Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)"

Глава II. Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума

Статья 12. Вопросы референдума

1. Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.

2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.

4. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

9. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

1. Комментируемая статья посвящена вопросам референдума. В отношении вопросов федерального референдума – подлежащих вынесению и не подлежащих вынесению – пункт 1 данной статьи отсылает к федеральному конституционному закону, т. е. к Закону о референдуме РФ.

Статьей 6 названного Закона в отношении вопросов, подлежащих вынесению на федеральный референдум, указано следующее:

Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции РФ (ч. 1);

на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором РФ. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с названным Законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором РФ (ч. 2);

вопросы государственного значения, не указанные в ч. 1 и 2 данной статьи, выносятся на референдум исключительно в порядке, предусмотренном названным Законом (ч. 3);

на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению России, а также к совместному ведению России и ее субъектов (ч. 4).

В соответствии с ч. 11 ст. 6 Закона о референдуме РФ проведение федерального референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией РФ, международным договором РФ, Законом о референдуме, является обязательным.

Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ, определен в ч. 5 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. № 1-ФКЗ[85]85
  СЗ РФ, 2008, № 17, ст. 1754.


[Закрыть]):

об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ (п. 1);

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов (п. 2);

об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ (п. 3);

о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (п. 4);

об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ (п. 5);

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (п. 8);

отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных ОГВ (п. 10).

2. В отношении вопросов референдума субъекта РФ в п. 2 комментируемой статьи установлено, что это могут быть только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ или в совместном ведении России и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.

Данная норма основана на положении ст. 73 Конституции РФ, устанавливающем, что вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, учтена правовая позиция, выраженная в Постановлении КС России от 10 июня 1998 г. № 17-П[86]86
  СЗ РФ, 1998, № 25, ст. 3002.


[Закрыть], которым было признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 4 ст. 13 Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав о том, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении России и ее субъектов. Как указал КС России, субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта РФ, если этими вопросами не затрагиваются полномочия России (ст. 71 Конституции РФ) и если они не решены в федеральном законе.

В пункте 5 ст. 1 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ[87]87
  СЗ РФ, 2003, № 27, ч. II, ст. 2709.


[Закрыть]) установлено что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Там же указано, что общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются названным Законом.

В качестве примера вопроса, урегулированного федеральным законом, и в силу этого не подлежащего вынесению на региональный референдум, следует привести вопрос: «Вы за то, чтобы высшее должностное лицо Московской области – губернатор Московской области избирался гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Московской области и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?». Как отмечалось в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 6 июля 2005 г. по делу № 4-Г05-14[88]88
  СПС.


[Закрыть], порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ урегулирован статьей 18 Закона об организации органов власти субъектов РФ.

В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи в п. 10 ст. 73 комментируемого Закона предусмотрено, что в случае, если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении России и субъекта РФ, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.

3. В отношении вопросов местного референдума пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что это могут быть только вопросы местного значения. Об этом же говорится в норме ч. 1 ст. 22 Закона о местном самоуправлении, предусматривающей, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении, вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и названным Законом осуществляется населением и (или) ОМСУ самостоятельно. С учетом определенных в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении видов муниципальных образований – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения – в названном Законе о местном самоуправлении установлен перечень вопросов местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16).

В части 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ[89]89
  СЗ РФ, 2008, № 48, ст. 5517.


[Закрыть]) предусмотрено, что структура ОМСУ в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

4. В пункте 4 комментируемой статьи указано, что законодательством могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум регионального и местного уровней. Как говорилось выше, вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум федерального уровня, определяются Законом о референдуме РФ. В качестве примера следует отметить, что в части 1 ст. 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ[90]90
  СЗ РФ, 2005, № 45, ст. 4581.


[Закрыть]) предусмотрено вынесение на референдумы заинтересованных субъектов РФ вопроса об образовании в составе России нового субъекта РФ.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, что вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. В основе данного положения лежит норма ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Как следует из разъяснений, данных в п. 5 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», общепризнанные права и свободы человека и гражданина закреплены в международных пактах, конвенциях и иных документах. В частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и т. д.

Положение о том, что вопрос, выносимый на референдум федерального уровня, не должен ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о референдуме РФ.

6. В пункте 6 комментируемой статьи к вопросам, выносимым на референдумы регионального и местного уровней, установлено требование непротиворечивости законодательству РФ, а к вопросам, выносимым на местный референдум, кроме того, требование непротиворечивости законодательству соответствующего субъекта РФ.

Требование непротиворечивости законодательству РФ подразумевает и то, что вопросы референдума не должны противоречить и Конституции РФ. Требование непротиворечивости Конституции РФ вопросов, выносимых на референдум федерального уровня, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о референдуме РФ.

В качестве примера следует отметить, что Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2003 г. по делу № 76-Г03-2[91]91
  СПС.


[Закрыть] признан противоречащим федеральному законодательству, а именно – Конституции РФ – вопрос об изменении статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на окружном референдуме.

7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает два требования к вопросам, выносимым на референдумы: требование ясности, которое заключается в том, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования (соответственно, формулировка вопроса референдума должна предполагать только однозначный ответ – «да» или «нет»); требование определенности, которое заключается в том, чтобы были исключена неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Требования ясности и определенности к вопросам референдума федерального уровня установлены в ч. 7 ст. 6 Закона о референдуме РФ.

