Текст книги "Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства"

Вплоть до конца XIX века усиление роли государства в экономике (то есть рост государственных расходов) оказалось нецелесообразно по нескольким причинам: было трудно повысить налоги, потому что те, кому пришлось бы их платить (то есть те, кто был более платежеспособен), были теми же самыми лицами, которые контролировали решения правительства; люди противились усилению государства, так как помнили о бедах, которые оно приносило в прошлом, и опасались вмешательства в свою жизнь; и даже если бы правительство собрало больше налогов, оно не сумело бы найти им должного применения из-за недостатка специальных знаний, ведь в то время было невозможно выписать нужного специалиста из-за рубежа (поскольку специалистов еще не было нигде), а качество государственного аппарата было невысоким.

Рост государственных расходов начался, когда люди получили больше прав и стали меньше опасаться усиления государства; когда экономические изменения повысили способность населения платить налоги, а государственные чиновники научились распоряжаться выросшими доходами и следить за осуществлением государственных программ.

Изменению роли государства способствовали различные факторы. Важнейшими из них были расширение права участия в выборах и постепенное введение всеобщего избирательного права; воздействие промышленной революции на положение индивидов и семьи; вызванные промышленной революцией структурные изменения в экономике, включая урбанизацию; изменение взглядов на то, какую роль в экономике должно играть государство; влияние идей крупнейших экономистов, таких как Адам Смит, Карл Маркс и Джон Мейнард Кейнс; а также соревнование с российским социалистическим экспериментом.

Рост государственного вмешательства не позволил использовать иные, альтернативные и спонтанные способы обуздания сил, возникших в результате действия этих факторов. Но и государство не являлось лишь пассивным инструментом реализации политики. Оно часто выступало в роли активного игрока, защищавшего интересы тех, кто его контролировал или извлекал выгоду из реализуемой им политики.

Гегель, Георг Вильгельм Фридрих. 2000. Лекции по философии истории (Санкт-Петербург: Наука).

Жувенель, Бертран де. 1995. Этика перераспределения (Москва: [б.и.]).

Кейнс, Джон Мейнард. 2007а. “Конец laissez-faire”, в: Джон Мейнард Кейнс, Общая теория занятости, процента и денег. Избранное (Москва: Эксмо).

–. 2007б. “Общая теория занятости, процента и денег”, в: Джон Мейнард Кейнс, Общая теория занятости, процента и денег. Избранное (Москва: Эксмо).

Кревельд, Мартин ван. 2006. Расцвет и упадок государства (Москва: ИРИСЭН).

Маркс, Карл. 1960. “Капитал”, в: Карл Маркс и Фридрих Энгельс. Сочинения. 2-е изд. Т. 23 (Москва: Государственное издательство политической литературы).

Милль, Джон Стюарт. 2000. “О свободе”, в: О свободе: антология мировой либеральной мысли (Москва: Прогресс-Традиция).

–. 2007. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО).

Смит, Адам. 2007. Исследование о природе и причинах богатства народов (Москва: Эксмо).

Фридман, Милтон. 2006. Капитализм и свобода (Москва: Новое издательство).

Angelopoulos, Angelos. 1950. “Les Principes Directeurs d’une Nouvelle Politique Financiere,” in Archivio Finanziario: Raccolta Internazionale di Scritti di Cultura Finanziaria, vol. 1 (Padova: CEDAM), pp. 11–19.

Ashley, W. J. 1904. The Progress of the German Working Classes in the Last Quarter of a Century (London: Longmans, Green).

Atkinson A. B. 2004. “The Future of Social Protection in a Unifying Europe,” revised version of the First Kela Lecture delivered in Helsinki (November 3).

De Cecco, Marcello, and Antonio Pedone. 1995. “Le istituzioni dell’ economia,” in Storia dello Stato Italiano: dall’ Unita’ a Oggi, edited by Raffaele Romanelli (Rome: Donzelli Editore), pp. 253–300.

de Jouvenel, Bertrand. 1952. The Ethics of Redistribution (Cambridge: Cambridge University Press).

Ebenstein, Alan. 2001. Friedrick Hayek: A Biography (London: Palgrave).

Eckstein, Otto. 1964. Public Finance, 2nd ed. (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall).

Friedman, Milton. 1962. Capitalism and Freedom (Chicago: University of Chicago Press).

Galbraith, J. K. 1958. The Affluent Society (Boston: Houghton Mifflin).

