Текст книги "Правительство и рынки: Меняющаяся экономическая роль государства"

Некоторые эксперты будут возражать против изменений, предложенных в предыдущем разделе, ссылаясь на положение, получившее название «парадокс перераспределения». Парадокс перераспределения говорит о том, что для успешного перераспределения доходов необходим высокий уровень государственных расходов. При этом предполагается, что если получаемые на частных рынках доходы распределяются неравномерно (как это обычно и бывает), то масштабное государственное вмешательство (за счет высоких государственных расходов) может значительно сократить неравенство доходов, в том числе в тех случаях, когда государственные программы универсальны (то есть не ориентированы на помощь бедным), и даже в случае, если большая часть государственных расходов достается группам с более высоким доходом (Korpi, Palme, 1998). Перераспределение обеспечивают не налоги, а государственные расходы. Значительное перераспределение будет достигнуто даже при пропорциональном налогообложении, если государственные расходы будут сохраняться на высоком уровне.

Имеющиеся данные по 13 высокоразвитым странам, которые представлены в табл. 1.5, подтверждают парадокс перераспределения. Приведенные в таблице данные показывают, что рассчитанный для личных доходов до их перераспределения коэффициент Джини относительно высокий, достигая низшего уровня 0,372 в Нидерландах и наивысшего уровня 0,498 в Великобритании. Средний коэффициент Джини для всей группы стран составляет 0,446. Однако, когда высокие личные доходы снижаются за счет налогов, а низкие личные доходы увеличиваются за счет государственных трансфертов, коэффициент Джини для располагаемых доходов (то есть доходов после уплаты налогов и получения трансфертов) значительно снижается, составляя в среднем 0,280. Коэффициент Джини, рассчитанный для располагаемых доходов, находится в пределах от 0,228 в Дании и 0,231 в Нидерландах до 0,372 в Соединенных Штатах.

В табл. 1.5 показано, что в среднем три четверти перераспределения (75,7 %) происходит за счет государственных расходов и только одна четверть (25,3 %) является результатом выравнивающего эффекта налогообложения. И только в трех англосаксонских странах (Соединенные Штаты, Канада и Австралия) выравнивающий эффект налогов более заметен. Отсутствие налога на добавленную стоимость в Соединенных Штатах, а также тот факт, что многие семьи не платят подоходный налог из-за слишком низких доходов, делают американскую налоговую систему более важным инструментом перераспределения доходов, чем в других странах.

ТАБЛИЦА 1.5 Перераспределение доходов в странах ОЭСР: влияние налогов и государственных трансфертов

ИСТОЧНИК: Данные о государственных расходах (в последней колонке) предоставлены ЕС и МВФ. Остальные данные взяты из базы данных Люксембургского исследования по вопросам доходов, любезно предоставленной Дэвидом Джезуитом (Luxembourg Income Study).

РИС. 1.1. Государственные расходы и перераспределение доходов в экономически развитых странах

На рис. 1.1 показана диаграмма рассеяния для совокупных государственных расходов как доли ВВП и перераспределения доходов за счет государственных расходов и налогообложения в 13 странах, представленных в табл. 1.5. Диаграмма является убедительным визуальным подтверждением влияния государственных расходов на перераспределение доходов. Чем выше доля государственных расходов в ВВП, тем выше уровень перераспределения. Коэффициент корреляции между двумя этими переменными довольно высок и составляет 0,82.

Существует еще один аргумент политического характера против политики адресного перераспределения доходов. Часто утверждается, что дорогостоящие универсальные программы позволят добиться большего перераспределения доходов, чем адресные программы, поскольку последние не получат необходимой политической поддержки со стороны среднего класса и поэтому не будут реализованы. Также утверждается, что страны с высокими государственными расходами, и в особенности государства всеобщего благосостояния, применявшие универсальные программы, сумели сильнее сократить неравенство доходов, чем англосаксонские страны, которые полагались на адресные программы (см. также главу 12). Этот довод основан на предположении о том, что средние классы страдают от своего рода фискальной иллюзии. Они видят выгоды, которые дают программы государственных расходов, но не замечают налогов, которые им придется платить.

Если бы сокращение неравенства доходов было единственной или самой важной целью экономической деятельности государства и если бы государственные расходы на поддержку бедных граждан имели форму денежных выплат бедным, как это предполагает парадокс перераспределения, то превосходство универсальных программ в снижении коэффициента Джини и повышении благополучия общества было бы очевидным. Однако этот аргумент имеет по крайней мере две слабые позиции.

Во-первых, в конкурентном и все более глобализованном мире сокращение неравенства доходов хотя и важно, но не может быть единственной или главной целью экономической политики. Если бы главная цель была такой, то экономическую политику стран, у которых в прошлом была плановая экономика, а также современной Кубы и Северной Кореи, восхваляли бы и копировали. Эта политика обеспечивала и обеспечивает низкий коэффициент Джини, но в долгосрочной перспективе не способствует экономическому росту[39]39
  Конечно, как утверждал Амартия Сен во многих своих работах, а также и другие экономисты до него, развитие состоит не в одном только экономическом росте. Поэтому мы не должны впадать в другую крайность и считать, что значение имеет только экономический рост.


