Текст книги "Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства"

Безработица, выход на пенсию и экономические циклы – обстоятельства, которые повышали вероятность остаться без работы в отдельные периоды и, став более распространенными в XIX веке, привлекли внимание авторов-социалистов, – рассматривались как основания для усиления государственного вмешательства, но не для наращивания государственных расходов. Именно об этом писал Аткинсон. Когда работники переезжали в города, многие из них теряли возможность получить поддержку от своей расширенной семьи, ассоциаций взаимопомощи, кооперативов и других общественных организаций, которые обычно действовали только на местном уровне. Эти организации уже играли важную роль ко времени, когда вышла папская энциклика Rerum Novarum.

В Rerum Novarum папа Лев XIII выразил обеспокоенность исчезновением «торгово-ремесленных корпораций», тех средневековых «цехов», которые существовали повсеместно и обеспечивали оказание организованной социальной помощи своим членам. Папа считал, что исчезновение таких «корпораций» было отражением отхода от духа христианства. Его беспокоило, что рабочие могут остаться без защиты против «алчности» работодателей и «необузданной конкуренции», которые не соответствовали христианскому духу сострадания и сотрудничества, свойственным обществам прошлого. Особенно его беспокоили ростовщичество и спекуляция.

Сотрудничество между людьми началось задолго до того, как правительства различных стран создали государственные структуры для поддержания общественного благополучия. Стихийная кооперация возникла уже тогда, когда людям понадобилось поддерживать огонь, который им удалось получить, а также для успешной охоты. Известно, что уже в 44 году до н. э. существовал кооператив работников, которые разгружали корабли в порту города Остии недалеко от Рима. Кооперативы существовали уже в римских collegia (коллегиях) и agapi (общинах) ранних христиан, члены которых особо ценили безусловную любовь к членам своей группы. Они также были распространены в Средние века (см. Rizzi, 2003). Промышленная революция усилила кооперативное движение и способствовала созданию некоторой защиты от рисков и защите рабочих от беспринципных работодателей еще до того, как государство начало вмешиваться. Это движение особенно успешно развивалось в Англии, Франции, Германии и некоторых районах Италии, а в дальнейшем распространилось и в других странах. Быстрый рост показало кооперативное движение Германии. Число кооперативных обществ выросло с 38 в 1864 году до 568 в 1900 году. Число их членов увеличилось с 7700 в 1864 году до 522 000 в 1900 году. В Саксонии в кооперативах состояло 75 % всех рабочих (Ashley, 1904, p. 118–119).

В Англии Роберт Оуэн, ставший «одним из первых английских мыслителей, осознавших, что связанное с индустриализацией зло не является неискоренимым и что появились новые возможности, которые следует использовать для устранения бедности» (Woodward, 1962, p. 130), в начале XIX века основал движение за совместное управление столовыми (кафетериями), школами, прачечными и другими необходимыми предприятиями обслуживания. Это была непосредственная реакция на промышленную революцию. В 1844 году в Рочдейле, небольшом городе в графстве Ланкашир недалеко от Манчестера, который был столицей хлопчатобумажной промышленности, 28 ткачей основали Общество справедливых рочдейлских пионеров. Это был первый кооператив современного типа, целью которого было снабжение своих членов товарами первой необходимости по умеренным ценам. Основатели кооператива остались известны в истории как «справедливые пионеры». Кооператив стремился получить небольшую прибыль, которая в конце каждого года распределялась между его членами пропорционально их закупкам. «Принципы Рочдейла» – один голос каждому члену кооператива и никакой дискриминации – продолжают оказывать влияние и на современные кооперативы.

Рочдейлское общество выросло, включив в себя большое число магазинов, некоторые предприятия, больницу, общественную библиотеку, несколько читален и даже сберегательный банк. Общество создало несколько школ для обучения детей неимущих классов. В 1891 году оно насчитывало уже миллион членов. В 1863 году в Англии было более 400 кооперативов и кооперативное движение появилось в Шотландии.

