Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)"

По общему правилу п. 2 комментируемой статьи протест подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-тидневный срок с момента его поступления. Для случая принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, т. е. для случая необходимости рассмотрения протеста коллегиальным органом установлено, что протест должен быть рассмотрен на ближайшем заседании соответствующего органа.

Также предусмотрено, что при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Как представляется, в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления это означает право прокурора инициировать созыв внеочередного заседания соответствующего органа.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлено, что при рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания должно быть сообщено прокурору, принесшему протест. Данное положение закреплено в целях обеспечения реализации прокурором права, предусмотренного в п. 3 ст. 7 комментируемого Закона. Согласно указанной норме прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает возможность отзыва протеста. Согласно этому пункту протест может быть отозван прокурором или его заместителем, принесшим протест. Отзыв протеста производится до его рассмотрения.

Данная норма аналогична норме ст. 37 комментируемого Закона, в соответствии с которой протест на решение, приговор, определение или постановление суда до начала его рассмотрения судом может быть отозван прокурором, принесшим протест (см. коммент. к указанной статье).

1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

2. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

3. В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

1. Комментируемая статья посвящена такому акту прокурорского реагирования, как представление прокурора. Как предусмотрено в п. 3 ст. 22 комментируемого Закона, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 данного Закона, вносит представление об устранении нарушений закона. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

В пункте 1 комментируемой статьи также установлено, что представление прокурора об устранении нарушений закона подлежит безотлагательному рассмотрению. В соответствии с данным пунктом в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Кроме того, согласно данному пункту о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 24 февраля 2005 г. № 84-О[109]109
  СПС.


[Закрыть], по смыслу взаимосвязанных положений п. 1 ст. 6, п. 3 ст. 22 и п. 1 ст. 24 комментируемого Закона, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 данного Закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке; требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур – вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд; так, в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (ч. 1 и абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 Кодекса); при рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

На основе указанной правовой позиции сформирована судебная практика о неподведомственности судам дел об оспаривании представлений прокурора об устранении нарушений закона. В частности, на это указано в Постановлениях Президиума ВАС России от 29 мая 2007 г. № 1865/07[110]110
  ВВАС РФ, 2007, № 9.


[Закрыть] и от 21 октября 2008 г. № 9455/08[111]111
  ВВАС РФ, 2009, № 1.


[Закрыть].

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору должно быть сообщено о дне заседания. Данное положение закреплено в целях обеспечения реализации прокурором права, предусмотренного в п. 3 ст. 7 комментируемого Закона. Согласно указанной норме прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

3. В пункте 3 комментируемой статьи содержится специальное правило, применяемое в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ. В этом случае согласно данной норме Генпрокурор России информирует Президента РФ о таких недостатках постановлений Правительства РФ.

Тем самым учтена норма ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, в соответствии с которой постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. В то же время о точном соответствии говорить не приходится: в изложенной конституционной норме речь идет, во-первых, как о постановлениях, так и о распоряжениях Правительства РФ, и, во-вторых, о несоответствии актов Правительства РФ не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам Президента РФ. Следует также упомянуть, что изложенная конституционная норма в точности воспроизведена в ст. 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

1. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

2. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

1. В комментируемой статье говорится о возможности вынесения прокурором, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, мотивированного постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. До внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ в данной статье также указывалось на возможность вынесения постановления о возбуждении уголовного дела.

Полномочия прокурора по возбуждению производства об административном правонарушении рассмотрены в комментарии к ст. 22 Закона.

2. Пункт 2 комментируемой статьи указывает, что постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении установлены статьей 29.6 КоАП РФ, согласно общим правилам ч. 1 и 11 которой (в ред. Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ[112]112
  СЗ РФ, 2010, № 18, ст. 2145.


[Закрыть]): дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 1); дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ч. 11).

В пункте 2 комментируемой статьи также предусмотрено, что прокурору должно быть сообщено в письменной форме о результатах рассмотрения дела. В этом отношении следует отметить, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 29 апреля 2006 г. № 57-ФЗ[113]113
  СЗ РФ, 2006, № 18, ст. 1907.


