Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 18. Полномочия прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

В комментируемой статье определены полномочия прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры. Среди таких полномочий названы:

руководство деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории РФ, и нормативных актов Генпрокурора России;

издание приказов, указаний, распоряжений, обязательных для исполнения всеми подчиненными работниками;

внесение изменений в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генпрокурором России.

Приказом Генпрокуратуры РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»[100]100
  СПС.


[Закрыть] в связи с произошедшими структурными изменениями органов прокуратуры РФ, в целях оптимизации их деятельности, а также разграничения компетенции территориальных, военных и других специализированных прокуратур, обеспечения должного взаимодействия между ними, на прокуроров субъектов РФ возложены следующие полномочия:

надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в т. ч. контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;

участие в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов РФ;

надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в т. ч. за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера;

рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций соответствующего уровня, а также жалоб на решения и действия (бездействия) подчиненных прокуроров;

организация и осуществление уголовного преследования в судебных стадиях уголовного судопроизводства;

участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генпрокурора России;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов РФ;

анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории субъектов РФ, участие в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о состоянии законности, работе органов прокуратуры и др.;

руководство деятельностью прокуратур городов, районов и иных территориальных прокуратур;

взаимодействие со средствами массовой информации, общественными организациями в порядке, установленном организационно-распорядительными документами Генпрокурора России.

Этим же Приказом:

прокурорам субъектов РФ предписано принимать необходимые меры по руководству и обеспечению деятельности подчиненных прокуроров специализированных прокуратур (на правах районных): по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (за исключением прокуратур ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур»), по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, природоохранных прокуратур;

определены перечень полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, перечень полномочий прокуроров по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, перечень полномочий природоохранных прокуроров (на правах районных), осуществляемых в пределах соответствующего субъекта РФ;

предписано иметь в виду, что в пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел, разрешение обращений, формирование статистической отчетности, анализ состояния законности и правопорядка;

предписано при отсутствии на территории субъекта РФ специализированной прокуратуры (на правах районной) прокурорам субъектов РФ, руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры России, возлагать соответствующие полномочия по осуществлению надзора на прокуроров городов и районов;

определены перечень полномочий транспортных прокуроров (на правах прокуроров субъектов РФ), Волжского межрегионального природоохранного прокурора (на правах прокурора субъекта РФ), прокуроров ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур, военных прокуроров.

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 17 Закона), полномочия прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров по изменению штатных расписаний детализированы в Приказе Генпрокуратуры РФ от 29 января 1999 г. № 8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации».

Статья 19. Полномочия прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

Комментируемая статья определяет полномочия прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры. В качестве таких полномочий названы руководство деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, а также внесение вышестоящим прокурорам предложений об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

В соответствии с Приказом Генпрокуратуры России от 12 марта 2008 г. № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением»[101]101
  «Законность», 2008, № 5.


[Закрыть] в целях оптимизации деятельности органов прокуратуры, повышения эффективности работы прокуратур городов с районным делением, разграничения их компетенции с другими территориальными и специализированными прокуратурами, на прокуроров городов с районным делением возложены следующие полномочия:

надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина городскими органами местного самоуправления, их главами, контролирующими органами городского звена, городскими подразделениями федеральных органов исполнительной власти, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; участие в правотворческой деятельности органов местного самоуправления;

надзор за исполнением законов о противодействии терроризму и экстремизму, защите прав несовершеннолетних и молодежи городскими органами исполнительной власти;

надзор за исполнением законов городскими подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными проводить оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в т. ч. за исполнением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях;

надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, находящихся в ведении городских органов исполнительной власти;

рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов городскими органами самоуправления, подразделениями федеральных органов исполнительной власти городского звена, их должностными лицами, а также жалоб на решения и действия прокуроров районов (межрайонных, приравненных к ним окружных прокуроров) в городе;

поддержание государственного обвинения по уголовным делам, обвинительные заключения или обвинительные акты по которым утверждены прокурором города или его заместителем, а также по иным уголовным делам по поручению прокурора субъекта РФ, кассационное обжалование судебных решений; в пределах компетенции участие в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства;

участие в пределах установленной компетенции в гражданском и арбитражном процессе в соответствии с нормами федерального законодательства и организационно-распорядительными документами Генпрокурора России;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории города;

анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории города, участие в формировании государственной и ведомственной статистической отчетности о работе органов прокуратуры;

взаимодействие со средствами массовой информации в порядке, установленном приказами Генпрокурора России и прокурора субъекта РФ;

руководство деятельностью прокуратур районов (межрайонных, окружных прокуратур) в городе, периодическое осуществление проверок их деятельности, а также совместное с работниками районных (межрайонных, окружных) прокуратур проведение надзорных мероприятий; отмена незаконных и необоснованных процессуальных решений прокуроров районов (если иное не предусмотрено приказами прокурора субъекта РФ);

организация взаимодействия районных (межрайонных, окружных) прокуратур по обеспечению законности и противодействию преступности в городе; оказание им методической помощи и содействия в повышении профессиональной квалификации сотрудников районных (межрайонных, окружных) прокуратур; распространение положительного опыта; внесение предложений прокурорам субъектов РФ об улучшении организации работы, оптимизации штатной численности и совершенствовании прокурорской практики районных (межрайонных, окружных) прокуратур;

подготовка аттестаций, рассмотрение и решение других кадровых вопросов в отношении подчиненных работников прокуратур городов с районным делением.

Этим же Приказом установлено, что прокуроры административных округов г. Москвы приравниваются по статусу к прокурорам городов с районным делением. К их компетенции относятся перечисленные выше полномочия, в т. ч. по руководству районными (межрайонными) прокуратурами, подчиненными прокуратуре г. Москвы.

Статья 20. Коллегии в органах прокуратуры

Коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами. На основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.

В комментируемой статье говорится о коллегиях в органах прокуратуры, определяемых как совещательные органы. При этом установлено, что на основании решений коллегий соответствующие прокуроры издают приказы.

Как предусмотрено в п. 3 ст. 14 комментируемого Закона, в Генпрокуратуре России коллегия образуется в составе Генпрокурора России (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генпрокурором России.

Порядок организации работы коллегии Генпрокуратуры России определен в разд. 5 «Организация работы коллегии и совещаний» Регламента Генпрокуратуры России. Так, наряду с прочим названным разделом предусмотрено следующее:

в Генпрокуратуре России образуется коллегия, возглавляемая Генпрокурором России. В состав коллегии по должности входят первые заместители и заместители Генпрокурора России. По решению Генпрокурора России в состав коллегии могут быть введены другие лица (п. 5.1);

коллегия правомочна принимать решения при наличии кворума (не менее половины состава всех членов коллегии). В случае возникновения разногласий по обсуждаемому коллегией вопросу окончательное решение принимается Генпрокурором России. Решения коллегии Генпрокуратуры России обязательны для исполнения всеми прокурорскими работниками. Решения коллегии могут быть реализованы путем издания приказов Генпрокурора России (п. 5.2);

на заседаниях коллегии рассматриваются наиболее важные вопросы деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, обсуждаются проблемы прокурорского надзора, организации и осуществления уголовного преследования, подбора и расстановки кадров, заслушиваются отчеты руководителей подразделений Генпрокуратуры России, прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров. По актуальным проблемам укрепления законности и противодействия преступности могут проводиться совместные заседания коллегии Генпрокуратуры России и коллегий федеральных органов исполнительной власти (п. 5.3).

В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах коллегии в соответствии с п. 2 ст. 15 комментируемого Закона образуются в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. Как говорилось в комментарии к указанной статье, порядок организации работы коллегий в прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним специализированных прокуратурах определяется регламентами данных прокуратур, которые должны соответствовать Регламенту Генпрокуратуры России.

О коллегии Главной военной прокуратуры см. ст. 461 Закона и коммент. к ней.

Статья 20¹. Утратила силу.

Комментируемая статья была посвящена Следственному комитету при прокуратуре РФ. Данная статья была введена Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, направленным на организационное разграничение функций в сферах осуществления надзора за соблюдением законности при производстве дознания, предварительного следствия и рассмотрении уголовных дел в судах, с одной стороны, и организации и проведения следственных действий в рамках процессуальных полномочий по осуществлению следственных действий, имеющихся у органов прокуратуры, с другой стороны. Для такого разграничения был создан Следственный комитет при прокуратуре РФ и подчиненные ему следственные управления прокуратур субъектов РФ, военных следственных управлений военных прокуратур, следственных управлений (отделов) прокуратур городов и районов.