Кооперативное движение во Франции шло по более социалистическому пути. За этот путь выступали Пьер Жозеф Прудон и Луи Блан, на взгляды которых повлиял «утопический социализм», идеи которого шли и от католицизма (Nitti, 1971). Французские ateliers nationaux, появившиеся после революции 1848 года, были общественными предприятиями, созданными для того, чтобы давать гарантированную работу рабочим из низших классов. Эти предприятия поддерживало государство. Во Франции распространение получили как потребительские, так и производственные кооперативы, некоторые из них стали предоставлять кредит. Теоретиком создания «кооперативной республики» был Шарль Жид, стремившийся очистить экономическую деятельность от погони за прибылью. Таким образом, французское кооперативное движение было чисто социалистическим.

В Германии кооперативное движение распространилось и на кредитные учреждения. Двигателем этого движения был Герман Шульце-Делич. Кредитные кооперативы занимались главным образом предоставлением «мини-кредитов». Они начали с предоставления дешевых кредитов сапожникам и плотникам, потому что их было достаточно много, чтобы проект взаимной помощи оказался жизнеспособным. В 1850 году Шульце-Делич создал первый в мире кооперативный банк. Он предоставлял кредиты одним своим членам, используя вклады других. Для получения кредита требовалось не обеспечение, а одобрение своего рода комиссии из нескольких членов, подтверждающих честность заемщика. В 1859 году в Германии был создан Всеобщий союз кооперативов.

В 1840 году Фридрих Вильгельм Райффайзен создал первый в Германии «Католический сельский банк». Вскоре «банки Райффайзена» появились во многих сельских районах немецкоговорящих регионов. Их целью было предоставление сельским жителям кредитов по приемлемым ставкам, чтобы позволить им приобретать скот, семена и сельскохозяйственную технику для ферм. В 1849 году Райффайзен организовал предоставление мини-кредитов, создав «общество помощи сельскохозяйственным рабочим, не имеющим средств». Предполагалось, что более обеспеченные граждане будут выдавать мини-кредиты более бедным гражданам. Таким образом, мини-кредиты не являются недавним изобретением, как многие думают.

В 1852 году Райффайзен переехал в Хеддесдорф, где сосредоточил свои усилия на помощи рабочим с низким доходом. В 1861 году он создал первую «кооперативную систему кредитования Райффайзена». Все средства этого кооператива поступали от его членов. Ориентация на христианскую этику делала его отличным от других «народных банков». В 1888 году существовало уже 445 таких кооперативов, а сама их идея вскоре распространилась в других странах. Ко второй половине XIX века сложились три кооперативных системы: английская, основанная на потребительской кооперации; французская, основанная на производственной кооперации; немецкая, основанная на кредитной кооперации. Немецкая система получила распространение в Италии, где возникло множество католических сельских кредитных кооперативов. Первым таким кооперативом в Италии был Cassa di Gambarore, который был создан недалеко от Венеции 26 февраля 1890 года.

Эти новшества возникали в дополнение к более развитым системам социальной защиты, которые финансировали религиозные группы, братства, общества взаимной помощи и подобные им группы.

В последние годы в связи с глобализацией возникли дополнительные доводы в пользу увеличения государственной помощи и, по мнению некоторых экономистов, в пользу увеличения государственных расходов (Rodrik, 1998; а также Williamson, 1997). Маркс думал о воздействии глобализации уже в 1848 году[76]76
  См. Wheen, 1999, p. 4–5.


[Закрыть]. Пока мы не будем рассматривать вопрос о том, следует ли эту потребность в усилении государственного вмешательства реализовывать через увеличение государственных расходов или следует использовать другие инструменты политики – например, регулирование, которое вынудит граждан самостоятельно приобретать на рынке защиту от рисков потери работы, инвалидности или старости. В любом случае понимаемая в широком смысле роль государства усилится, хотя степень роста государственных расходов будет зависеть от выбранной стратегии[77]77
  Уильямсон показал, что глобализация вызывала рост неравенства доходов в период до Первой мировой войны и продолжает вызывать рост неравенства сейчас. Неравенство доходов было серьезным фактором увеличения государственного вмешательства в демократических обществах.


