Текст книги "Нормативно-правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта"

2.3. Нормативно-правовая база в решении стратегических задач отрасли

Эффективный и результативный менеджмент физкультурно-спортивной деятельности востребован на современном этапе. Модернизация управления сферой физической культуры и спорта потребовала освоения новых знаний в профессиональной деятельности, организационно-управленческих технологий для того, чтобы принимать правильные стратегические решения.

Регулирование сферы физической культуры и спорта в стране в значительной степени определяется политическими и правовыми отношениями, складывающимися в современных условиях. Изменяются формы управления финансово-хозяйственной деятельностью организаций и учреждений отрасли (С.Э. Воронин, С. С. Филиппов).

Управление отраслью в условиях рыночных отношений осуществляется на принципе децентрализации, который закреплен в Конституции РФ, где говорится, что физическая культура и спорт находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; в статье 72 основного закона предусмотрено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с конституционными положениями в 1993 г. впервые в отечественной законодательной практике были приняты «Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте», на базе которых в большинстве субъектов Российской Федерации были разработаны и приняты законы о физической культуре и спорте. 1999 год ознаменовался принятием Закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который сыграл свою положительную роль в развитии отрасли. Наконец, в декабре 2007 г. принят новый Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», отражающий современное состояние отрасли и дающий основу для ее дальнейшего развития.

Новый закон разработан в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина от 11 ноября 2003 г. № Пр-2043 (п. 5) «подготовить и внести в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона „О физической культуре и спорте в Российской Федерации“ в новой редакции» (Перечень поручений по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту 1 октября 2003 г.), а также поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2003 г. № МК-П8-13841.

Разработчики законопроекта руководствовались следующими указаниями Президента Российской Федерации В.В. Путина, данными им на заседании Совета:

– при осуществлении законотворческой деятельности в сфере физической культуры и спорта исходить из принципов современной государственной политики в этой области, целью которой является укрепление здоровья нации как одного из факторов национальной безопасности государства;

– признать приоритетной задачей «возрождение и развитие массовой физической культуры и спорта»;

– обратить внимание «на необходимость возрождения и развития детско-юношеского спорта в Российской Федерации»; рассмотреть вопрос «о выделении физической культуры и спорта в Российской Федерации в отдельную отрасль»;

– обязательно отразить в законопроекте вопросы профессионального спорта, развития спонсорства, контрактной системы для спортсменов и тренеров, а также законодательной базы для медицинского и социального страхования спортсменов.

При разработке законопроекта был использован законодательный опыт в области физической культуры и спорта субъектов Российской Федерации (который в ряде случаев значительно опережал и развивал положения прежнего Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»), опыт зарубежных стран, а также смежных отраслей.

В законе сформулированы принципы государственной политики и определены меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта в Российской Федерации. Разработаны соответствующие юридические нормы, регулирующие основополагающие правоотношения в сфере физической культуры и спорта.

В частности, к таковым относятся нормы, регулирующие:

– разграничение полномочий федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, между государственными органами и общественными объединениями (федерациями, союзами, ассоциациями) по видам спорта;

– деятельность в спорте высших достижений, в системе подготовки спортивного резерва, по формированию и функционированию сборных команд Российской Федерации;

– организацию физической культуры и спорта в системе образования, по месту работы и жительства и отдыха населения, в том числе деятельность спортивных клубов, спортивных школ, училищ олимпийского резерва;

– развитие физической культуры и спорта среди инвалидов;

– деятельность, направленную на создание и укрепление материально-технической базы, совершенствование научного, образовательного и медицинского обеспечения физической культуры и спорта.

Впервые вводятся нормы о Всероссийском реестре видов спорта, спортивных клубах, сборных командах Российской Федерации, Паралимпийском комитете России, Сурдлимпийском комитете России, Специальной олимпиаде России, признании видов спорта и спортивных дисциплин, противодействии применению допинговых средств и методов в спорте, Единой всероссийской спортивной классификации, Едином календарном плане межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий и типовых учебных программах подготовки спортсменов по различным видам спорта, едином информационном обеспечении, спортивном паспорте, физической подготовке в исправительных учреждениях.

