Текст книги "Нормативно-правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта"

Как уже говорилось, одним из основных достоинств нового Закона является четкое разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Такая регламентация создает прочную основу для дальнейшего законодательного регулирования деятельности на всех уровнях управления в области физической культуры и спорта.

Так, статья 9 «Полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта» Закона гласит:

«1. В целях решения вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурных мероприятий, физкультурно-оздоровительных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований к полномочиям органов местного самоуправления относятся:

1) определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта;

2) популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения;

3) организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан;

4) утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

5) организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

6) содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

7) утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, их обеспечение;

8) участие в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-тренировочных мероприятий спортивных сборных команд Российской Федерации и спортивных сборных команд соответствующего субъекта Российской Федерации, проводимых на территории муниципальных образований;

9) оказание содействия субъектам физической культуры и спорта, осуществляющим свою деятельность на территориях муниципальных образований;

10) осуществление иных установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий.»

На сегодняшний день одним из основных нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе в области физической культуры и спорта, является также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В период его подготовки вопросы физической культуры и спорта не были достаточно полно и детально регламентированы, что существенно повлияло на структуру организации физической культуры и спорта на региональном и местном уровнях.

Так, в Федеральный закон не были включены полномочия по обеспечению условий для развития физической культуры и массового спорта на территории муниципального района.

В последующем предложения о расширении полномочий муниципального района в области физкультуры и спорта были учтены в рамках Федерального закона от 29.12.2006 г. № 258-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2007 года. В частности, статья 14, определяющая полномочия органа местного самоуправления, была дополнена следующим пунктом: «Обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения».

В действующем Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта сформулированы таким образом, что механизм их реализации не ясен. Следовательно, эти нормы носят декларативный характер и фактически не действуют.

В настоящее время принят Государственной думой и поступил на рассмотрение в Совет Федерации Закон № 438751-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». В нем в том числе уточняются полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. В частности, добавлены полномочия и по решению такого вопроса, как «осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации».

Таким образом, законодательство по разграничению полномочий и определению расходных полномочий органов власти Российской Федерации по вопросам физкультуры и спорта постоянно совершенствуются.

2.2. Законотворческая деятельность по развитию физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации

По общему мнению, существующая нормативная правовая база пока не в полной мере позволяет обеспечить полноценное функционирование и развитие физической культуры и спорта высших достижений. Она существенно отстает от требований как государственной политики, так и практики отношений в сфере физической культуры и спорта.

Принятие нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» выводит правовые отношения в отрасли на качественно иной, более высокий, цивилизованный уровень.

Подготовка и принятие нового Закона велись в острых дискуссиях сторонников альтернативных концептуальных подходов. Первый из них исходил из тезиса о прогрессивности ослабления роли государства в управлении физической культурой и спортом, передачи более широких полномочий физкультурно-спортивным общественным объединениям, прежде всего Олимпийскому комитету, но с финансированием в основном из государственных источников. Государственники придерживались прямо противоположной точки зрения, выдвигая концепцию усиления государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта.

Разработчики нового закона постарались творчески использовать отечественный и зарубежный опыт, исходили из принципов современной государственной политики в области физической культуры и спорта, целью которой является оздоровление нации, формирование здорового образа жизни населения, гармоническое воспитание физически и нравственно здорового поколения, а также достойное выступление российских спортсменов на крупнейших международных соревнованиях.

Представляется, что среди этих принципов важнейшими являются следующие:

– признание приоритета физического и духовного здоровья человека и гражданина над собственно спортивными достижениями (при всей их важности);

– повышение эффективности государственного регулирования и поддержки в области физкультуры и спорта;

– единство нормативной правовой базы физической культуры и спорта на всей территории Российской Федерации;

– гарантии равных прав, реальность возможностей и доступности занятий физкультурой и спортом для всех категорий и групп населения;

– взаимодействие органов власти всех уровней и общественных физкультурно-спортивных объединений, взаимность их ответственности в рамках законодательства;

– непрерывность и преемственность процесса физического воспитания для всех категорий и групп населения;

– поддержка и стимулирование привлечения средств для развития физкультуры и спорта из различных законных источников, включая бюджеты всех уровней и внебюджетные средства, создание условий для инвестиции в укрепление материально-технической базы физической культуры и спорта;

– уважение и соблюдение международных обязательств Российской Федерации в области физической культуры и спорта.