Hegel, George W. F. 1956. The Philosophy of History (New York: Dover Publications).

Heller, Walter W. 1967. New Dimensions of Political Economy (New York: W. W. Norton).

Keynes, John Maynard. 1926. The End of Laissez-Faire (London: Hogarth Press).

–. 1936. The General Theory of Employment, Interest, and Money (San Diego: Harcourt Brace Jovanovich).

Le Encicliche Sociali: Dalla “Rerum Novarum” alla Centesimus Annus. 2003. (Milan: Paoline Editoriale Libri).

Marx, Karl. 1995. Capital: A New Abridgement (Oxford: Oxford University Press).

Mill, John Stuart. 1859. On Liberty (repr., Harmondsworth: Penguin Books, 1974).

–. 2004. Principles of Political Economy (Amberst, New York: Prometheus Books).

Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill). 1998.

–. “The Role of the State in the Fiscal Theory,” in Public Finance in a Changing World, edited by Peter Birch Sorensen (London: Macmillan), pp. 35–50.

Nitti, Francesco Saverio, 1971, It Sociolismo Caltolico (Bari Editori Laterza).

Peacock, Alan. 1979. The Economic Analysis of Government and Related Themes (Oxford: Robertson).

Ricossa, Sergio. 2006. La Fine dell’ Economia: Saggio sulla Perfezione (1986; Catanzaro: Rubettino Editore).

Rizzi, Franco. 2003. Banca di Credito Cooperativo di Carate Brianza, Un Secolo di Storia Caratese (Carate Brianza: BCC Credito Cooperativo).

Rodrik, Dani. 1998. “Why Do More Open Economies Have Bigger Government?” Journal of Political Economy 106, no. 5 (October): 997–1032.

Seligman, Edwin. 1909. Progressive Taxation in Theory and Practice. 2nd ed. (Princeton: American Economic Association).

Smith, Adam. 1776. The Wealth of Nations (Harmondsworth: Penguin Books, 1999).

Stein, Herbert. 1984. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond (New York: Simon and Schuster).

Thomis, Malcolm I. 1970. The Luddites: Machine-Breaking in Regency England (New York: Schocken).

Trevelyan, G. M. 1942. English Social History (London: Longmans, Green).

Van Creveld, Martin. 1999. The Rise and Decline of the State (Cambridge: Cambridge University Press).

Viner, Jacob. 1937. “Mr. Keynes on the Causes of Unemployment.” Quarterly Journal of Economics 48, 1 (November) 39–76.

Wagner, Adolf. 1891. Sviluppo della Scienza delle Finanze Collezione Diretta da Emanuele Morselli (Padova: CEDAM, 1960). German editions, 1883 and 1890.

Wheen, Francis. 1999. Karl Marx (London: Fourth Estate).

Williamson, Jeffrey G. 1997. “Globalization and Inequality, Past and Present.” World Bank Research Observer 12, no. 2 (August): 117–135.

Woodward, Llewellyn. 1962. The Age of Reform, 1815–1870 (Oxford: Clarendon Press).

Глава 4
Рост государственных расходов и налогообложения в ХХ веке

В НЫНЕШНИХ богатых странах Запада уровень налогообложения и государственных расходов в среднем вырос после Второй мировой войны, но до 1960 года рост оставался относительно медленным[92]92
  Некоторая приведенная в этой главе информация взята из работы Tanzi, Schuknecht, 2000.


[Закрыть]. В нескольких странах для финансирования военных действий налоги были значительно повышены уже во время Второй мировой войны. За исключением военных лет, до начала 1960-х годов доля налогов в ВВП была ниже или примерно равна 30 % в большинстве промышленных стран. После 1960 года она начала быстро расти. Важным исключением оставались только Соединенные Штаты. Для ряда стран 1960 год можно считать поворотным пунктом на пути создания «государств всеобщего благосостояния», или «смешанных экономик».

Уровень налогообложения значительно повысился в период Первой мировой войны (для финансирования части огромных военных расходов), но затем темпы его роста снизились и оставались невысокими до начала Второй мировой войны, когда (как и в Первую мировую) налоги снова повысили, но уже гораздо значительнее, чтобы профинансировать новую войну[93]93
  В годы Великой депрессии доля государственных расходов в ВВП увеличилась в некоторых странах, включая Соединенные Штаты, отчасти из-за сокращения экономической деятельности. Подробнее о ситуации в Соединенных Штатах см. Stein, 1984, p. 399, а также U.S. Office of Management and Budget, 2009.


