Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)"

1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

4. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

1. Комментируемая статья определяет полномочия прокурора, осуществляемые им в рамках надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Пункт 1 данной статьи предусматривает следующие такие полномочия:

рассмотрение и проверка заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъяснение пострадавшим порядка защиты их прав и свобод;

принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Кроме того, в п. 1 комментируемой статьи установлено, что прокурор использует и полномочия, предусмотренные статьей 22 комментируемого Закона. Речь идет о следующих правах, предоставляемых прокурору при осуществлении им надзора за исполнением законов:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 комментируемого Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений регламентировано нормами ст. 10 комментируемого Закона. Как говорилось в комментарии к указанной статье, на основании норм Конституции РФ, комментируемого Закона и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в целях установления в системе прокуратуры РФ единого порядка рассмотрения обращений и организации приема граждан издан Приказ Генпрокуратуры России от 17 декабря 2007 г. № 200, которым утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

В пункте 7 названного выше (см. коммент. к ст. 21 Закона) Приказа Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» соответствующим прокурорам предписано:

конкретными и систематическими действиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора – соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов);

акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина;

при проверках исполнения работодателями трудового законодательства анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать меры к повышению ответственности руководителей предприятий за несоблюдение трудовых прав граждан;

в период проведения избирательных кампаний федерального, регионального и муниципального уровней повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами;

решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности. Активнее использовать предоставленное статьей 22 комментируемого Закона право освобождать своим постановлением лиц, необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

2-3. В пунктах 2 и 3 комментируемой статьи указаны полномочия прокурора, реализуемые при наличии в нарушении прав и свобод человека и гражданина признаков преступления или административного правонарушения:

в пункте 2 данной статьи предусмотрено, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, то прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом (до внесения Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ изменения также указывалось на то, что прокурор непосредственно возбуждает уголовное дело);

в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, то в соответствии с п. 3 данной статьи прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Полномочия прокурора по возбуждению производства об административном правонарушении рассмотрены в комментарии к ст. 22 Закона, а сроки рассмотрения дела об административном правонарушении – в комментарии к ст. 25 Закона.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусмотрено полномочие прокурора предъявлять и поддерживать в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших, а также определяет обстоятельства, при наличии которых реализуется данное полномочие. В качестве таких обстоятельств названы случаи нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Участию прокурора в рассмотрении дел судами посвящена статья 35 комментируемого Закона. В комментариях к указанной статье и ст. 23 Закона рассмотрены процессуальные нормы, регламентирующие обращение прокурора в суд и участие прокурора в рассмотрении дел судами. Здесь же представляется целесообразным лишь привести правовую позицию, выраженную в Определении КС России от 25 марта 2004 г. № 84-О[116]116
  СПС.


[Закрыть]:

в пункте 4 комментируемой статьи определены условия, при которых прокурор вправе предъявлять иски в защиту прав и свобод граждан. При этом правомочия, предоставленные прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, иметь важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Кроме того, реализация прокурором соответствующих полномочий не носит произвольный характер: при наличии предусмотренных законом оснований это право становится его обязанностью. Отказ же такого должностного лица, как прокурор, от обращения в суд в защиту тех или иных граждан не лишает их права повторно обратиться к нему или к вышестоящему должностному лицу с аналогичной просьбой;

наделение суда полномочием проверять основания для обращения прокурора в суд (в частности, по делам о признании брака недействительным) и, как следствие, – обязывать прокурора обращаться в суд с соответствующим заявлением означало бы возложение на суд не свойственных ему функций и лишение органов прокуратуры самостоятельности в решении подведомственных им вопросов.

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего Федерального закона.

В комментируемой статье говорится о таких актах прокурорского реагирования, как протест и представление прокурора. Названным актам прокурорского реагирования посвящены соответственно статьи 23 и 24 комментируемого Закона, к которым и отсылает положение ч. 3 комментируемой статьи в отношении порядка и сроков внесения и рассмотрения протестов и представлений. Таким образом, названные акты прокурорского реагирования являются едиными для осуществления как надзора за исполнением законов, так и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем в комментируемой статье не говорится о таком акте прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Представляется, что это не более чем недоработка при принятии Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ, которым в комментируемый Закон и введена статья, посвященная названному акту прокурорского реагирования.