[Закрыть].

В заключение можно сказать, что в результате произошедших за последние два века значительных изменений в экономике возникли силы, подталкивающие правительства к увеличению государственного вмешательства, а общество – к созданию новых структур, облегчающих жизнь в условиях этих изменений. Правительства отреагировали введением нового законодательства, которое в отдельных случаях требует увеличения государственных расходов. Когда распространенные в прошлом опасения о негативной роли государства (возникшие в то время, когда оно защищало интересы аристократов) стали ослабевать, граждане пожелали расширить полномочия правительств. Они также захотели получать услуги более высокого качества. Однако ответные действия правительств зачастую запаздывали. В результате уровни государственных расходов, которые существовали вплоть до начала XX века, могли казаться слишком низкими даже тем, кто в целом разделял взгляды Адама Смита на роль государства в экономике[78]78
  Эти же уровни могли представляться слишком высокими выступавшим за минимальное вмешательство государства сторонникам полной свободы рынков, таким как Фредерик Бастиа и Густав де Молинари. Как мы уже видели ранее, работы экономистов XIX в. полны сетований о чрезмерности и бесполезности государственных расходов. И даже экономисты господствующего направления (мейнстрим) разделяли такие взгляды.


[Закрыть]. Вопрос о том, насколько их следовало увеличить, остается открытым.

В дополнение к структурным изменениям в экономиках разных стран, которые привели к возникновению новых обязанностей государства (последних не мог предвидеть Адам Смит), изменения, которые подталкивали правительства к увеличению государственных расходов, происходили также и в научной, и в политической сферах. На чисто научном уровне за более широкую ответственность правительств выступали такие авторитетные авторы, как Адольф Вагнер и, позднее, Джон Мейнард Кейнс. Как мы уже отмечали выше, Вагнер предвидел (или утверждал), что государственные расходы будут (или должны) расти по мере экономического развития потому, что более развитой экономике будет требоваться больше государственных услуг и, соответственно, больше государственных расходов[79]79
  Очевидно, что если принять вывод Вагнера в том виде, как его часто трактуют, то все равно в рыночной экономике должен существовать предельный уровень государственных расходов, после превышения которого рыночная экономика перестает быть рыночной. Далее мы покажем, что в нескольких странах этот уровень был достигнут или даже превышен примерно в 2000 г.


[Закрыть]. Вагнер считал государственные расходы своего рода ресурсом, необходимым для экономического роста. Взгляды Вагнера разделяли другие немецкие экономисты и представители других общественных наук. Они считали, что государство представляет собой органичное целое, являющееся выражением общества и существующее почти независимо от граждан (и от политиков), живущих в конкретное время. Как вода в реке, люди приходят и уходят, а общество и государство (река) остаются. Принятие конституции, положения которой очень непросто изменить, а также монархическая форма правления в значительной мере предполагают такую преемственность.

Вагнер считал, что правительство должно осуществлять перераспределение доходов и богатства от более состоятельных к гражданам с меньшими доходами; отчасти такое мнение разделял и Джон Стюарт Милль[80]80
  Отличие от социалистического представления состоит в том, что социализм упраздняет частную собственность и, следовательно, рыночную экономику путем передачи средств производства государству.