[Закрыть]. Налоги центрального правительства составляли лишь 11 % валового национального продукта (ВНП) в Соединенных Штатах в 1925–1929 годах, 20 % во Франции в 1924–1925 годах и менее 10 % в Швеции до 1930 года (и ниже 20 % до 1950 года). В Великобритании уровень налогообложения составлял 25 % ВВП в 1924–1925 годах и 30 % ВНП в начале 1960-х годов. В Соединенных Штатах уровень налогообложения составлял 28 % ВНП в 1960-х годах, что было уже значительно выше уровня 1920-х годов. В период с конца Второй мировой войны и примерно до 1960 года почти ничего не изменилось; налоги в процентах от ВВП оставались низкими по сравнению с уровнем, которого они достигли во многих странах в последующие годы. В некоторых странах, включая Соединенные Штаты, сокращение государственных военных расходов после Второй мировой войны способствовало росту гражданских расходов.

В Соединенных Штатах капитальные расходы федерального правительства (без учета расходов штатов и местных властей) выросли с 3,4 % ВВП в 1930 году до 10,7 % в 1934 году. Этот прирост намного больше, чем принято считать в современной литературе о том периоде. Во второй половине 1930-х годов расходы опустились ниже этого пикового уровня. В 1940 году расходы федерального правительства составили 9,8 % ВВП. С 1940 года они быстро росли ввиду финансирования войны и достигли рекордно высокого уровня в 43,6 % ВВП в 1943–1944 годах. После войны расходы быстро снизились до 11,6 % ВВП в 1948 году, что не особенно отличалось от уровня 1934 года. После 1948 года расходы федерального правительства снова начали расти, достигнув 20,4 % ВВП в 1953 году, накануне прихода к власти республиканской администрации президента Эйзенхауэра. Затем федеральные расходы почти не поднимались выше уровня 1953 года, вплоть до 2009 года, когда они выросли до 28,1 % ВВП из-за экономического кризиса и ответных государственных действий. Доходы федерального правительства (не включающие доходы правительств штатов и местных органов власти) достигли максимального уровня в 20,9 % ВВП во время Второй мировой войны (в 1944 году). Вновь такой уровень будет достигнут лишь в 2000 году, после чего снова снизится при администрации президента Буша-младшего. Уровень государственных доходов 2009 года (15,1 % ВВП) был ниже, чем за любой другой год после 1951 года (см. U.S. Office of Management and Budget, 2009, table 1.2, р. 24–25). Уровни налогообложения начали расти во многих странах примерно с 1960 года, чему было несколько причин:

1. Изменилось общественное мнение о том, какую роль государство должно играть в экономике. При этом экономисты способствовали этому изменению тем, что формулировали в своих работах новые теоретические концепции, подчеркивая случаи провалов рынка и необходимость государственного вмешательства для их исправления с помощью государственных расходов.

2. Ко второй половине XX века в большинстве стран благодаря введению всеобщего (или близкого к нему) избирательного права право голоса получила значительная часть населения, подтверждая обоснованность опасений Де Вити де Марко и других экономистов, что всеобщее избирательное право позволит (более бедному) большинству населения требовать выгодной для себя политики не в ущерб своим будущим доходам, а в ущерб людям с более высокими доходами. В то время лишь немногие учитывали возможность того, что подобная политика в действительности может не принести пользы бедным и средним классам из-за возможного влияния на уровень предложения в экономике. Теория экономики предложения появится только 20 лет спустя.

3. Опыт двух мировых войн приучил правительства увеличивать налоги на время войн. Был отработан механизм повышения налогов, и многим налогоплательщикам приходилось платить больше. После окончания войн некоторые страны сохранили этот механизм и повышенные налоги, отчасти для обслуживания большого государственного долга, накопившегося за военные годы, отчасти для оказания помощи ветеранам и их семьям и отчасти для внедрения новых программ[94]94
  В 1946 г. государственный долг Соединенных Штатов достигал 121,7 % ВВП. К 1953 г. он сократился до 71,4 % ВВП. В отличие от ситуации в некоторых европейских странах в конце Первой мировой войны, после Второй мировой войны в Соединенных Штатах не было высокой инфляции. Однако выпускались государственные долговые обязательства с большими сроками погашения и под очень низкие проценты. Именно поэтому низкой инфляции после войны и более высоких экономических результатов было достаточно для быстрого сокращения долга. К 1960 г. общий долг федерального правительства был сокращен до 56,0 % ВВП. После войны реальный доход на приобретенные в годы войны государственные облигации облагался налогом по ставке более 100 %.


