Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 14. Инициатива проведения референдума

1. Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

2. Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам.

3. Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона. Выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

4. Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума, образованная в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, должна представить в орган, установленный федеральным конституционным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

1-2. Комментируемая статья регламентирует инициативу проведения референдума. В рамках данной регламентации, прежде всего, установлено, что инициатива проведения референдума в России принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме. Это правило основано на норме п. 1 ст. 4 комментируемого Закона, предусматривающей, что гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена и иным субъектам, нежели имеющие право на участие в референдуме граждане РФ.

В отношении федерального референдума в ч. 1 ст. 14 Закона о референдуме РФ установлено, что инициатива его проведения принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном частью 3 ст. 135 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 12 Закона);

3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором РФ и названным Законом.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе России нового субъекта РФ в соответствии с ч. 11 ст. 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ) принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных ОГВ) заинтересованных субъектов РФ.

В отношении местного референдума в ч. 3 ст. 22 Закона о местном самоуправлении установлено, что решение о его назначении принимается:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи выдвижение инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам, осуществляется посредством образования инициативной группы по проведению референдума.

Право на образование инициативной группы принадлежит гражданину, группе граждан, имеющим право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ, местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. В пункте 1 ст. 36 комментируемого Закона установлена минимальная численность инициативных групп по проведению регионального и местного референдумов: для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ – 20 человек, местного референдума – 10 человек. Верхний предел минимальной численности состава инициативных групп Законом не установлен. Согласно пункту 2 указанной статьи инициативная группа по проведению референдума подлежит регистрации в избирательной комиссии соответствующего уровня, т. е. ИКСРФ или ИКМО, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума.

Требования к инициативной группе по проведению федерального референдума установлены в ст. 15 Закона о референдуме. В частности:

инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа (ч. 2 ст. 15). Согласно ч. 13–15 указанной статьи региональная подгруппа подлежит регистрации в ИКСРФ;

в состав инициативной группы по проведению референдума может входить подгруппа участников референдума, проживающих за пределами территории РФ. Такая подгруппа создается в порядке, установленном для создания региональной подгруппы (ч. 12 ст. 15);

в случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов РФ вправе на своем собрании принять решение об обращении в ЦИК России с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума и обратиться с указанным ходатайством в ЦИК России не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы (ч. 19 ст. 15).

Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ, местного референдума также избирательным объединениям, иным общественным объединениям, соответствующим установленным требованиям. Закон о референдуме РФ, исходя из приведенных выше положений ч. 1 его ст. 14, право выдвижения инициативы проведения федерального референдума общественным объединениям не предоставляет.

Право участвовать в референдумах в порядке, установленном законодательством РФ, общественного объединения, являющегося юридическим лицом, предусмотрено в ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. № 26-ФЗ[94]94
  СЗ РФ, 2002, № 11, ст. 1018.


[Закрыть]), политической партии – в подп. «в» п. 1 ст. 26 Федерального закона «О политических партиях». Согласно пункту 2 ст. 36 Федерального закона «О политических партиях» (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) политическая партия, представившая в уполномоченные органы документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения, иные структурные подразделения вправе принимать участие в референдумах в порядке, установленном законодательством РФ о референдумах.

Понятие избирательного объединения определено в подп. 25 ст. 2 комментируемого Закона, в котором также установлены требования к общественным объединениям, не являющимися политическими партиями, при соблюдении которых общественное объединение признается избирательным объединением при проведении выборов в ОМСУ. В пункте 3 комментируемой статьи установлены несколько иные требования к такому общественному объединению для признания его имеющим право выдвижения инициативы референдума (в частности, отсутствует требование создания общественного объединения в форме общественной организации либо общественного движения; в уставе общественного объединения может быть предусмотрено участие или в выборах, или в референдумах). Кроме того, пункт 3 комментируемой статьи предоставляет выдвижения инициативы проведения не только местного референдума, но и референдума субъекта РФ.

В случае выдвижения инициативы референдума избирательным объединением, иным общественным объединением, руководящий орган этого объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума. При этом численность такого руководящего органа значения не имеет, т. е. положения пункта 1 ст. 36 комментируемого Закона о минимальной численности состава инициативных групп применению не подлежат.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает в качестве обязательного условия назначения референдума представление инициативной группой по проведению референдума в уполномоченный орган подписей участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Орган, в который должны быть представлены подписи, устанавливается федеральным конституционным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования соответственно уровню референдума.