[Закрыть]. В этой роли государство должно собирать больше налогов с состоятельных людей и финансировать общественные услуги, которые приносят пользу людям с более низкими доходами, но не обязательно бедным. А это не та роль, которую стремились играть многие гражданские и религиозные организации еще со Средних веков. Эти общества и организации выделяли ресурсы на содержание сирот, инвалидов, одиноких стариков и очень бедных, то есть тех, кто был не в состоянии позаботиться о себе сам и не имел семей, которые могли бы заботиться о них. Поэтому в прошлом основанием для перераспределения являлось удовлетворение базовых потребностей, а не более низкий доход. Взгляды Адольфа Вагнера подготовили почву для категории «перераспределение» в знаменитой триаде Ричарда Масгрейва, перечислившего основания для государственного вмешательства: размещение ресурсов, перераспределение доходов и экономическая стабилизация[81]81
  Следует отметить, что в эту триаду не входят экономическое развитие и экономический рост – цели, которые многие правительства явно заявляют в числе задач своей политики.


[Закрыть]. Ведущий американский экономист в области государственных финансов, профессор Колумбийского университета Эдвин Селигмен раскритиковал «радикальные» взгляды Вагнера и уничижительно назвал предложенную им политику «фискальной»[82]82
  Селигмен также выражал сомнения относительно применения налога на доходы (Seligmen, 1913).


[Закрыть]. Похоже, это был первый случай употребления выражения «фискальная политика» в английском языке. Кейнсианская революция изменила значение этого выражения, которое для многих, и в особенности американских, экономистов стало синонимом стабилизационной политики, а не политики перераспределения (Eckstein, 1964, p. 101).

В небольшой и очень увлекательной работе «Конец laissez-faire», написанной на основе двух лекций (в Оксфордском университете в 1924 году и в Берлинском университете в 1926 году), Джон Мейнард Кейнс призвал расширять государственное вмешательство в экономику (Keynes 1926; Кейнс 2007б). Кейнс особо выделил две области, в которых требуется вмешательство государства. Интересно, что обе области не предполагали непременного роста государственных расходов, и это во время роста государственных расходов в промышленно развитых странах, которые по-прежнему в среднем не превышали 20 % от ВВП. По мнению Кейнса, усиление государственного вмешательства требовалось потому, что по разным причинам частный рынок не мог удовлетворить некоторые потребности граждан.

В первую очередь государственное вмешательство становится необходимо, когда «идеальная мера контроля и организации находится где-то между индивидуумом и современным государством»; Кейнс предложил выявить «полуавтономные органы» внутри государства и требовать от них работы «исключительно на общественное благо». В качестве примеров таких организаций Кейнс назвал «университеты, Банк Англии, власти лондонского порта, возможно, даже железнодорожные компании». Он указал, что, когда акционерные общества «достигают такого возраста и размера, что их статус ближе к статусу общественных корпораций… [они обычно] стремятся к обобществлению». Это происходит тогда, когда «акционеры почти совершенно отстранены от управления». Кейнс приводит пример «железных дорог, предприятий городского хозяйства, а также крупных банков или страховых компаний». Выделение «полуавтономных органов» будет особенно уместно в случаях, когда «крупные масштабы или полумонополистическое положение… организации привлекают к ней внимание общества и делают ее уязвимой для публичной критики». Кейнс заключил, что «полуавтономные» корпорации следует предпочитать «органам централизованного государственного управления, находящимся в прямом подчинении у государственных министров» (Keynes, 1926, p. 41–45; Кейнс, 2007б, с. 380–382).

Государственное вмешательство также необходимо для определения того, какие «функции имеют общественный, а какие – индвидуальный характер с точки зрения их практической реализации». Здесь Кейнс говорит, что «наиболее важные пункты государственной „Повестки дня“ должны быть связаны не с теми функциями, которые индивиды уже выполняют самостоятельно, а с теми, которые находятся вне сферы их деятельности и которые не может выполнить никто, кроме государства». Таким образом, тут он подразумевает, что некоторые вещи не делаются вообще. Поняв, что «отдельным индивидам… удается извлечь выгоду из неопределенности и незнания» и что «большой бизнес – это всегда лотерея», которая приводит к «резкому неравенству в распределении богатства», «возникновению безработицы» и снижению «эффективности и производства», Кейнс заключает, что «действия отдельных людей не могут улучшить ситуацию; некоторые из них бывают заинтересованы даже в ее ухудшении». Лекарство следует искать «в продуманном кредитно-денежном контроле» и «в сборе и широком распространении информации, касающейся экономической ситуации, включая публикацию, при необходимости на основе соответствующего закона, полезной деловой информации» (Keynes, 1926, p. 46–48; Кейнс, 2007б, с. 382–383). Таким образом, Кейнс отводит государству функцию регулирования крупного бизнеса и вводит требование полного раскрытия информации таким бизнесом. Подобные взгляды представляются чрезвычайно актуальными в свете последствий экономического кризиса 2008–2009 годов.