[Закрыть]. (Подробнее о воздействии мировых войн на уровень государственных расходов см. Peacock and Wiseman, 1961.)

4. Изменения в структуре экономик упростили сбор налогов. Два из них – рост доли заработной платы в национальном доходе, что было особенно важно для сбора подоходного налога и социальных взносов, а также рост значения крупных фирм, способных удерживать налоги у источника. Есть также свидетельства, что к 1960-м годам снизились «административные издержки» сбора налогов благодаря более широкому применению массовых налогов, собираемых у источника. Методы сбора налогов позволили перенести часть издержек сбора на налогоплательщика. Третьим изменением стал значительный технологический и административный прогресс в области налогообложения, в том числе введение «глобального» подоходного налога с прогрессивной, круто забирающей вверх шкалой, взимаемого с совокупного дохода гражданина, и введение в нескольких странах в 1960-е годы и в более поздний период налога на добавленную стоимость. Помогло также, что в тот период экономики разных стран были относительно закрытыми и налоговая конкуренция, столь характерная для последовавшего периода глобализации, еще не составляла проблемы. Странам было проще повышать налоги и наращивать налоговые доходы, чем в более поздние периоды, когда экономики стали более открытыми и повысилась мобильность капитала и квалифицированных трудовых ресурсов. (См. Tanzi, 1995.)

Подведем итог: повышение уровня налогообложения можно объяснить спросом на рост государственных расходов со стороны получивших больше политической власти групп населения, а также ростом предложения налоговой выручки благодаря технологическому и административному прогрессу в сборе налогов и структурным изменениям в экономиках.

Период с 1960-х по 1990-е стал временем значительных изменений в государственных финансах многих стран, а также наибольшего расширения роли государства в экономике (см. также OECD, 1985). Можно сказать, что накапливающееся с 1930-х годов напряжение начало проявляться и политически, и практически. К концу века налоговые доходы европейских стран выросли в среднем на 15 процентных пунктов (а в некоторых стран намного больше)[95]95
  В Соединенных Штатах рост был умеренным еще и потому, что рост государственных расходов на гражданские цели был компенсирован снижением военных расходов, а также потому, что в Соединенных Штатах использовалась другая социальная модель (которую мы обсудим позже). С 1960 по 1999 г. доходы федерального бюджета в США выросли с 17,8 % ВВП (в 1960 г.) до 20,0 % (в 1999 г.), а федеральные расходы – с 17,8 % ВВП (в 1960 г.) до 18,6 % (в 1999 г.). По всем уровням власти (с учетом бюджетов штатов и местных администраций) доходы выросли с 25,2 % ВВП в 1960 г. до 30,1 % в 1999 г., а расходы – с 26,2 % ВВП в 1960 г. до 29,3 % в 1999 г. Более подробную информацию дает U.S. Office of Management and Budget. 2009, table 1.2, p. 24–25, а также table 15.3, p. 326–327.


[Закрыть]. Изменения в размерах налоговых поступлений представлены в табл. 4.1, а изменения в уровнях государственных расходов – в табл. 1.1. Дополнительные налоговые доходы поступали из разных источников. В первые 20 лет после Второй мировой войны основную долю государственных налоговых доходов приносил налог на доходы частных лиц. Для этого периода он был идеальным инструментом, который политики и эксперты в области налогообложения считали «налогом мечты». Например, по данным опросов, опубликованным Американским институтом предпринимательства, в годы Второй мировой войны 90 % американских налогоплательщиков считали налог на доходы «справедливым налогом» (American Enterprise Institute, 2005). Предельные ставки налога на доходы поднялись до очень высокого уровня и оставались такими в течение нескольких десятилетий после Второй мировой войны, пока глобализация и налоговая конкуренция не привели к их снижению.

ТАБЛИЦА 4.1 Общие суммы налоговых поступлений в 1960–2008 гг. (в % от ВВП)

^a 1965 г.

ИСТОЧНИК: Неопубликованные данные ОЭСР.