В новой редакции закона разработчики постарались творчески использовать отечественный и зарубежный опыт, исходили из принципов современной государственной политики в области физической культуры и спорта, целью которой является оздоровление нации, формирование здорового образа жизни населения, гармоническое воспитание физически и нравственно здорового поколения, а также достойное выступление российских спортсменов на крупнейших международных соревнованиях.

Выше уже говорилось о том, что в новом Федеральном законе определены полномочия субъектов РФ в области физической культуры и спорта.

Законом также закреплено право органов власти субъектов Российской Федерации устанавливать дополнительное материальное обеспечение лицам, имеющим выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией в области физической культуры и спорта, в том числе завоевавшим звания чемпионов или призеров Олимпийских игр, Паралимпийских игр, Сурдлимпийских игр, чемпионатов мира, чемпионатов Европы, имеющим почетные спортивные звания, ведомственные награды органов государственной власти в области физической культуры и спорта или награжденным государственными наградами Российской Федерации за заслуги в области физической культуры и спорта.

Следует отметить, что далеко не все регионы шли по пути копирования федеральных органов власти. В республиках Карелия, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Московской, Омской, Саратовской, Тюменской и ряде других областей, городах Москве и Санкт-Петербурге сумели избежать многих недостатков старого федерального законодательства, что в значительной степени и позволило улучшить в этих регионах достижения в области физической культуры и спорта.

Законодательным собранием Краснодарского края была принята целевая программа «Укрепление материально-технической базы и организационной структуры массового спорта в Краснодарском крае» (на 2004–2005 годы). С целью привлечения средств краевого и муниципального бюджетов на основе софинансирования разработана краевая целевая программа «Строительство физкультурно-спортивных комплексов в Краснодарском крае на 2005–2009 годы».

Постановлением главы администрации Волгоградской области «О подготовке волгоградских спортсменов к XXVIII Олимпийским играм 2004 года в г. Афины (Греция)» были определены меры по созданию оптимальных условий для развития спорта высших достижений, подготовки спортивного резерва, подготовки спортсменов к Олимпийским играм. Устанавливались размеры премирования чемпионов и призеров Олимпийских игр и Паралимпийских игр и их тренеров.

В Калужской области принято постановление правительства от 3 марта 2004 г. № 74 «Об установлении доплаты гражданам, работающим в учреждениях дополнительного образования спортивной направленности, финансируемых из областного и муниципального бюджетов, награжденным российскими отраслевыми знаками „Отличник физической культуры и спорта“ почетными знаками „За заслуги в развитии физической культуры и спорта“, „За заслуги в развитии олимпийского движения в России“» с ежемесячной доплатой по 700 рублей, а также постановление, в соответствии с которым учителя физической культуры ежемесячно получают 700 рублей за организацию внеклассной работы.

Москомспорт, спортивные организации и общественность столицы осуществляли свою деятельность в соответствии с положениями генеральной схемы развития и размещения объектов физической культуры до 2010 года, городской комплексной целевой программы «Спорт Москвы».

Принято постановление правительства Московской области, согласно которому предусматривается создать областной центр подготовки для спортсменов-инвалидов, обеспечить каждый физкультурно-оздоровительный клуб инвалидов спортивным инвентарем, специальными колясками, специальным транспортом.

С целью поддержки ведущих спортсменов, заслуженных спортсменов-ветеранов Московской области учреждены 200 стипендий губернатора. На согласовании в правительстве Московской области находится постановление о назначении 30 стипендий спортсменам-инвалидам. В г. Москве и в Московской области принят закон о детско-юношеском спорте.