В качестве двух других примеров второго основания для государственного вмешательства Кейнс назвал координацию правительством сбережений и инвестиционных решений, а также потребность в «продуманной политике в отношении численности населения», наиболее целесообразной для страны; при этом внимание необходимо уделять не только численности, но и «природным качествам» «будущих членов» (Keynes, 1926, p. 49; Кейнс, 2007б, с. 383).

В середине Великой депрессии Кейнс пишет и публикует свой главный труд – «Общую теорию занятости, процента и денег» (Keynes, 1936; Кейнс, 2007б), ставший по своему воздействию на политику третьим наиболее значимым из всех когда-либо написанных (после трудов Адама Смита и Карла Маркса). Эта работа предложила совершенно новый образ государства, цель которого – стабилизация экономики при поддержании полной занятости. Ранее такая цель не ставилась, хотя общественные работы иногда предлагались и использовались во времена кризисов. И хотя эта цель не имела прямого влияния на уровень государственных расходов, ее косвенное воздействие было значительным.

В годы, последовавшие за публикацией «Общей теории занятости, процента и денег», все больше экономистов стали приходить к мнению, что высокий уровень государственных расходов сам по себе способен защитить экономику от спада. Они приняли и поддержали сформулированную Кейнсом задачу стабилизации, заключающуюся в том, что правительство с помощью фискальных мер должно компенсировать нехватку частного спроса в экономике, вероятность которой весьма высока ввиду естественной склонности людей недопотреблять и недоинвестировать. Поскольку политически всегда легче увеличить государственные расходы и снизить налоги, чем сделать обратное, кейнсианская политика способствовала асимметрии в политике, которая неизбежно в долгосрочной перспективе приводила к росту государственных расходов[83]83
  Следует отметить, что если энциклика папы римского Rerum Novarum обращала внимание на то, что рабочим необходимо иметь больше сбережений, то неявную рекомендацию кейнсианской революции можно трактовать как призыв сберегать меньше. Сбережение перестало считаться достоинством; очевидно, что снижение уровня накоплений повышает индивидуальные риски и дает основания правительствам увеличить свое вмешательство для того, чтобы защитить граждан от экономических рисков.


[Закрыть]. Однако, вопреки современному представлению, сам Кейнс не призывал к значительному росту государственных расходов. Пожалуй, из всех кейнсианцев он был кейнсианцем в наименьшей степени.

Разумеется, на государственную экономическую политику влияют не только и не столько теории экономистов, сколько политические события. Среди таких событий были экономические эксперименты и экономические модели Советской России и – в меньшей степени – фашистских режимов Германии, Италии и других стран. Социалистическая и – в меньшей степени – фашистская идеологии создали напряжение, требующее расширения роли государства в экономике. Социалистическая и коммунистическая идеологии предполагали неограниченный контроль государства над распределением ресурсов и национального дохода. Эти экономические эксперименты, и особенно эксперимент, проводимый в России после большевистской революции 1917 года, имели много последователей среди интеллектуалов в европейских и других западных странах. Многие из них видели положительные стороны этих экспериментов, но обычно не замечали отрицательных[84]84
  Как отмечает Эбенстайн, «социализм рассматривался, особенно в среде ученых и интеллектуалов, как следующий этический и практический шаг в развитии общества» (Ebenstein, 2001, p. 116). Он цитирует учебник Пола Самуэльсона «Экономика» в издании 1989 г., где на странице 837 сказано, что «советская экономика является доказательством того, что, вопреки мнениям многих скептиков, социалистическая командная экономика может функционировать и даже процветать». На беду Самуэльсона, это заявление было сделано в неподходящее время – накануне краха Советского Союза. Указание на то, что, несмотря на множество серьезных трудностей, России удалось избежать Великой депрессии, могло бы привлечь больше внимания к советскому эксперименту.