В некоторых странах (включая Соединенные Штаты и Великобританию) предельные ставки налога на доходы временами превышали 90 % вплоть до 1970-х годов. Эта ситуация вдохновила группу «Битлз» на создание песни «Сборщик налогов». В этой песне такие слова: «Я скажу вам, как все будет. Единицу вам, девятнадцать мне. Ведь я сборщик налогов». Песня была написана в 1966 году, когда предельная ставка налога на доходы в Великобритании составляла 96 %! В Соединенных Штатах администрация президента Кеннеди снизила предельную ставку с 91 % в 1963 году до 70 % в 1965–1966-х годах – отчасти для того, чтобы стимулировать замедлившийся рост экономики, что стало одним из первых случаев применения кейнсианского подхода, который к тому времени приобрел большую популярность[96]96
  Нарастить государственные расходы пыталась еще администрация президента Кеннеди, но тогда не было ни соответствующих программ, ни законодательной базы для них. Эти программы были разработаны только во время «войны с бедностью», объявленной президентом Джонсоном. В президентство Джонсона государственные расходы в Соединенных Штатах выросли более чем на 3 % ВВП. Как отметил Вальтер Хеллер, «новые программы расходов столкнулись с очень сильным сопротивлением. Понижение налогов позволило подтолкнуть коалицию консервативных и либеральных сил к одобрению и разработке экспансионистской фискальной политики» (Heller, 1966, p. 113).


[Закрыть]. Вышеуказанные ставки рассчитаны без учета местных налогов, введенных в американских штатах и в округах. В Соединенных Штатах ставка федерального налога на доходы сохранялась на уровне 70 % вплоть до избрания президента Рейгана, когда в ходе налоговой реформы 1986 года они были резко понижены сначала до 50 %, а затем до 28 %. Ставки снова выросли в начале 1990-х годов, но оставались намного ниже прежнего пикового уровня.

Экономисты и политики считали, что прогрессивный налог на доходы с высокими предельными ставками обладает многочисленными достоинствами. Поскольку этот налог «эластичен по доходу», в условиях роста номинальных доходов он без дополнительного вмешательства обеспечивает рост налоговых поступлений – либо за счет роста реальных доходов, либо за счет инфляции (Tanzi, 1980). Это дает правительствам привлекательную с политической точки зрения возможность говорить о снижении доходов в те периоды, когда нет потребности в росте государственных доходов. Можно было заявить, что налоговый платеж определяется платежеспособностью налогоплательщика, так как налоговые ставки были прогрессивными. По меньшей мере в своей установленной законом версии, прогрессивность налоговой шкалы зависела от решений политиков и того, насколько их заботили равенство и справедливость. Это был идеальный инструмент для социальной инженерии, что особенно важно в мире, переполненном «одобряемыми благами», то есть товарами и услугами, потребление которых считается столь важным, что заслуживает государственного субсидирования с помощью налоговой системы: одним из таких товаров являлось жилье, приобретение которого в Соединенных Штатах поощрялось с помощью особо щедрых налоговых льгот (вычет процентных платежей по ипотеке из налогооблагаемого дохода)[97]97
  Жилищное строительство также субсидировалось через ипотечные агентства Fannie May и Freddie Mac, что позволило снизить ставки по ипотечным кредитам. Обе эти организации были созданы в 1960-е гг.


[Закрыть]. Такие «налоговые льготы» стали важным компонентом жилищных субсидий в 1970-е годы, когда инфляция была относительно высока и сказывалась на номинальных процентных ставках, а вычет процентных платежей из налогооблагаемого дохода не ограничивался. В период, когда перспектива недостаточного потребления еще вызывала беспокойство и считалось, что классы с более высоким уровнем доходов сберегают слишком много, подоходный налог на население рассматривался как средство поддержания совокупного спроса за счет снижения совокупных частных сбережений, компенсируемого правительством, расходующим налоговые поступления. Этот налог мог быть приспособлен (или специально создан) применительно к конкретным обстоятельствам отдельных граждан или семей, что упрощало финансовый инжиниринг и проведение социальной политики. Наконец, можно было установить необлагаемый налогом доход на уровне, достаточном для того, чтобы исключить из налогообложения людей и семьи с низким налогооблагаемым доходом.

Управляя налогом на доходы, налоговая администрация получала инструмент опосредованного проведения социальной политики, который дополнял, а временами и замещал прямые государственные расходы. Для политической системы Соединенных Штатов это был наиболее предпочтительный вариант. Хорошо известно, что налоговые вычеты способны заменить прямые государственные расходы (см., например, Van den Ende, Haberham, and den Boogert, 2004). В настоящее время не менее чем 10 стран – членов ОЭСР, включая шесть стран – членов «Большой семерки», публикуют «бюджеты налоговых льгот», оценивающие потери налоговых доходов государств (и выгоды для налогоплательщиков), создаваемые налоговыми льготами. Такие потери налоговых доходов, или налоговые льготы, являются формой субсидирования некоторых видов частных расходов и играют ту же роль, что и государственные расходы. Таким образом, налоговые ведомства приближаются по своим функциям к министерствам социальной политики.

