам, нежели трестам. Можно уверенно сказать, что разочарование фермеров после политических неудач 70–80-х годов способствовало росту их симпатий к Популистской партии в начале 90-х.

Правительство по большей части сохраняло невозмутимо-безразличное отношение к радикалам, атаковавшим его со всех сторон. Местные власти занимались полицией, судами, школами, улицами и дорогами. В нескольких больших городах были построены водопроводы и канализация. Федеральное правительство обеспечивало ветеранов пенсиями и погашало проценты по долгу, возникшему в период Гражданской войны, содержало крошечные вооруженные силы, доставляло почту, раздаривало и распродавало государственную собственность, сохраняло высокие ввозные пошлины, добавило несколько акцизных налогов и проводило дефляционную денежную политику, которая позволила восстановить довоенный золотой курс бумажных долларов в 1865–1878 гг. и с 1878 г. поддерживать этот стандарт и курс. Все прочие виды правительственной деятельности не имели серьезных последствий и не требовали значительных расходов. В эпоху после Гражданской войны режим экономической свободы в США был не вполне идеален, но это время было свидетелем ограниченного правительства и экономики, в которой люди обладали весьма обширной свободой заниматься любыми экономическими операциями на условиях, которые устанавливали и выбирали сами их участники. Как выразился историк права Лоуренс Фридман, «каждый новый закон, имевший отношение к экономике, был кружкой воды, зачерпнутой из океана договорного права»[204]204
  Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York: Simon and Schuster, 1973), p. 466. См. также: Skowronek, New American State, pp. 16, 46, and passim.


[Закрыть].

Несмотря на то что популистские и другие идеи расширения экономических полномочий государства насчитывали миллионы сторонников, большинство американцев, и среди них, несомненно, большинство фермеров и рабочих, высказывались против подобных реформ[205]205
  Крейдитор (Kraditor, The Radical Persuasion, p. 299) отмечает, что «миллионы средних рабочих проигнорировали радикалов». Конечно, она имела в виду социалистов, но то же самое можно сказать и о популистах. Характеристику того, как «политически и социально действенное мнение» в конце XIX в. благоволило идее ограниченной роли государства в экономической жизни, см.: James Willard Hurst, Law and Markets in United States History: Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 20–22; Herbert McClosky and John Zaller, The American Ethos: Public Attitudes toward Capitalism and Democracy (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984), pp. 113, 127, 144, 150.


[Закрыть]. Джеймс Брайс (самый, пожалуй, наблюдательный иностранец, описывавший американское общество конца XIX в.) отмечал, что широкая общественность лелеяла «определенные догмы или максимы» в политических, правовых и экономических вопросах. Одной из догм было убеждение, что определенные права человека, такие как «право самому распоряжаться заработанным… считаются исконными и священными». Более того, все полномочия государства «должны быть строго ограничены», и «чем меньше государства, тем лучше… Функции государства должны быть сведены к минимуму»[206]206
  James Bryce, The American Commonwealth, 3rd ed. (London: Macmillan, 1895), II, pp. 536–537.


[Закрыть].

Воспользовавшись концепцией «общественного мнения», Брайс по сути утверждал, что идеология была главной силой, противостоявшей желанию наделить государство полномочиями по перераспределению богатства. «Неимущие граждане давно составляют численное большинство, наделенное политической властью», – писал он. Поэтому следовало бы опасаться «того, что бедные захотят перевести стрелки на богатых, переложить на них все бремя налогов во имя интересов масс, проигнорировав так называемые права собственности. Однако такой попытки не только не предпринималось – ничего подобного даже не предлагалось… и эта перспектива не вызывает серьезных опасений. На случай если массы захотят этого, государство располагает разве что средствами на время оттянуть развязку. Мешают этому честность и здравый смысл граждан, которые убеждены, что интересы всех классов в сущности одинаковы и что наивысшим из этих интересов является справедливость. Равенство, честная конкуренция, рынок, открытый для каждого, все стимулы для усердия и надежная защищенность его плодов – вот что они считают самоочевидными принципами национального процветания».