[Закрыть]. При этом они оказывали давление на правительства демократических, рыночных стран, таких как Соединенные Штаты, Великобритания, Франция, Канада и Австралия, с целью добиться от них увеличения государственных расходов.

Правительства этих стран, вынужденные защищаться от нападок, ответили разработкой новых социальных программ и расширением уже существующих, что вызвало к жизни концепцию «смешанной экономики», которая приобрела особую популярность в 1950-х и 1960-х годах. Великая депрессия – событие, которое многие посчитали крупнейшим провалом рыночной экономики, – дала дополнительный импульс движению в этом направлении. В Соединенных Штатах политика «Нового курса» включала внедрение мер «социального обеспечения» для всего работающего населения, а также регулирование финансовых рынков, целью которого было исправление предполагаемых нарушений работы рыночной экономики и повышение роли государства в поддержании и перераспределении доходов. Началось движение в направлении «смешанной экономики» и – в некоторых странах – в сторону развитого «государства всеобщего благосостояния». Два поколения спустя эти изменения приведут к значительному росту государственных расходов во многих странах.

Роль государства в рыночной экономике, какой она была до Великой депрессии, претерпит радикальные изменения в период с 1920-х годов (эти 10 лет можно рассматривать как период конца laissez-faire как государственной политики) по 1940-е или 1950-е годы, которые можно назвать началом эры смешанных экономик и государств всеобщего благосостояния. Кое-кто скажет, что конец laissez-faire наступил намного раньше, возможно уже в 1890 году. В период с 1920-х по 1950-е годы рост государственных расходов происходил постепенно в большинстве стран, но не в Соединенных Штатах, где государственные расходы в 1958 году резко выросли с 9,9 до 28,4 % от ВВП[85]85
  Данные взяты из работы Герберта Стейна (Stein, 1984, p. 399). Следует указать, что значительный рост государственных расходов в Соединенных Штатах в период с 1929 по 1958 г. отчасти был обусловлен значительным ростом военных расходов.


[Закрыть]. В течение следующих двух десятилетий он ускорится во многих странах, за исключением Соединенных Штатов, где в 1950-е годы его сдерживала консервативная республиканская администрация, а позднее – сопротивление повышению налогов. Ускорение темпов роста государственных расходов требовало новой политики и нового законодательства.

В 1959 году Ричард Масгрейв систематизировал новые точки зрения в своей авторитетной книге «Теория государственных финансов» (Musgrave, 1959). Он выделил те три самостоятельные цели деятельности правительства, которые уже упоминались выше[86]86
  Роберт Масгрейв не был первым, кто дал определение задачам правительства. В опубликованной в 1950 г. одним из греческих экономистов статье названы все три роли и дано довольно подробное описание политик, которые правительство должно проводить в соответствии с каждой из этих ролей (Angelopoulos, 1950). Масгрейв уточнил эту концепцию и популяризировал ее, особенно в англосаксонском мире. Его труд по государственным финансам остается самой авторитетной работой в этой области уже 50 лет.