Как указано в ч. 1 комментируемой статьи, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Тем самым воспроизведено с соответствующей корректировкой положение п. 1 ст. 23 комментируемого Закона (в этой норме говорится о протесте на правовой акт, противоречащий закону, а не нарушающий права человека и гражданина), но без учета дополнения, которое внесено Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ и согласно которому протест может быть принесен также в орган или должностному лицу, вышестоящим по отношению к органу или лицу, издавшим соответствующий акт.

В соответствии с п. 2 ст. 23 комментируемого Закона протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-тидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании; при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста; о результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. В пункте 3 указанной статьи установлено, что при рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Как предусмотрено в п. 4 указанной статьи, протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Согласно части 2 комментируемой статьи представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Соответственно, воспроизведено с корректировкой положение п. 1 ст. 23 комментируемого Закона (в этой норме говорится о представлении об устранении нарушений закона, а не нарушений прав и свобод человека и гражданина). Как установлено в указанной норме, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В пункте 2 указанной статьи установлено, что при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Глава 3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Комментируемая статья определяет предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В качестве элементов такого предмета надзора названы: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2) соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; 3) соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования; 4) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Функция прокурора по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия закреплена в ч. 1 ст. 37 УПК РФ. Как указано в этой норме (в ред. Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ), прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной данным Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

В связи с изменением уголовно-процессуального законодательства, в целях обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за соблюдением законности при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия, незамедлительного реагирования на выявленные нарушения закона, издан Приказ Генпрокуратуры России от 10 сентября 2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»[117]117
  «Законность», 2007, № 11.


[Закрыть], которым прокурорам субъектов РФ, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, предписано исходя из своей компетенции, организовывать, обеспечивать и осуществлять постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований УПК РФ и иных федеральных законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях; мерами прокурорского надзора осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресекать незаконные действия (бездействие) и решения должностных лиц названных органов, препятствующие доступу пострадавших от преступлений к уголовному судопроизводству.

В целях обеспечения эффективной организации прокурорского надзора за соблюдением прав участников уголовного судопроизводства и иных причастных лиц, как наиболее приоритетного участка деятельности издан Приказ Генпрокуратуры России от 30 января 2008 г. № 15 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»[118]118
  «Законность», 2008, № 3.


[Закрыть], которым заместителям Генпрокурора России, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генпрокуратуры России, прокурорам субъектов РФ, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур при рассмотрении жалоб о нарушении процессуальными действиями и решениями органов дознания, дознавателей, следователей, руководителей следственных органов и прокуроров прав и интересов участников уголовного судопроизводства, а также жалоб иных лиц в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения указанных должностных лиц затрагивают их интересы, предписано неукоснительно руководствоваться нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью предусмотрен статьей 21 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[119]119
  СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349.


[Закрыть], согласно ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 5 января 1999 г. № 6-ФЗ[120]120
  СЗ РФ, 1999, № 2, ст. 233.


[Закрыть]) прокурорский надзор за исполнением названного Закона осуществляют Генпрокурор России и уполномоченные им прокуроры.

В целях обеспечения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности издан Приказ Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»[121]121
  СПС.


[Закрыть], которым наряду с прочим уполномоченным прокурорам при реализации надзорных полномочий предписано проверять:

а) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности;

б) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений. Учитывать, что в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» перечень дел оперативного учета и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Строго следовать требованиям названного Закона о том, что дела оперативного учета прекращаются в случае решения задач оперативно-розыскной деятельности или установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;

в) законность и обоснованность проведения или прекращения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения. Учитывать, что срок действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права человека, исчисляется непрерывно в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Дальнейшее продление допускается по новому судебному решению на основании вновь представленных материалов;

г) законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в т. ч. о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений – при наличии запроса, направленного в порядке, установленном Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»;

д) законность представления результатов оперативно-розыскной деятельности;

е) наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;

ж) соблюдение определенного Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» перечня оперативно-розыскных мероприятий;

з) соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в т. ч. находящиеся на архивном хранении;

и) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

к) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении в случаях, предусмотренных частями 3 и 6 ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в т. ч. передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в указанных случаях.

Кроме того, предписано:

законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, проверять исключительно при наличии жалоб граждан;

при осуществлении надзора учитывать, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.