В годы после Второй мировой войны считалось, что подоходный налог на граждан имеет еще два преимущества: контрциклический потенциал (циклы деловой активности были главной заботой политиков в этот период) и налоговую эффективность (большинство экономистов не учитывали его возможное негативное воздействие на трудовые усилия и стимулы)[98]98
  Наиболее распространенная точка зрения заключалась в том, что налог на доход создает «эффект дохода», стимулирующий налогоплательщиков работать больше, и «эффект замещения», который стимулирует их уделять больше времени отдыху. Считалось, что два эффекта компенсируют друг друга. Пол Самуэльсон в работе «Основы экономического анализа» опроверг мнение о том, что эластичность играет важную роль в том, как люди реагируют на предельные налоговые ставки (Samuelson, 1947). Позднее многие экономисты пришли к выводу, что эффект замещения имеет большее значение для людей с более высоким уровнем дохода (и особенно для тех, кто обладает международной мобильностью), а также для некоторых других категорий населения.


[Закрыть]. Количественная оценка влияния этих негативных факторов представлена единичными статьями вплоть до 1980-х годов, когда результаты новых эконометрических исследований начали вызывать беспокойство в отношении этих факторов (cм. Tanzi, 1988). Более того, хотя сегодня это выглядит странным, но в написанных в тот период работах о налогообложении доходов не упоминаются две связанные с ним потенциальные проблемы: «уклонение от налогов» и «теневая экономика» (cм. Musgrave, 1959; Pechman, 1971 и Goode, 1964).

В 1960-е годы на правительства разных стран оказывалось мощное политическое и интеллектуальное давление с целью подтолкнуть к значительному увеличению государственных расходов и поиску новых источников доходов (Tanzi, 2004b). «Кейнсианская революция» и призывы к развитию смешанной экономики изменили политический климат. Экономисты и политики поверили, что правительство способно улучшать жизнь людей с помощью государственных программ и расходов. Тема государственных расходов стала популярной и привлекательной для политиков, которым предложение новой государственной программы могло принести победу на выборах[99]99
  Кейнсианская революция также смыла пятно позора с бюджетного дефицита и государственного долга. См. Heller, 1966, p. 36–37.


[Закрыть]. К 1965 году налоговые доходы по странам ОЭСР выросли до 26 % ВВП. В таких европейских странах, как Франция, Германия, Великобритания, Австрия, Бельгия, Финляндия, Нидерланды и Швеция, уровни налогообложения превысили 30 % ВВП. В 1965 году самое тяжкое налоговое бремя было в Швеции (35 % ВВП), во Франции (34,1 %), Австрии (33,9 %) и в Нидерландах (32,8 %). В Швеции в период с 1950 по 1965 год налоги, как доля от ВВП, выросли более чем на 15 процентных пунктов. Еще на 15 % ВВП они выросли в следующих двух десятилетиях, полностью изменив социальную и налоговую ситуацию в Швеции за время одного поколения или за чуть больший период. Аналогичный рост налогов наблюдался в Финляндии и Дании. (Подробнее об этом см. в главе 12.) Эти три страны, а также Норвегия и Исландия образовали ядро государств всеобщего благосостояния, которое сформировалось в Скандинавских странах.

В период с 1960 года и до середины 1990-х годов в нескольких европейских странах происходил самый сильный рост государственных расходов за всю их историю, а в нескольких странах были созданы зрелые государства всеобщего благосостояния. Несмотря на очень высокие темпы роста налогов, рост государственных расходов часто обгонял рост налогов, что вело к росту бюджетного дефицита и государственного долга. А это в свою очередь привело в некоторых странах к макроэкономическим сложностям в более поздний период. Например, в 12 странах – первоначальных членах Европейского валютного союза, государственный долг вырос с 31 % ВВП в 1977 году до 75,4 % в 1996 году (Tanzi, 2004a). Но кейнсианская экономическая теория способствовала рассеянию страхов, которые бюджетный дефицит вызвал в предыдущие периоды. Мир по Цицерону сменился миром по Кейнсу.