[Закрыть]) прокурор в пределах своих полномочий вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Как предусмотрено в ч. 2 указанной статьи, прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Комментируемая статья, введенная Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, регламентирует осуществление такой меры прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. В первоначальной редакции ч. 1 данной статьи предусматривалось, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ часть 1 комментируемой статьи изложена полностью в новой редакции, предусматривающая право прокурора и его заместителя в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях направить в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Указанный Закон внес изменения в связи с принятием Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[114]114
  СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3031.


[Закрыть]. Объявлению предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности посвящена статья 6 названного Закона, согласно ч. 1 которой при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности Генпрокурор России или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения.

Как предусмотрено в ч. 2 комментируемой статьи, в случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Аналогичная норма содержится в ч. 2 упомянутой ст. 6 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». О соответствующей ответственности см. ст. 6 Закона и коммент. к ней.

Следует отметить, что для обеспечения законности и единообразия применения предусмотренного комментируемой статьей правового средства реагирования в практической деятельности органов прокуратуры издано Указание Генпрокуратуры России от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»[115]115
  СПС.


[Закрыть]. Однако, следует учитывать, что данный документ не учитывает изменений, внесенных в комментируемую статью Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ.

Пунктом 1 названного Указания прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур предписано использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений. При этом указано следующее:

применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают. Предостережение применять только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами использовать иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом;

предостережение объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность;

при наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования;

предостережение о недопустимости нарушения закона применять только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

В пункте 2 названного Указания установлено, что применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. При этом предусмотрено следующее:

предостережение объявлять на основании результатов проведенных проверок, в т. ч. по заявлениям и обращениям граждан, информациям контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях;

предостережение оформлять в виде специального прокурорского акта в письменной форме;

предостережение должностному лицу объявлять под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в т. ч. в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.

Названным Указанием также предписано:

обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении. Применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности (п. 3);

разъяснять должностным лицам, что согласно требованиям комментируемого Закона предостережение о недопустимости нарушения закона может быть обжаловано вышестоящему прокурору либо в суд. В случае удовлетворения жалобы предостережение признается недействительным, о чем сообщается заявителю органом, принявшим такое решение (п. 4).

Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

1. Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

1. В комментируемой статье определен предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В качестве такого предмета надзора названы соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти (до внесения Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ изменения вместо комитетов, служб и иных органов говорилось о ведомствах, см. коммент. к ст. 1 Закона), представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (указание на таких субъектов включено Федеральным законом от 1 июля 2010 № 132-ФЗ, см. коммент. к ст. 1 Закона), а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Соответственно, воспроизведены положения о первом из названных в п. 2 ст. 1 комментируемого Закона видов надзора, осуществляемых прокуратурой РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (см. коммент. к указанной статье).

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 21 Закона), надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина самым непосредственным образом связан с надзором за исполнением законов. В этом отношении показательно то, что в связи с произошедшими изменениями в законодательстве и структуре органов прокуратуры, в целях совершенствования надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями издан единый Приказ Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». В названном документе основными направлениями надзорной деятельности определены надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Данное положение аналогично положению п. 2 ст. 21 комментируемого Закона, предусмотренному в отношении прокурорского надзора за исполнением законов.

В отличие от п. 2 ст. 21 комментируемого Закона пункт 2 комментируемой статьи также устанавливает то, что органы прокуратуры не подменяют и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также то, что органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Еще одним отличием от п. 2 ст. 21 комментируемого Закона является отсутствие в п. 2 комментируемой статьи указания на то, что проверки в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Как говорилось в комментарии к указанной статье, основываясь в т. ч. на положении о том, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, КС России признал, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 комментируемой статьи органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (см. коммент. к ст. 24 Закона).

Там же говорилось, что положениями названного выше Приказа Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предписано в т. ч. следующее: при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п. 8.4); исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан (п. 8.5); не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений (п. 8.6).