[Закрыть]. Нельзя не заметить некую странность в том, что Масгрейв не включил экономический рост и экономическое развитие в число задач правительства, ведь стремление к обеспечению экономического роста так часто служит обоснованием разного рода государственных (и не всегда удачных) политик. Примерно в то же самое время, когда Масгрейв заканчивал работу над книгой, экономисты из стран Северной Европы разрабатывали «теорию фискальной политики», которая могла бы определить направление для быстро растущих государственных расходов, вызванных пере-ходом к государствам всеобщего благосостояния в североевропейских странах. И Масгрейв, и экономисты Северной Европы пытались увязать теорию экономической политики с теорией фискальной политики. Но если работа Масгрейва в большей степени касалась целей государства, то «теория фискальной политики» концентрировалась на взаимосвязи между инструментами политики и целями государства в надежде, что эконометрические модели, которые в это время стали приобретать популярность, помогут количественно и качественно связать инструменты политики и ее цели, каковы бы они ни были.

В работе ван Кревельда «Расцвет и упадок государства» отмечается, что «[фактическое] движение к государству всеобщего благосостояния началось еще во время [Второй мировой] войны» (van Creveld, 1999, p. 354; ван Кревельд, 2006, с. 435). Он полагал, что Черчилль и Рузвельт хотели вознаградить рабочих своих стран за усердие и жертвы во время войны. В Атлантической хартии 1941 года эти политики указали на право жить, «не зная нужды» как на одну из целей своих правительств после войны. Они считали, что если государство сможет использовать для борьбы с бедностью и безработицей хотя бы часть военного производства, то в обеспечении жизни без нужды оно сможет добиться многого[87]87
  Представляется, что ван Кревельд несколько искажает картину. Атлантическая хартия провозглашает цель «обеспечить для всех более высокий уровень жизни, экономическое развитие и социальное обеспечение» (пятый пункт) для того, чтобы «все люди во всех странах могли бы жить всю свою жизнь, не зная ни страха, ни нужды» (шестой пункт). Но на 14 августа 1941 г. – день, когда была подписана Атлантическая хартия, – Соединенные Штаты еще не вступили в войну.


[Закрыть].

В 1942 году в Англии выходит «доклад Бевериджа», указавший направление для масштабных социальных реформ после войны. Ван Кревельд цитирует премьер-министра Австралии, который во время Второй мировой войны заявил, что «правительство должно быть в первую очередь агентством, занимающимся улучшением материального положения масс» (van Creveld, 1999, p. 355; ван Кревельд, 2006, с. 436). Это высказывание, конечно, уже очень далеко от взглядов сторонников laissez-faire и отражает оптимистичный взгляд на то, что могут делать правительства и насколько эффективными они могут при этом быть. Другие авторы, включая Тони Аткинсона, считают, что источники государства всеобщего благосостояния возникли намного раньше.

Расширение роли государства в экономике требовало двух важных шагов: повышения налогов и создания специальных программ использования дополнительных доходов бюджета. В докладе Бевериджа была предложен план действий для выполнения второго шага. Для реализации новых программ, выгоду от которых получат конкретные группы населения, понадобятся дополнительные государственные чиновники. Поэтому будут появляться все более многочисленные группы избирателей, заинтересованные в расширении роли государства (Peacock 1979, особенно p. 105–117). Ван Кревельд заключает, что «после 1945 года все эти идеи в совокупности привели к резкому усилению государственного вмешательства в экономику» (van Creveld, 1999, p. 357; ван Кревельд, 2006, с. 438). Разработка новых программ потребует по-новому взглянуть на проблемы, а в демократических странах потребуется новое законодательство. Но, несмотря на рост популярности идеи государственного вмешательства, ей по-прежнему противостояли традиционалисты и консерваторы, сохранившие свое влияние на политику[88]88
  В Соединенных Штатах администрация президента Эйзенхауэра в течение всего срока власти (1952–1960) препятствовала любым попыткам повышения государственных расходов. У новых программ были ярые противники. Даже в 1964 г., при президенте Кеннеди, «программы, сопряженные с увеличением расходов, сталкивались с серьезным сопротивлением» (Heller, 1967, p. 113). Но со временем противники новых программ расходования государственных средств все чаще оказывались в меньшинстве. См., например, Hayek, 1944; Хайек, 2005 и de Jouvenel, 1952; де Жувенель, 1995.