Если считать достоверными описание и анализ Брайса, а они подкрепляются свидетельствами многих современников и историков, следует заключить, что в конце XIX в. основным препятствием, сдерживающим рост правительства, была господствовавшая идеология. Большинство людей противостояло радикальным призывам к Большему Правительству, так как верило, что такое правительство было бы не только разрушительным, но и аморальным[207]207
  Ibid., p. 369. Ср. то, что говорится о «Защитных мифах капитализма» в David McCord Wright, Capitalism (Chicago: Henry Regnery, 1962), esp. p. 83; высказывания Й. Шумпетера о «капиталистической цивилизации» в Капитализм, социализм и демократия, стр. 159, 170; и «каталог добродетелей середины девятнадцатого века» в Robert H. Wiebe, The Search for Order, 1877–1920 (New York: Hill & Wang, 1967), pp. 136, 159. Крейдитор (Kraditor, The Radical Persuasion, p. 64) пишет, что в 1890–1917 гг. не существовало «господствующей капиталистической идеологии… хотя были общие ценности» (курсив в оригинале); см. также с. 74–75, 334 сн. 41. Келлер (Keller, Affairs of State, pp. 131, 161–162,297, 318, 409 and passim) подчеркивает «широко распространенную враждебность к любой активности государства». Следует понимать, однако, как это делал и сам Брайс, что конец XIX века не был золотым веком laissez faire, поскольку органы власти штатов все больше и больше уже вмешивались в экономические дела. Но в издании 1895 г. Брайс отметил, что движение к интервенционизму происходит с такой постепенностью, что «кроме юристов и экономистов, мало кто замечает это» (American Commonwealth, II, p. 542). Дело в том, что хотя семена возникшей позднее системы государственного регулирования были брошены в почву в конце XIX в., в тот период интервенционизм был еще весьма ограниченным.


[Закрыть].

Нация, большинство которой было ориентировано на идеологию ограниченного правительства, в 1892 г. избрала идеального лидера. Гровер Кливленд уже доказал свою приверженность идее ограниченной роли государства в экономической жизни. Наиболее запоминающимся образом убеждения Кливленда проявились во время его первого срока на посту президента в 1887 г., после того как конгресс принял так называемый Билль о семенах для Техаса. Закон обязывал уполномоченного США по сельскому хозяйству распределить семенное зерно среди фермеров в районах Техаса, пострадавших от засухи. Было выделено всего 10 000 долл., сумма пустяковая даже по тем временам, и получатели, как казалось, действительно нуждались в помощи. Но Кливленд наложил вето на билль, потому что не смог «найти в конституции оснований для этого ассигнования». Далее, «следует непреклонно противостоять набирающей силу тенденции игнорировать ограниченность задач [правительственной] власти и службы, чтобы закрепить урок: хотя люди и содержат государство, государство не будет содержать людей»[208]208
  „Veto Message – Distribution of Seeds,“ Congressional Record, 49th Cong., 2nd Sess., Vol. 28, Pt. II, p. 1875. Кливленд повторил этот принцип в своей второй инаугурационной речи, заявив, что «следует забыть уроки патернализма». Inaugural Addresses of the Presidents of the United States, 89th Cong., 1st Sess., House Doc. No. 51 (1965), p. 165.


[Закрыть]. Как писал Роберт Уибе, «Кливленд и его близкие сотрудники, выходцы из весьма уважаемых кругов Демократической партии, выражали ту же глубокую заботу о собственности, законе и порядке, которая владела всеми состоятельными гражданами. Он был сильным человеком, на которого можно было положиться в том, что он выступит против радикального законодательства и незамедлительно вмешается в случае необходимости»[209]209
  Wiebe, The Search for Order, p. 80.


[Закрыть]. Но, когда в марте 1893 г. Кливленд вступил в должность, он и не подозревал, насколько трудно ему придется в следующие четыре года.