В Ростовской области на уровне законодательных и исполнительных органов были приняты следующие документы по развитию отрасли «физическая культура, спорт и туризм»:

– Закон от 22.10.2004 г. № 167-ЗС «О государственной поддержке молодежи, молодежных и детских общественных объединений в Ростовской области» (ст. 14 «Формирование здорового образа жизни, развитие физической культуры и спорта среди молодежи»);

– Закон от 22.10.2004 г. № 179-ЗС «Об охране здоровья жителей Ростовской области» (ст. 40 «Роль физической культуры, спорта и туризма в охране здоровья жителей Ростовской области»).

В Приморском крае с 2004 г. реализуется постановление губернатора о проведении мониторинга состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи в трех пилотных территориях края.

В основе физкультурно-оздоровительной и спортивно-массовой работы Тюменской области лежит совершенствование нормативно-правовой базы.

Согласно распоряжению губернатора области с 2001 г. проводится областной День здоровья. В 2004 г. в нем приняли участие 13,7 % населения области (в 2003 г. – 8,2 %).

В Республике Башкортостан только за один год были приняты 24 указа и распоряжения президента республики, постановления и распоряжения правительства, касающиеся физической культуры, спорта и туризма.

В июне 2004 г. был подписан указ Главы Республики Мордовия Н.И. Меркушкина «О проведении национально-фольклорных праздников в Республике Мордовия». На основании данного указа проводятся соревнования по татарской и мордовской национальной борьбе, перетягиванию палки, поднятию бревна, метанию сулицы и топора.

Правительством Республики Татарстан был принят ряд документов, касающихся направлений деятельности Министерства по делам молодежи и спорту Республики Татарстан. Наиболее значимое из них – постановление от 16.04.2004 г. «О мерах по совершенствованию работы со спортсменами – членами сборных команд Республики Татарстан и подготовке их к всероссийским и международным соревнованиям».

В соответствии с Указом Главы Республики Калмыкия от 27 февраля 2006 г. № 38 «О мерах государственной поддержки развития шахматного движения в Республике Калмыкия» разработан и утвержден план мероприятий, направленных на координацию усилий министерств и ведомств, всероссийских и республиканских общественных организаций, районных и сельских муниципальных образований в совместной работе по государственной поддержке развития шахматного движения в Республике Калмыкия на период до 2009 г.

Для решения задач по развитию отрасли Правительством Республики Марий Эл были приняты постановления и распоряжения:

– об организации и проведении оздоровительной кампании с учащимися спортивных школ;

– о централизованном выделении средств на приобретение спортивного инвентаря и оборудования;

– о выделении средств на завершение строительства физкультурно-оздоровительных и спортивных объектов;

– о дополнительном введении ставок аппарата Министерства спорта;

– о создании при Министерстве спорта отдела технического надзора за капитальным строительством;

– об открытии спортивных школ и другие.

Реализация вышеназванных государственных и ведомственных программ, постановлений и решений правительства позволили увеличить долю занимающихся физической культурой, спортом и туризмом среди населения республики в 2006 г. до 27,4 %.

В Оренбургской области уделялось внимание нормативно-правовому обеспечению развития физической культуры и спорта в муниципальных образованиях. Были разработаны программные документы, регламентирующие развитие отрасли на уровне муниципальных районов и городских округов, как правило, на период до 2010 г. Также на уровне муниципальных районов, городских округов принято 369 нормативно-правовых актов (решений советов депутатов, распоряжений глав, постановлений администраций), направленных на совершенствование системы развития физической культуры и спорта, проведение спортивно-массовых и физкультурно-оздоровительных мероприятий, обеспечение участия команд городов и районов в соревнованиях вышестоящего уровня.