Примером вопроса, не отвечающего требованию ясности, является предложенный к вынесению на референдум вопрос: «Согласны ли вы с тем, чтобы Коми-Пермяцкий автономный округ вышел из состава Пермской области и стал самостоятельным субъектом Российской Федерации – Республикой Парма?». В упоминавшемся выше Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2003 г. по делу № 76-Г03-2 отмечалось, что предложенный инициативной группой к вынесению на референдум вопрос фактически содержит в себе два самостоятельных вопроса: согласны ли вы на то, чтобы Коми-Пермяцкий автономный округ вышел из состава Пермской области? И согласны ли вы на изменение статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на статус Республики Парма? Это, по мнению Судебной коллегии, не исключает возможности его множественного толкования, что бесспорно нарушает требования п. 7 комментируемой статьи, и не может быть вынесен на референдум округа.

В качестве примера предложенного к вынесению на референдум вопроса, не соответствующего требованию определенности, следует указать вопрос «Вы доверяете Законодательному собранию под председательством У.?». Как указала Судебная коллегия по гражданским делам ВС России в Определении от 6 декабря 2002 г. № 53-Г02-46[92]92
  СПС.


[Закрыть], такой поставленный вопрос не исключает неопределенность правовых последствий принимаемого на референдуме решения.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ) не допускается вынесение вопроса об образовании в составе России нового субъекта РФ на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке.

8. В пункте 8 комментируемой статьи определен перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта РФ, местный референдум. Как говорилось выше, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на федеральный референдум, установлен Законом о референдуме РФ.

Обоснование запрета вынесения на местный референдум вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий ОМСУ, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в ОМСУ либо об отсрочке указанных выборов (подп. «а» п. 8 комментируемой статьи) следует из правовой позиции, выраженной в упоминавшемся выше Постановлении КС России от 10 июня 1998 г. № 17-П:

данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти;

запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах ОМСУ не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью ОМСУ и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

9. Пункт 9 комментируемой статьи предусматривает запрет установления иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в данной статье. Соответственно, для установления дополнительных ограничений для вопросов референдумов регионального и местного уровней необходимо внесение изменений в комментируемую статью, а для установления дополнительных ограничений для вопросов референдума федерального уровня – в Закон о референдуме РФ.

Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

1. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

2. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

3. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

4. Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

1. В комментируемой статье определены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, на что и указано в названии статьи. Причем согласно п. 4 данной статьи установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в этой статье, не допускается. Таким образом, комментируемая статья устанавливает исчерпывающий перечень случаев, в которых назначение и проведение референдума не допускается. В основе регулирования, содержащегося в данной статье, лежит норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пункт 1 комментируемой статьи основан на нормах ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении», согласно которым на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного или военного положения соответственно (о понятиях чрезвычайного положения и военного положения, порядке их введения и отмены см. комментарий к ст. 8 Закона). В развитие данных норм в п. 1 комментируемой статьи установлено, что референдум не может назначаться и проводиться также и в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

В отношении федерального референдума в ч. 1 ст. 7 Закона о референдуме РФ аналогично п. 1 комментируемой статьи установлено, что инициатива проведения такого референдума не может быть выдвинута и такой референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Статьей 7 Закона о референдуме РФ также предусмотрено следующее:

референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях России военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном названным Законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи (ч. 2);

референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное положение не действует в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 6 названного Закона (ч. 3);

в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов не может быть выдвинута инициатива проведения референдума в порядке, предусмотренном статьей 15 названного Закона (ч. 4).

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи единственным основанием для отказа ОГВ субъекта РФ, ОМСУ в назначении референдума является нарушение при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Как предусмотрено в п. 1 ст. 15 комментируемого Закона, в случае, если установленные порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации соблюдены, то назначение и проведение референдума является обязательным.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 17 ноября 2004 г. по делу № 1-Г04-20[93]93
  СПС.


[Закрыть], нормой п. 2 комментируемой статьи определены обстоятельства, исключающие назначение референдума, а не органы, наделенные правом назначать референдум субъекта РФ; вопрос же о том, какой орган уполномочен назначать референдум субъекта РФ, однозначно разрешен в положениях п. 4 ст. 15 комментируемого Закона.

3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность установления в законе субъекта РФ, уставе муниципального образования срока, в течение которого референдум субъекта РФ, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса проводиться не может, т. е. срока, в течение которого запрещено проведение повторного референдума. При этом предусмотрен предел установления срока запрета проведения повторного референдума – два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Ограничение проведения повторного референдума федерального уровня непосредственно установлено в ч. 5 ст. 7 Закона о референдуме РФ: проведение повторного референдума, т. е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

4. Норма пункта 4 комментируемой статьи запрещает установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, нежели прямо предусмотренные в данной статье. В отношении федерального референдума в ч. 6 ст. 7 Закона о референдуме РФ аналогично предусмотрено, что указанный в этой статье перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в названный Закон. Соответственно, для установления дополнительных случаев, когда не может проводиться региональный или местный референдум, необходимо внесение изменений в комментируемую статью.

Следует отметить, что в силу прямого указания в п. 2 ст. 15 комментируемого Закона принятие ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.