Подписи в поддержку инициативы проведения федерального референдума представляются в ЦИК России в порядке, установленном ст. 18 Закона о референдуме РФ. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения федерального референдума регламентирован положениями ст. 17 названного Закона.

Подписи в поддержку инициативы проведения референдума субъекта РФ, местного референдума представляются соответственно в ИКСРФ, ИКМО, которые действуют в качестве комиссий референдумов. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдумов регионального и местного уровней регламентирован положениями ст. 37 комментируемого Закона.

Статья 15. Назначение референдума

1. Назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

2. Принятие органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

3. Референдум Российской Федерации назначается в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом.

4. Референдум субъекта Российской Федерации назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

5. Местный референдум назначается в соответствии с настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок – судом.

6. Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении референдума Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного референдума – не менее чем за 45 дней до дня голосования.

7. В соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования голосование на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования может быть перенесено уполномоченным на то органом на более поздний срок (но не более чем на 90 дней) в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином назначенном референдуме.

8. Решение о назначении референдума, а также о перенесении дня голосования на референдуме в соответствии с пунктом 7 настоящей статьи подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

1. В пункте 1 комментируемой статьи в рамках определения содержания принципа обязательности проведения референдума установлено, что в случае, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума Законом о референдуме РФ, комментируемым Законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, то назначение и проведение референдума являются обязательными. В отношении федерального референдума названный принцип закреплен в ч. 11 ст. 6 Закона о референдуме РФ: проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией РФ, международным договором РФ, названным Законом, является обязательным.

Следует также отметить, что с учетом нормы п. 2 ст. 11 комментируемого Закона отдельные вопросы порядка выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации регламентированы также Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Законом об организации органов власти субъектов РФ, Законом о местном самоуправлении.

2. Норма п. 4 ст. 13 комментируемого Закона предусматривает, что установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в этой статье, не допускается. В развитие данной нормы в п. 2 комментируемой статьи установлено, что не является препятствием для проведения референдума принятие ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса, который выносится на референдум. В случае, когда один и тот же вопрос будет решен путем принятия решения ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ и путем принятия решения на референдуме, решение, принятое на референдуме, в соответствии с положениями ст. 73 комментируемого Закона будет иметь большую юридическую силу, нежели решение, принятое до этого ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ.

В отношении федерального референдума в ч. 9 ст. 6 Закона о референдуме РФ аналогично пункту 2 комментируемой статьи установлено, что принятие федеральным ОГВ, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с названным Законом может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, препятствующим проведению референдума по данному вопросу. При этом предусмотрено одно исключение – федеральный референдум не проводится в случае, если инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума отозвала свою инициативу. Порядок отзыва инициативы установлен в ч. 27 ст. 15 Закона о референдуме РФ: отзыв инициативы осуществляется путем представления в ЦИК России протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума; решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовало более половины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных документов ЦИК России принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.

Необходимо иметь в виду, что в ч. 10 ст. 6 Закона о референдуме РФ установлен запрет на принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором РФ подлежит обязательному вынесению на референдум.

3. В пункте 3 комментируемой статьи в рамках определения порядка назначения федерального референдума сделана отсылка к Конституции РФ, а также к федеральному конституционному закону, под которым подразумевается Закон о референдуме РФ. Однако, исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ назначать референдум права не имеет. Как указано в Постановлении КС России от 6 июля 1999 г. № 10-П[95]95
  СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3773.


[Закрыть], данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ – как предусмотренные ч. 2 ст. 92 Конституции РФ случаи досрочного прекращения полномочий Президента РФ, так и другие случаи исключительного характера.

Назначение федерального референдума также регламентировано положениями ст. 23 Закона о референдуме РФ, в ч. 1 которой предусмотрено следующее: не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в КС России с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума; КС России рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту РФ; решение КС России подлежит незамедлительному опубликованию. В части 11 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. № 1-ФКЗ) установлено, что этот порядок, не изменяется в случае, если КС России рассматривал запрос ВС России в соответствии с ч. 17 ст. 15 названного Закона, т. е. запрос, направляемый в случае рассмотрения жалобы на решение ЦИК России, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума установленным требованиям.