По наиболее важным вопросам принимались постановления и распоряжения администрации Смоленской области:

– о проведении XXVII областной Спартакиады трудящихся Смоленщины и IV зимних спортивных игр;

– о спортивных стипендиях администрации Смоленской области выдающимся спортсменам и их тренерам;

– о назначении спортивных стипендий администрации Смоленской области на 2006 год;

– о поощрении ведущих спортсменов Смоленской области и их тренеров за выдающиеся спортивные результаты;

– о проведении IV Фестиваля физической культуры и спорта среди спортивных клубов отраслей промышленности;

– о проведении этапа XXIV лыжной гонки «Лыжня России -2006»;

– о проведении регионального этапа Всероссийского дня бега «Кросс Наций»;

– о проведении этапа Всероссийских массовых соревнований «Российский азимут – 2006»;

– о проведении Спартакиады Союзного государства для детей и юношества 2006 года.

Была утверждена краткосрочная областная целевая программа государственной поддержки физической культуры и спорта в Смоленской области на 2007 г.

В соответствии с распоряжением Президента Республики Адыгея от 12 апреля 2005 г. № 24-рп «О проведении в Республике Адыгея физкультурно-оздоровительной акции „Спорт, учеба и труд рядом живут“», нормативно-правовыми актами администраций муниципальных образований Республики Адыгея в 2006 г. организованы и проведены тестовые испытания граждан во всех муниципальных образованиях Республики Адыгея.

На рассмотрение Воронежской областной Думы выносились вопросы:

– об утверждении областной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Воронежской области на 2007–2015 годы»;

– о внесении изменений в постановление Воронежской областной Думы от 26.11.2002 г. № 494-Ш-ОД «Об областной целевой программе „Развитие массовой физической культуры и спорта в Воронежской области на 2003–2006 годы“» (корректировка программы в связи с увеличением расходов областного бюджета на строительство физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений);

– о внесении изменений в Закон Воронежской области о налоге на имущество организаций (льготы по налогу для организаций – в отношении физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений, используемых для организации физкультурно-массовой и спортивной работы с гражданами).

Правительством Республики Тыва было принято более тридцати постановлений, касающихся деятельности Агентства по физической культуре и спорту, основными из которых являются:

– «Об утверждении республиканской целевой программы „Развитие физической культуры и спорта Республики Тыва на 2006–2015 годы“»;

– «О проекте Соглашения о сотрудничестве между Федеральным агентством по физической культуре и спорту и Правительством Республики Тыва»;

– «Об итогах подготовки спортивных сооружений Агентства по физической культуре и спорту Республики Тыва к работе в осенне-зимний период 2006/07 г.».

Принятие Закона «О физической культуре и спорте в Республике Тыва», республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта Республики Тыва на 2006–2015 годы», республиканской целевой программы «О подготовке ведущих спортсменов Республики Тыва к XXIX Олимпийским играм в г. Пекине (Китай) на 2006–2008 годы» позволило создать юридическую базу для регулирования отношений в области детского, юношеского и профессионального спорта, улучшить правовое положение спортсменов по всем видам спорта, обеспечить создание благоприятных условий для физического воспитания и развития населения.

На заседаниях Правительства Республики Хакасия рассмотрены вопросы, касающиеся основных направлений деятельности физкультурных организаций республики, в том числе:

– «О нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг в Республике Хакасия» (№ 219 от 18.08.2006 г.);

– «О порядке финансирования физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий из республиканского бюджета» (№ 248 от 29.09.2006 г.);

– «О проведении VIII Спортивных игр народов Республики Хакасия 2008 года» (№ 225 от 11.09.2006 г.);

– «О назначении стипендий Председателя Правительства Республики Хакасия ведущим спортсменам на 2007 год» (№ 66-п от 29.12.2006 г.) (назначена стипендия Председателя Правительства Республики Хакасия пяти ведущим спортсменам республики).