В свою очередь принят Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации», предусматривающий функционирование Следственного комитета РФ как самостоятельного федерального государственного органа, осуществляющего в соответствии с законодательством РФ полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Как отмечалось авторами законопроекта, двухлетняя практика деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ показала необходимость более четкого разграничения функций прокурорского надзора и предварительного следствия: функционирование Следственного комитета вне системы прокуратуры РФ создаст необходимые условия для эффективной реализации полномочий прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, усиления взаимодействия следственных органов с органами прокуратуры РФ, позволит повысить объективность следствия, тем самым обеспечивая законность в сфере уголовного судопроизводства и неукоснительное соблюдение конституционных прав граждан.

Соответственно названному Закону принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ, которым комментируемая статья с 15 января 2011 г. признана утратившей силу.

Раздел III. Прокурорский надзор

Глава 1. Надзор за исполнением законов

1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

1. В комментируемой статье определен предмет прокурорского надзора за исполнением законов. Данная статья в соответствии с Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ изложена полностью в новой редакции, но изменения носят лишь уточняющий характер.

В качестве элементов такого предмета надзора названы:

соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (указание на таких субъектов включено Федеральным законом от 1 июля 2010 № 132-ФЗ, см. коммент. к ст. 1 Закона), а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.

Тем самым воспроизведены положения о первом из названных в п. 2 ст. 1 комментируемого Закона видов надзора, осуществляемых прокуратурой РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (см. коммент. к указанной статье).

Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 1 Закона), Постановлением КС России от 11 апреля 2000 г. № 6-П признаны не противоречащими Конституции РФ положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и абз. 1 и 3 п. 3 ст. 22 комментируемого Закона, поскольку во взаимосвязи с соответствующими нормами ГПК РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным ГПК РСФСР, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Как указано там же, этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании ст. 125 Конституции РФ обращаться в КС России с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ.

Выше также говорилось (см. коммент. к ст. 1 Закона), что Постановлением КС России от 18 июля 2003 г. № 13-П содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 комментируемого Закона, п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 251 ГПК РФ норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону. Там же указано, что данная норма – по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства – не исключает для Генпрокурора России возможность обращаться в КС России с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.

Надзор за исполнением законов самым непосредственным образом связан с надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В этом отношении показательно то, что в связи с произошедшими изменениями в законодательстве и структуре органов прокуратуры, в целях совершенствования надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями издан единый Приказ Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»[102]102
  «Законность», 2008, № 3.


[Закрыть]. В названном документе основными направлениями надзорной деятельности определены надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Приказом Генпрокуратуры России от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления»[103]103
  СПС.


[Закрыть] соответствующим прокурорам предписано принять меры по усилению надзора за законностью нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Во вводной части названного документа отмечалось следующее: обобщение информации, характеризующей состояние законности в сфере регионального и местного нормотворчества, свидетельствует о недостатках в организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований; в результате принятия незаконных нормативных правовых актов, а также правовой неурегулированности значительной части социально значимых общественных отношений нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, в т. ч. социально незащищенных категорий населения; не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Основываясь в том числе на данном положении КС России признал, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 комментируемой статьи органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке (см. коммент. к ст. 24 Закона).

В этом отношении необходимо отметить, что положениями названного выше Приказа Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» предписано в т. ч. следующее: при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п. 8.4); исключить факты приостановления деятельности производств и строительства объектов по инициативе прокуроров, кроме случаев угрозы безопасности граждан (п. 8.5); не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений (п. 8.6).

Пункт 2 комментируемой статьи также определяет основания для проведения проверок исполнения законов – это поступившая в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. В этом отношении следует отметить, что рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений регламентировано нормами ст. 10 комментируемого Закона. Как говорилось в комментарии к указанной статье, на основании норм Конституции РФ, комментируемого Закона и Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в целях установления в системе прокуратуры РФ единого порядка рассмотрения обращений и организации приема граждан издан Приказ Генпрокуратуры России от 17 декабря 2007 г. № 200, которым утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

В пункте 3 названного Приказа Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, предписано осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности. Там же предложено использовать для этого право участия в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, периодические проверки.

Положениями пункта 6 названного Приказа установлено следующее:

проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите;

в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона;

при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской, налоговой и иной тайне, руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.