После 1965 года рост налогов обеспечивался за счет трех следующих основных источников:

1. Во многих европейских странах ведение налога на добавленную стоимость (НДС) дало прирост государственных доходов на уровне 4 % ВВП в период с 1965 по 1985 год. В этих странах НДС заменил существовавшие до этого налоги на оборот и в результате общие доходы выросли более значительно, чем дополнительный доход от него. В Соединенных Штатах НДС не вводился, поэтому было невозможно финансировать более высокий уровень государственных расходов[100]100
  В Соединенных Штатах во время подготовки к масштабной налоговой реформе 1986 г. обсуждались возможности введения налога на добавленную стоимость, но эти обсуждения ни к чему не привели. См. Tanzi, 2010, p. 35–36.


[Закрыть]. Возможно, что этот фактор больше, чем какой-либо иной, объясняет отсутствие роста в общем объеме налогообложения в Соединенных Штатах в период с 1960 по 2007 год (см. табл. 4.1). Из всех перечисленных в табл. 4.1 стран доля общих налоговых сборов в процентах от ВВП выросла в наименьшей степени за период почти в полвека. В период с 1960 по 2008 год доля общих доходов государства выросла с 25,2 до 28,1 % ВВП. Более того, весь этот прирост произошел на уровне штатов и местных администраций[101]101
  См. U.S. Office of Management and Budget. 2009, table 15.1, p. 322–323.


[Закрыть]. В 2007 году из всех представленных в таблице стран Соединенные Штаты наряду с Японией и Швейцарией были странами с наименьшими уровнями налого-обложения.

2. В тот же период социальные взносы дали дополнительный доход в среднем на уровне 6 % ВВП. Рост этих поступлений произошел за счет повышения ставок социальных налогов и – в меньшей степени – в результате роста доли заработной платы в национальном доходе в нескольких странах. В этот период доходы пенсионных систем часто превышали расходы, так как число работающих значительно превышало число пенсионеров. В результате пенсионные системы накапливали активы и помогали финансировать другие государственные расходы. Как часто случалось с другими государственными программами, пенсионные программы становились со временем все более щедрыми[102]102
  Количественный анализ этого процесса в Италии представлен в Franco, 1993 (особенно в table 51, р. 187).


[Закрыть]. Демографические изменения изменили и эту ситуацию, создав условия для проблем пенсионных систем многих стран в будущем, когда соотношение пенсионеров и работающего населения значительно выросло, а доля заработной платы в национальном доходе сократилась[103]103
  Пенсионные реформы в североевропейских странах рассмотрены в главе 13.


[Закрыть].

3. Рост реальных доходов и цен также повлиял на поступления от налога на доходы. Рост номинальных доходов вывел налогоплательщиков на предельные ставки налогов, что автоматически увеличило доходы бюджета (Tanzi, 1980). Такое автоматическое увеличение налоговых поступлений называли «налоговым тормозом», так как считалось, что оно замедляет (тормозит) экономическое развитие. Если бы эти средства были потрачены, то это способствовало бы повышению совокупного спроса в результате действия «мультипликатора сбалансированного бюджета» Хаавельмо. «Налоговый тормоз» сыграл важную роль в инфляционные 1960-е и 1970-е годы, когда он позволил правительствам нескольких стран получить значительные дополнительные доходы без внесения изменений в законодательство. Этот доход обычно тратился, а не возвращался налогоплательщикам. Налоги на доходы физических лиц и прибыль организаций дали примерно 5 % прироста бюджетных доходов в 1965–1985 годах. Со временем он привлечет к себе больше внимания и приведет к появлению требований индексации налоговых групп в соответствии с инфляцией для устранения его влияния на государственные доходы. В некоторых странах была введена индексация ступеней шкалы доходов в соответствии с инфляцией[104]104
  Инфляция тоже искажает налоговую базу, но корректировка с учетом инфляции более сложная. Именно поэтому такую корректировку пытались проводить только в некоторых латиноамериканских странах (Аргентине, Бразилии, Мексике и Чили) с высоким уровнем инфляции.


[Закрыть] (Tanzi, 1980). Однако индексации на инфляцию реального роста или изменений базы дохода на капитал (например, процентных ставок, прироста капитала, прибылей) не было.

Три этих источника дохода увеличили долю налогов в ВВП европейских стран в среднем на 15 процентных пунктов в период с 1965 по 1985 год. Дополнительный доход помог профинансировать быстро растущие в это время расходы на социальные нужды. В Соединенных Штатах, как мы уже отметили, налог на добавленную стоимость не вводился, а рост социальных налогов был гораздо более сдержанным[105]105
  Во многих штатах США использовался налог с розничного оборота. Но он был намного менее продуктивен, чем НДС. Налоговая конкуренция также способствовала удержанию налогов на низком уровне. См. Tanzi, 1995, ch. 3.