[Закрыть]. Именно поэтому централизованные плановые экономики по большей части перестали существовать.

Во-вторых, необходимо учитывать, что некая (или даже большая) часть средств, которые предположительно расходуются исключительно на помощь группам с низкими доходами, может на самом деле доставаться поставщикам услуг (например, учителям, чиновникам, медицинским сестрам, врачам) благодаря высокому уровню зарплат в государственном секторе, а также по другим каналам, включая неэффективность. Иногда программы государственных расходов почти не помогают тем, для кого они предназначены, но приносят немалые выгоды тем, кто предоставляет государственные услуги[40]40
  Маловероятно, что в случае, если получатель благ получит наличные деньги вместо бесплатных государственных услуг, он захочет потратить их на эти же услуги.


[Закрыть]. Тем не менее расходы будут учтены как помощь тем, для кого они предназначены. Те, кто занимается организацией государственных услуг и их предоставлением, обычно являются представителями среднего класса, а не низкодоходных групп населения (Tanzi, 1974, 2008; Alesina, 1998). Это проявление действия закона, который иногда называют «законом Директора». В начале 1960-х годов профессор Чикагского университета Аарон Директор сформулировал «закон государственных расходов», в соответствии с которым при осуществлении государственных расходов независимо от декларированных целей в выигрыше оказывается в основном средний класс, а финансируются эти расходы в основном за счет налогов на бедных и богатых (Stigler, 1970). Пожалуй, Директор был прав в отношении того, кто выигрывает, и не совсем прав в отношении тех, кто финансирует, что особенно заметно в последние годы, когда значительный рост налогов во многих промышленно развитых странах привел к усилению нагрузки на работников из среднего класса, особенно после введения налога на добавленную стоимость и высокого налога на заработную плату. В промышленно развитых странах «закон Директора» применим скорее к налоговым льготам, в которых обычно больше заинтересован средний класс, поскольку ряд особенностей (сокращение или ограничение вычетов с ростом дохода) делает их менее ценными для высокодоходных групп населения.

«Парадокс перераспределения» основан на простом допущении, что средства, затраченные на предоставление услуг некоторым группам, равны реальным выгодам, полученным этими группами. Но есть множество свидетельств, что это допущение не всегда выполняется. Этот аспект редко учитывается в соответствующей литературе. Государственным расходам часто сопутствует неэффективность, которая может принимать форму ренты для тех, кто предоставляет или организовывает предоставление услуг (см. главу 11). Разумеется, масштабы ренты поставщиков государственных услуг различаются от страны к стране.

Наконец, глобализация и другие процессы делают поддержание высокого среднего уровня налогообложения все более сложным и дорогостоящим делом. Налоговые системы многих стран подтачивают различные «фискальные термиты» (Tanzi, 2001). Как следствие, финансировать универсальные государственные программы без последствий для макроэкономической ситуации становится труднее, чем в предыдущие десятилетия, когда фискальные термиты были не столь активны или вообще не существовали. В будущем деятельность термитов вынудит страны перейти к новой роли государства, которая предполагает меньшие государственные расходы и налоги, а также обращение к иным инструментам экономической политики. Глобализация и ваучеры облегчат применение адресных денежных трансфертов, которые позволят низкодоходным группам населения приобретать услуги и защиту от различных рисков за рубежом по более низким ценам, чем в их собственных странах (Tanzi, 2005c). Например, растет значение медицинского туризма, который позволяет жителям богатых стран покупать дорогостоящие медицинские услуги приемлемого качества по более низким ценам в более бедных странах, таких как Индия. Определенные образовательные услуги также могут быть куплены (и их действительно покупают) в других странах. Некоторые страны (например, Великобритания) становятся крупнейшими экспортерами образовательных услуг. Со временем даже услуги ухода за пожилыми (или за заключенными) можно будет приобретать за границей, получая приемлемое качество по намного более низким ценам[41]41
  Это уже происходит в Европе, где много пожилых людей обслуживается мигрантами из Восточной Европы.


[Закрыть]. Не существует также обоснованных доводов против того, чтобы инвестировать накопления на старость не в своей, а в другой стране, при условии использования низкорискованных и хорошо контролируемых инструментов[42]42
  Кризис 2008–2009 гг. подтвердил, что риски не ограничиваются только отдельными странами или только частным сектором, что показывает опыт Исландии, Греции, Ирландии и Португалии. Если правительствам было трудно выполнять свои обязательства в области пенсионного обеспечения и здравоохранения в прошлом, то это станет еще труднее в будущем. В 2010 г. Ирландия и Греция испытывали серьезные трудности в финансировании государственного долга.


[Закрыть].