По вопросам противодействия применению допинговых средств и методов подготовки спортивных резервов, развития спорта высших достижений, создания программно-нормативной базы, развития физической культуры и спорта по месту работы, жительства и отдыха населения, спортивных клубов, физической подготовки личного состава Вооруженных сил и ряду других не только определены правовые нормы, но и даны механизмы их реализации.

Вместе с тем в Закон не включен целый ряд важных законоположений и правовых норм, отсутствие которых существенно затрудняет достижение целей, поставленных в области физической культуры и спорта.

Прежде всего это касается налогового, таможенного, бюджетного и трудового законодательства. В этой связи целесообразно в установленном порядке поочередно вносить в Государственную думу Российской Федерации изменения и дополнения в действующие Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, Таможенный кодекс. Что касается Трудового кодекса РФ, то Федеральным законом от 28.02.2008 г. № 13-ФЗ в него внесены соответствующие изменения и дополнения. В частности, он дополнен главой 54 «Особенности регулирования труда спортсменов и тренеров».

После принятия базового закона о физической культуре и спорте необходимо разработать и принять еще ряд нормативных документов, в том числе и федеральных законов, направленных на развитие спорта высших достижений. Некоторые проекты этих документов уже внесены Росспортом в установленном порядке в Государственную думу РФ.

Практика последнего десятилетия показала, что необходимо законодательно закрепить обязательное страхование спортсменов на время проведения спортивных мероприятий. Так же остро стоит вопрос о нормативном акте, регулирующем правила обеспечения безопасности зрителей и участников во время проведения спортивных мероприятий. В настоящее время вынуждены пользоваться документом 1983 г.

Сегодня важное значение придается работе по противодействию применению допинга в спорте. Олимпиада в Афинах показала, что контроль за подготовкой спортсменов должен быть очень жестким. Не обошли допинговые скандалы даже страну – организатора Олимпийских игр. Тем не менее спортсмены стран, занявших первое и второе общекомандные места (США и Китая), не были уличены в допинге. Это говорит о том, что в этих странах вопросам допинга уделяют повышенное внимание. Думаю, что нам надо последовать их примеру. Есть необходимость прописать процедурные моменты в отдельном законе.

Вступивший в силу с 30 марта 2008 г. новый Закон позволяет создать юридическую базу для регулирования отношений в области физической культуры и спорта, в том числе в области спорта высших достижений, урегулировать правовое положение спортсменов во всех видах спорта (и олимпийских, и не включенных в олимпийскую программу), привести в стройную систему весь массив нормативных правовых актов о спорте, создать такую правовую базу, на которой будет реализовываться государственная политика в области физической культуры и спорта.

2.4. Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы»

Приоритетным направлением государственной политики в последние годы стало оздоровление нации. Программа Президента России по формированию здорового образа жизни реализуется по различным направлениям и, в частности, в сфере физической культуры и спорта. Решение данной проблемы на практике выявило ряд противоречий между:

– возросшей потребностью в специалистах физической культуры и спорта и низким, неэффективным материальным стимулированием их труда, особенно молодых специалистов;

– сложившейся современной законодательной и нормативно-правовой базой формирования здорового образа жизни общества и декларативной, малоэффективной технологией управления сферой физической культуры и спорта;

– ростом количества желающих заниматься физической культурой и недостаточным развитием центров по месту жительства, физкультурно-оздоровительных клубов, строительством и реконструкцией доступных спортивных сооружений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.01.2006 г. № 7 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы». Целью программы послужило создание условий для укрепления здоровья населения путем развития инфраструктуры спорта, популяризации массового и профессионального спорта. Перед разработчиками и заказчиками программы (Федеральное агентство по физической культуре и спорту) стояли следующие задачи:

– повышение интереса населения РФ к занятиям физической культурой и спортом;

– развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом в образовательных учреждениях и по месту жительства;

– создание и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков;

– целевая поддержка научных и методических разработок в области спорта высших достижений;

– развитие материально-технической базы спорта высших достижений, в том числе для подготовки олимпийского резерва.

Структурно программа делится на 6 тематических направлений:

1) характеристика проблемы;

2) основная цель и задачи программы, сроки, этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели;

3) программные мероприятия;

4) обоснование ресурсного обеспечения программы;

5) механизм и реализация программы;

6) оценка социально-экономической эффективности реализации программы.