В соответствии с ч. 2 ст. 23 Закона о референдуме РФ в случае, если КС России признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения КС России назначает референдум; в случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения КС России.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что референдум субъекта РФ назначается законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ. По аналогии с приведенными выше положениями Конституции РФ и Закона о референдуме РФ, предусматривающими, что федеральный референдум назначает только Президент РФ (и даже не исполняющий его обязанности не обладает таким полномочием), референдум субъекта РФ вправе назначить единственный орган – законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Как отмечалось, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 17 ноября 2004 г. по делу № 1-Г04-20, ни комментируемый Закон, ни иные федеральные законы не предусматривают возможности назначения референдума субъекта РФ руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ в соответствии с подп. «и» п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ устанавливается законом субъекта РФ. При этом в силу прямого указания п. 4 комментируемой статьи в законе субъекта РФ должны быть учтены соответствующие нормы комментируемого Закона.

В отношении референдумов по вопросу об образовании в составе России нового субъекта РФ в ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. № 7-ФКЗ) предусмотрено, что названный вопрос подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.

5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок – судом.

Данные положения конкретизированы в ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ):

представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум;

в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, ИКСРФ или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется ИКМО, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным ОГВ субъекта РФ или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

6. В пункте 6 комментируемой статьи аналогично положениям ст. 10 комментируемого Закона, регламентирующим назначение голосования на выборах, установлено, во-первых, что голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье, и, во-вторых, что не допускается назначение голосования на референдуме на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. В отношении назначения голосования на федеральном референдуме данные правила установлены в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме РФ.

Пункт 6 комментируемой статьи также закрепляет, что решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию в СМИ. Такое опубликование производится в порядке, установленном для опубликования соответствующего правового акта – указа Президента РФ (при назначении федерального референдума), постановления законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ (при назначении регионального референдума), правового акта представительного органа муниципального образования (при назначении местного референдума).

Наряду с прочим в п. 6 комментируемой статьи установлены предельные сроки для официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума: решение о назначении федерального и регионального референдумов – не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного референдума – не менее чем за 45 дней до дня голосования. Однако, статья 23 Закона о референдуме РФ регламентирует данный предельный срок несколько иначе: решение о назначении референдума должно быть опубликовано не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 60 дней до дня голосования, но не позднее чем через пять дней со дня его принятия (ч. 3); при назначении референдума в соответствии с международным договором РФ могут быть установлены иные сроки проведения референдума и, соответственно, сроки опубликования решения о назначении референдума (ч. 4).

7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает возможность переноса дня голосования на референдуме субъекта РФ, местном референдуме в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или ОМСУ либо с днем голосования на ином назначенном референдуме. Согласно данному пункту решение о переносе дня голосования принимается уполномоченным на то органом в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования. Перенос дня голосования может быть произведен только на более поздний срок и не более чем на 90 дней.

В пункте 1 ст. 8 комментируемого Закона установлен запрет на совмещение дней голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов. Однако, при голосовании на референдуме используется бюллетень для голосования на референдуме, а не избирательный бюллетень, что позволяет говорить о нераспространении данного запрета на случай, предусмотренный в п. 7 комментируемой статьи.

Закон о референдуме РФ возможность переноса дня голосования на федеральном референдуме, в т. ч. в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах, не предусматривает. Более того, в ч. 6 ст. 23 названного Закона установлен запрет на совмещение дня голосования на федеральном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные ОГВ (т. е. на выборах Президента РФ и выборах депутатов Государственной Думы), проводимых одновременно на всей территории РФ. В то же время в ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что в случае, если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным вопросам), то голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день.

8. В пункте 8 комментируемой статьи установлена обязательность официального опубликования в СМИ решения о перенесении дня голосования на референдуме. Такое решение подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Кроме того, в п. 8 данной статьи установлено дополнительное (к установленным в п. 6 статьи) требование к срокам официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума – решение должно быть опубликовано не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В отношении решения о назначении федерального референдума такое требование закреплено в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме РФ.