[Закрыть]. Соединенные Штаты также тратили на оборону гораздо больше, чем европейские страны. В результате социальные расходы выросли в них меньше, чем в европейских странах, несмотря на объявленную президентом Джонсоном «войну с бедностью». После распада Советского Союза, в начале 1990-х годов, сокращение военных расходов в Соединенных Штатах («дивиденд от установления мира») позволило нарастить социальные расходы без значительного повышения налогов и при относительно небольшом увеличении совокупных государственных расходов[106]106
  «Налоговые расходы» значительно выросли в годы президента Клинтона и до некоторой степени выступали заменителем государственных расходов. См. Toder, 2000.


[Закрыть].

К концу ХХ века в двух странах – Швеции и Дании – налоговое бремя превышало 50 % ВВП (см. табл. 4.1). По данным ОЭСР, рекордный уровень налогов (52,2 % ВВП) был достигнут в Швеции в 1990 году. Возможно, это был самый высокий уровень налогового бремени, который когда-либо существовал[107]107
  После 1993 г. общие доходы государственного бюджета (включающие не только налоговые доходы) неоднократно превышали 60 % ВВП в Швеции в 1993–1994 и 1998 гг. и 56 % ВВП в Дании в 1987–1989 гг.


[Закрыть]. Еще в шести странах налоговое бремя превышало 45 % ВВП, в то время как в Соединенных Штатах оно было на уровне 30 % и снова снизилось при президенте Буше-младшем в результате снижения налогов[108]108
  С 2000 по 2008 г. доходы федерального бюджета сократились с 20,9 до 17,7 % ВВП, а в 2009 г., по предварительной оценке, снизились до 15,1 % ВВП. Расходы же увеличились с 18,4 % ВВП в 2000 г. до 21,0 % в 2008 г. и, по предварительной оценке, составили 28,1 % в 2009 г.


[Закрыть].

Интересный факт, которому уделялось мало внимания: реальные государственные расходы, то есть расходы, сопряженные преимущественно (но не исключительно) с задачей государства по размещению ресурсов, росли значительно медленнее. Эти расходы (на государственных служащих и на приобретение товаров и услуг, в том числе на оборону и создание инфраструктуры) непосредственно используют реальные ресурсы и, таким образом, отличаются от денежных трансфертов населению и предприятиям. Ряд стран, в первую очередь страны Северной Европы, обеспечивают масштабное перераспределение доходов или всеобщую защиту от некоторых рисков за счет непосредственного предоставления государственных услуг (бесплатно либо по субсидируемым ценам) определенным категориям граждан. В этих странах реальные государственные расходы (или расходы на конечное потребление государственных учреждений) выросли сильнее, чем в остальных. В среднем в течение XX века такие расходы выросли на 6 % ВВП во всех странах, для которых имеются соответствующие данные. Сравните данные в табл. 1.1 и 4.2.

В табл. 4.2 представлена информация о конечных потребительских расходах государственных учреждений 18 стран. Данные представлены в процентах от ВВП. Они показывают, что эти расходы сохранялись на уровне около 20 % ВВП в период с 1995 по 2008 год. Однако между странами наблюдались заметные различия. В 1995 году наименьшие показатели были у 5 стран: Японии, Соединенных Штатов, Люксембурга, Греции и Ирландии. Средний показатель для них составил 15,7 % ВВП. Наибольший уровень расходов имели Швеция, Дания, Нидерланды, Франция и Финляндия – в среднем 24,4 % ВВП. Таким образом, разница между двумя группами стран составила 8,7 % ВВП. Страны из группы с более высокими расходами обычно приводятся как пример государств всеобщего благосостояния. В 2008 году в числе стран с наименьшими расходами были Люксембург, США, Греция, Германия и Ирландия, средний уровень расходов в группе составил 16,9 % ВВП. Место Японии заняла Германия. Группа с наибольшими расходами состояла из Дании, Швеции, Нидерландов, Бельгии и Франции. Место Финляндии заняла Бельгия. Средний уровень расходов в этой группе составил 25 % ВВП. Разрыв между группами незначительно сократился, с 8,7 % ВВП в 1995 году до 8,1 % в 2008 году.