Основополагающей задачей государственной политики является создание условий для роста благосостояния населения Российской Федерации, национального самосознания и обеспечения долгосрочной социальной стабильности. Создание основы для сохранения и улучшения физического и духовного здоровья граждан в значительной степени способствует достижению указанной цели. В то же время существенным фактором, определяющим состояние здоровья населения, является поддержание оптимальной физической активности в течение всей жизни каждого гражданина. Опыт многих развитых стран показывает, что такая задача может быть решена при реализации комплексной программы.

Кроме того, роль спорта становится не только все более заметным социальным, но и политическим фактором в современном мире. Привлечение широких масс населения к занятиям физической культурой, состояние здоровья населения и успехи на международных состязаниях являются бесспорным доказательством жизнеспособности и духовной силы любой нации, а также ее военной и политической мощи. Однако в последнее десятилетие из-за недостатка финансовых ресурсов и внимания со стороны государства этот некогда колоссальный потенциал во многом был утерян.

В настоящее время имеется ряд проблем, влияющих на развитие физической культуры и спорта, требующих неотложного решения, в том числе:

– недостаточное привлечение населения к регулярным занятиям физической культурой;

– несоответствие уровня материальной базы и инфраструктуры физической культуры и спорта, а также их моральный и физический износ задачам развития массового спорта в стране; недостаточное количество профессиональных тренерских кадров;

– утрата традиций российского спорта высших достижений; отсутствие на государственном уровне активной пропаганды занятий физической культурой и спортом как составляющей здорового образа жизни.

Реализация Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы» (далее – Программа) позволит за десятилетие решить указанные проблемы при максимально эффективном управлении государственными финансами.

Можно выделить следующие основные преимущества программно-целевого метода:

– комплексный подход к решению проблемы;

– распределение полномочий и ответственности;

– эффективное планирование и мониторинг результатов реализации Программы.

Основные программные мероприятия связаны с развитием массового спорта, включая:

• развитие физической культуры и спорта в образовательных учреждениях;

• развитие физической культуры и спорта по месту жительства граждан;

• организацию пропаганды физической культуры и спорта;

• финансирование в первую очередь развития и модернизации спортивной инфраструктуры и организации пропаганды физической культуры и спорта;

• осуществление мониторинга оценки населением проводимых мероприятий по развитию инфраструктуры для занятий физической культурой и спортом и динамики доли граждан Российской Федерации, систематически занимающихся физической культурой и спортом;

• возможность адаптации мероприятий Программы к потребностям граждан и, при необходимости, их корректировки;

• развитие спорта высших достижений за счет средств федерального бюджета путем финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, развития системы антидопингового контроля, развития и модернизации специализированной инфраструктуры и совершенствования учебно-тренировочного процесса.

При реализации мероприятий Программы в полном объеме показатель систематических занятий физической культурой и спортом населения предполагается увеличить с 11,6 процента в 2004 г. до 30 процентов в 2015 г.

Финансовый риск реализации Программы представляет собой замедление запланированных темпов развития инфраструктуры вследствие снижения поступлений от лотереи, которые не могут быть спрогнозированы с большой точностью.

Способом ограничения финансового риска является ежегодная корректировка программных мероприятий и показателей зависимости от достигнутых результатов.

Административный риск реализации Программы представляет собой невыполнение в полном объеме субъектами Российской Федерации принятых по Программе финансовых обязательств, что приведет к неравномерному развитию инфраструктуры массового спорта в России и диспропорциям в отчетных показателях.

Административный риск связан с неэффективным управлением Программой, которое может привести к невыполнению целей и задач Программы, обусловленному:

– срывом мероприятий и недостижением целевых показателей;

– неэффективным использованием ресурсов;

– повышением вероятности неконтролируемого влияния негативных факторов на реализацию Программы.

Способами ограничения административного риска являются:

– регулярная и открытая публикация данных о ходе финансирования Программы в качестве механизма, стимулирующего субъекты Российской Федерации выполнять принятые на себя обязательства;

– обобщение и анализ опыта привлечения внебюджетных и кредитных ресурсов, разработка рекомендаций для регионов;

– усиление контроля за ходом выполнения программных мероприятий и совершенствование механизма текущего управления реализацией Программы;

– своевременная корректировка мероприятий Программы.