[Закрыть]. Пройдут годы, прежде чем идеологические изменения приведут к значительному повышению государственных расходов и уровня налогообложения в большинстве стран. Разные страны будут с разной скоростью отвечать на призывы к повышению государственных расходов. В долгосрочной перспективе самыми медлительными окажутся Соединенные Штаты.

Лишь одна из трех упомянутых Ричардом Масгрейвом задач правительства, а именно размещение ресурсов, может быть названа неотъемлемой функцией правительства. Никакое организованное общество не может существовать без осуществления правительством этой функции в той или иной степени и без наличия институтов для ее осуществления[89]89
  Сторонники полной свободы рынка подвергнут сомнению даже это утверждение.


[Закрыть]. Следовательно, именно эта функция определяет минимально возможную роль государства и минимальный уровень государственных расходов. Две другие задачи правительства появились относительно недавно и являются в некоторой степени необязательными. Страны, или политические юрисдикции, существовали тысячи лет без вовлечения государства в решение этих задач и часто вообще не ставили их перед собой. Как отмечено раньше, в прошлом, когда государство занималось перераспределением, оно шло в неправильном направлении – от населения к тем, кто контролировал государственный аппарат. Однако за последние полвека взгляды на этот вопрос кардинально изменились, и сегодня две новые задачи государства стали превосходить по важности все остальное. В результате государства уделяют меньше внимания размещению ресурсов и больше – перераспределению доходов. Можно утверждать, что в последние годы правительства занимались распределением меньше, чем следует, а экономической стабилизацией и перераспределением – больше, чем следует. В одних странах преступников отпускают на свободу только потому, что не хватает тюрем. В других приходит в упадок инфраструктура. В третьих обостряются экологические проблемы. Есть также страны, в которых судебные процедуры занимают слишком много времени из-за нехватки судей.

Под различными предлогами (включая необходимость снижения экономических рисков) перераспределение дохода послужило обоснованием и объяснением значительного роста государственных расходов, который происходил во многих странах после Второй мировой войны. В значительной степени рост государственных расходов за последние полвека может быть связан с попытками перераспределения дохода между различными группами, но не всегда от групп с наибольшим к группам с наименьшим доходом. Цель постепенно сдвигалась от перераспределения доходов между группами с разными уровнями доходов к защите (большинства или всех) граждан от определенных рисков с экономическими последствиями. В результате часть государственных программ превратилась из избирательных в универсальные, что сделало их очень дорогими. Кроме того, в те времена, когда многие еще помнили о Великой депрессии, считалось, что высокий уровень государственных расходов способствует экономической стабилизации[90]90
  В 1940-е гг., сразу после окончания войны, многие опасались, что условия, характерные для Великой депрессии, могут возникнуть вновь из-за избыточного уровня сбережений населения и сокращения военных расходов.


[Закрыть]. Бытовало мнение, что страны с высоким уровнем государственных расходов менее подвержены рискам и лучше защищены от экономических спадов.

Нам еще предстоит увидеть, действительно ли кризис 2008–2009 годов меньше сказался на странах с высоким уровнем государственных расходов[91]91
  Представляется, что азиатские страны с низкими уровнями государственных расходов пострадали от кризиса меньше. Но причины этого могут быть совсем иными.


[Закрыть]. Со временем отсутствие симметрии при проведении стабилизационной политики также вело к росту доли государственных расходов в ВВП. Увеличение расходов в периоды экономических спадов не уравновешивалось сокращением расходов в периоды оздоровления экономики. Таким образом, осуществление активных мер стабилизационной политики привело со временем к росту государственных расходов. Будет интересно увидеть, вернется ли к докризисным значениям доля государственных расходов в ВВП, выросшая во время последнего кризиса.