Программно-целевой метод управления

Новые социально-экономические условия потребовали создания эффективного механизма управления в реализации задач развития физической культуры и спорта и принятия новых нормативно-правовых документов. Программно-целевое планирование развития физической культуры и спорта зародилось в нашей стране в середине 80-х гг. XX столетия. Изначально разрабатывались целевые программы подготовки сборных команд страны к Олимпийским играм, чемпионатам мира, Европы и крупным международным соревнованиям. Программно-целевое планирование в дальнейшем получило признание для комплексных программ развития физической культуры и спорта на всесоюзном уровне, в республиках, регионах, городах и районах страны.

Программно-целевой метод планирования и мобилизация стратегических ресурсов (административных, финансовых, материальных и нормативно-правовых) сферы физической культуры и спорта стали реализовываться на практике во многих субъектах Российской Федерации. Одними из первых программно-целевые документы комплексного развития появились в следующих регионах: республиках Башкортостан, Татарстан, Красноярском крае, г. Москве, Омской, Саратовской, Тюменской областях и др. Так, например, комплексная программа Тюменской области «Здоровье» по формированию здорового образа жизни средствами физической культуры и спорта, принятая администрацией области на период 2003–2007 гг., стала основополагающей в отрасли в регионе. Программа являлась определяющим юридическим документом, регулирующим отношения в сфере физической культуры и спорта на территории и в пределах компетенции Тюменской области. Программа базировалась на федеральном законодательстве, положениях федеральных ведомственных актов, касающихся образования, здравоохранения и прочих сфер социальной деятельности, обеспечивающих физическую культуру, физическое воспитание и здоровый образ жизни населения Тюменской области. Целевая комплексная программа области направлена на достижение необходимого и достаточного физического развития и совершенствования людей, освоения ими жизненно-важных, необходимых и полезных для здоровья знаний, двигательных умений и основных навыков физической культуры и спорта и здорового образа жизни, которые они получат благодаря финансовым, административным и материальным ресурсам программы.

Для реализации программы предлагалось финансирование за счет областного бюджета в сумме 2 243 594 тыс. руб., в том числе:

в 2003 г. – 341 776 тыс. руб.;

в 2004 г. – 440 204,5 тыс. руб.;

в 2005 г. – 466 304,5 тыс. руб.;

в 2006 г. – 499 304,5 тыс. руб.;

в 2007 г. – 496 004,5 тыс. руб.

Из общего объема финансирования распределение средств планировалось по следующим направлениям:

• пропаганда здорового образа жизни – 14 860 тыс. руб.;

• работа по подготовке и повышению квалификации специалистов физической культуры и спорта – 9844 тыс. руб.;

• физическое воспитание детей дошкольного возраста – 16 404 тыс. руб.;

• физическое воспитание учащихся образовательных учреждений – 139 560 тыс. руб.;

• физическое воспитание учащихся НПО, ссузов и студентов вузов – 6500 тыс. руб.;

• физическое развитие и оздоровление работающих в трудовых и производственных коллективах – 1195,9 тыс. руб.;

• оздоровление населения по месту жительства – 522 438 тыс. руб.;

• реабилитация инвалидов посредством физической культуры – 24 500 тыс. руб.;

• подготовка спортивного резерва и спортсменов высших разрядов – 839 009 тыс. руб.;

• проведение спортивных мероприятий Тюменской области – 66 754 тыс. руб.;

• строительство и реконструкция спортивных сооружений и повышение эффективности их использования в Тюменской области – 602 529 тыс. руб.

Реализация мероприятий программы позволила:

– увеличить количество занимающихся в клубах, секциях, группах физкультурно-оздоровительной направленности;

– расширить сеть детско-юношеских спортивных школ и детско-юношеских клубов физической подготовки с целью спортивного резерва и оздоровления подрастающего поколения;

– снизить рост заболеваемости, правонарушений;

– улучшить материально-техническую базу спортивных сооружений.

Таким образом было обеспечено выведение отрасли «Физическая культура и спорт» на более высокий уровень.