2.4.1. Основная цель и задачи Программы, сроки и этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели

Целью Программы является создание условий для укрепления здоровья населения путем развития инфраструктуры спорта, популяризации массового и профессионального спорта (включая спорт высших достижений) и приобщения различных слоев общества к регулярным занятиям физической культурой и спортом.

Для достижения указанной цели должны быть решены следующие основные задачи:

– повышение интереса различных категорий граждан Российской Федерации к занятиям физической культурой и спортом; развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом как в образовательных учреждениях, так и по месту жительства; создание и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков;

– внедрение новых научных и методических разработок в области спорта высших достижений;

– развитие материально-технической базы спорта высших достижений, в том числе для подготовки олимпийского резерва.

Решение указанных задач будет осуществляться по направлениям «Массовый спорт» и «Спорт высших достижений».

В рамках направления «Массовый спорт» предполагается реализовать мероприятия по вопросам организации массового спорта в образовательных учреждениях по месту жительства и пропаганды физической культуры и спорта.

Основными задачами Программы по направлению «Массовый спорт» являются:

а) повышение интереса различных категорий граждан Российской Федерации к занятиям физической культурой и спортом посредством:

– разработки физкультурно-оздоровительных программ для различных слоев населения;

– обеспечения доступности занятий физической культурой и спортом для различных категорий граждан, в том числе на основе разработки и применения механизма льготного и бесплатного посещения спортивных сооружений малообеспеченными категориями граждан, детьми, учащимися (обучающимися, воспитанниками и студентами), пенсионерами, инвалидами;

– организации пропаганды физической культуры и спорта, включающей в себя распространение социальной рекламы, продвижение ценностей физической культуры и здорового образа жизни, освещение соревнований и открытия спортивных центров, информационную поддержку Программы в сети Интернет;

– обеспечения высокого качества спортивных услуг путем внедрения системы добровольной сертификации физкультурно-спортивных организаций и центров для занятий спортом по месту жительства;

б) развитие инфраструктуры для занятий массовым спортом как в образовательных учреждениях, так и по месту жительства, включая:

– строительство в образовательных учреждениях 1467 многофункциональных залов, 733 залов с бассейнами и 733 стадионов-площадок (количество определено в соответствии с нормативами пропускной способности);

– строительство на основе долевого финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации 1000 спортивных центров для удовлетворения потребностей в занятиях физической культурой и спортом всех категорий населения (распределение объектов по субъектам Российской Федерации производится по методике, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1999 г. № 1683-р, и согласовывается с субъектами Российской Федерации).

Основными задачами по направлению «Спорт высших достижений» являются:

а) осуществление научно-методических разработок в области допинг-контроля;

б) развитие материально-технической базы, в том числе реконструкция баз олимпийской подготовки, реконструкция и строительство спортивных центров по различным видам спорта на территории Российской Федерации, реконструкция и модернизация спортивной базы образовательных учреждений для подготовки олимпийского резерва, оборудование антидопингового центра.

Для оценки промежуточных и конечных результатов реализации Программы будут использоваться следующие целевые индикаторы и показатели:

• направление «Массовый спорт»:

– доля граждан Российской Федерации, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в том числе учащихся (обучающихся, воспитанников и студентов), женщин, инвалидов (предполагается увеличить этот показатель с 11,6 процента в 2004 г. до 30 процентов в 2015 г., то есть ежегодный прирост составит 1,5–2 процента);

– количество физкультурно-спортивных организаций и центров для занятий спортом, прошедших добровольную сертификацию (предполагается увеличить этот показатель до 30 спортивных объектов на 100 тыс. жителей в 2015 г. с учетом всех специализированных физкультурно-спортивных учреждений);

– количество квалифицированных тренеров и тренеров-преподавателей физкультурно-спортивных организаций, работающих по специальности, что соответствует социальным нормативам обеспеченности и требованиям рынка (предполагаемый рост от 87 тыс. до 300 тыс. работников с учетом задействованных в коммерческом секторе);

– уровень обеспеченности бассейнами, залами и плоскостными сооружениями на 10 тыс. человек (ожидается ежегодный рост этого показателя на 2 процента);

• направление «Спорт высших достижений»:

– доля граждан, занимающихся в специализированных спортивных учреждениях (ожидается ежегодный рост показателя на 1–2 процента по сравнению с предыдущим годом);

– доля российских спортсменов, прошедших процедуру антидопингового контроля (к 2010 г. планируется 100-процентный охват спортсменов антидопинговым контролем);

– доля российских спортсменов, дисквалифицированных на международных соревнованиях в связи с выявлением употребления допинговых препаратов (показатель достигнет нуля к 2012 г.).

Реализация Программы рассчитана на 10 лет и будет осуществляться в 3 этапа.

Мероприятия 1 этапа (2006–2007 г.) включают в себя:

– инвентаризацию спортивных объектов в образовательных учреждениях, согласование места строительства новых спортивных объектов в образовательных учреждениях;

– начало строительства спортивных объектов в образовательных учреждениях и по месту жительства;

– организацию пропаганды занятий физической культурой и спортом;

– начало разработки соответствующих современным требованиям методик занятий физической культурой и спортом среди молодежи;

– включение в действующие статистические формы отчетности показателей по категориям граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом;

– начало реконструкции спортивных баз и центров для спорта высших достижений;

– проведение основной части мероприятий по реконструкции и модернизации спортивной базы образовательных учреждений для подготовки олимпийского резерва;

– разработку новых научных и методических подходов по направлению «Спорт высших достижений»;

– проведение основной части мероприятий по оснащению антидопингового центра.

В течение 1 этапа предполагается увеличение доли граждан Российской Федерации, систематически занимающихся физкультурой и спортом, до 13 процентов.

К концу 1 этапа реализации Программы предполагается достижение 75 процентов по показателю «доля российских спортсменов, прошедших процедуру антидопингового контроля» и снижение до 2 процентов по показателю «доля российских спортсменов, дисквалифицированных на международных соревнованиях в связи с выявлением употребления допинговых препаратов».

Мероприятия 2 этапа (2008–2012 гг.) включают в себя:

– продолжение строительства и постепенный ввод в эксплуатацию спортивных объектов в образовательных учреждениях и по месту жительства;

– осуществление мероприятий по организации пропаганды занятий физической культурой и спортом;

– разработку и внедрение физкультурно-оздоровительных программ и технологий и их адаптация в образовательных учреждениях с учетом особенностей развития детей и подростков; продолжение осуществления мероприятий по реконструкции спортивных баз и центров для развития спорта высших достижений;

– продолжение осуществления мероприятий по реконструкции и модернизации спортивной инфраструктуры в образовательных учреждениях для подготовки олимпийского резерва; разработку и внедрение новых научных и методических подходов по направлению «Спорт высших достижений»;

– продолжение оснащения антидопингового центра.

В течение 2 этапа предполагается увеличение доли граждан Российской Федерации, систематически занимающихся физкультурой и спортом, до 25 процентов.

К концу 2 этапа реализации Программы планируется достижение 100 процентов по показателю «доля российских спортсменов, прошедших процедуру антидопингового контроля» и снижение до нуля по показателю «доля российских спортсменов, дисквалифицированных на международных соревнованиях в связи с выявлением употребления допинговых препаратов».

Мероприятия 3 этапа (2013–2015 гг.) включают в себя:

– завершение строительства и последовательный ввод в эксплуатацию спортивных объектов в образовательных учреждениях и спортивных центров по месту жительства во всех субъектах Российской Федерации и выход на запланированные показатели обеспеченности данными спортивными объектами (ввод в эксплуатацию 1467 многофункциональных залов, 733 залов с бассейнами, 733 стадионов-площадок и 1000 спортивных центров);

– организацию пропаганды занятий физической культурой и спортом;

– завершение осуществления мероприятий по реконструкции спортивных баз и центров для спорта высших достижений; завершение осуществления мероприятий по реконструкции и модернизации спортивной базы образовательных учреждений для подготовки олимпийского резерва;

– внедрение новых научных и методических разработок по направлению «Спорт высших достижений»;

– завершение оснащения антидопингового центра.

В течение 3 этапа предполагается увеличение доли граждан Российской Федерации, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 30 процентов.

Полученные на 2 этапе реализации Программы результаты по показателям «доля российских спортсменов, прошедших процедуру антидопингового контроля» и «доля российских спортсменов, дисквалифицированных на международных соревнованиях в связи с выявлением употребления допинговых препаратов» должны остаться на прежнем уровне.