При таком развитии ситуации правительство при осуществлении надзора и выполнении функций регулятора должно быть намного более бдительным и эффективным, чем в прошлом. Это основная его функция в рыночной экономике, функция, которая в прошлом выполнялась не лучшим образом или не выполнялась вообще. Существует ряд работ, в основном экономистов Чикагского университета, в которых ставится под вопрос эффективность регулятивной деятельности государства[43]43
  См. аргументы в отношении регулирования монополий, сходные с аргументами представителей чикагской экономической школы, в de Molinari, 1849.


[Закрыть]. Сокращение государственных расходов потребует создания более четких правил и более эффективных институтов для обеспечения исполнения этих правил. Покойный Жан Монне, французский государственный деятель, сыгравший огромную роль в создании Европейского союза, сказал: «Ничто не может быть сделано без людей. Ничто не будет устойчиво без институтов». Ключевой вопрос состоит в том, смогут ли правительства создать необходимые институты, которые позволят выполнять эту функцию справедливо и эффективно. Каким бы ни был ответ на этот вопрос, его можно подкрепить убедительными доводами. Если ответ утвердительный, переход к новой роли государства будет возможен и даже желателен. Эта роль будет требовать меньших государственных расходов и налогов, но понадобится повысить эффективность государственного мониторинга и управления, а также усилить глобальную координацию.

В следующих главах эти вопросы будут рассмотрены более подробно. Часть II, историческая, посвящена росту государственных расходов в прошлом веке и способствующим этому росту факторам. В части III, теоретической и аналитической, представлен обзор ряда теорий о роли государства в экономике в различных условиях и разобраны инструменты политики, которые приобрели большое значение в последние годы. Часть IV рассматривает результаты, а именно социально-экономические показатели, связанные с ростом государственных расходов в последние десятилетия. Основное внимание уделено развитым странам – членам ОЭСР с эпизодическим обращением к опыту прочих стран. Заключительная глава посвящена факторам, которые будут оказывать влияние на роль государства в экономике в будущем. В ней рассматриваются вопросы, которые еще не получили того внимания, которое они заслуживают. В ней также рассматриваются иные изменения, помимо изменений в системе государственных расходов, которые могут произойти и в будущем. В ней утверждается, что в будущем вырастет значение инструментов политики, отличных от расходования государственных средств и налогообложения, и прежде всего значение государственного регулирования. Таким образом, роль государства в экономике вернется в некотором смысле к той, какой она была до XIX века. Однако это будет уже современная версия прежней роли, с заметно более высокими государственными расходами и налогами, чем в прежние времена, и с регулированием, цель которого – помогать гражданам, а не обеспечивать возможности извлечения ренты для некоторых привилегированных индивидов. При этом только время покажет, возможна ли такая новая роль государства и окажется ли она более эффективной, чем современная. От того, справится ли государство с новой ролью, зависит само выживание рыночных экономик.

Ариэли, Дэн. 2010. Предсказуемая иррациональность. Скрытые силы, определяющие наши решения (Москва: Манн, Иванов и Фербер).

Коуз, Рональд. 2007а. “Природа фирмы”, в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).

Коуз, Рональд. 2007б. “Проблема социальных издержек”, в: Рональд Коуз, Фирма, рынок и право (Москва: Новое издательство).

Милль, Джон Стюарт. 2007. Основы политической экономии с некоторыми приложениями к социальной философии (Москва: ЭКСМО).

Нозик, Роберт. 2008. Анархия, государство и утопия (Москва: ИРИСЭН).

Пигу, Артур Сесил. 1985. Экономическая теория благосостояния. В 2-х т. (Москва: Прогресс).

Платон. 2007. “Государство”, в: Платон, Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 1 (Санкт-Петербург: Издательство Санкт-Петербургского университета; “Изд-во Олега Абышко”).

Роуз-Аккерман, Сюзен. 2003. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы (Москва: Логос, 2003).

Стиглер, Джордж. 2016. Гражданин и государство (Москва: Издательство Института Гайдара).

Alesina, Alberto. 1998. “The Political Economy of Macroeconomic Stabilization and Income Inequality: Myths and Reality,” in Income Distribution and High-Quality Growth, edited by Vito Tanzi and Ke-Young Chu (Cambridge, Mass.: MIT Press).

Alonso, Antonio, Ludger Schuknecht, and Vito Tanzi. 2005. “Public Sector Efficiency: An International Comparison.” Public Choice 123: 321–47.

Alston, Lee J., and Joseph P. Ferrie. 1999. Southern Paternalism and the American Welfare State: Economics, Politics, and Institutions in the South, 1865–1965 (Cambridge: Cambridge University Press).

Andreoni, James. 2006. “Philanthropy,” in Handbook of Giving, Altruism, and Reciprocity, vol. 2, edited by Serge-Christophe Kolm and Jean, Mercier Ythier (Amsterdam: Elsevier, North-Holland), pp. 1201–65.

Angelopoulos, Konstantinos, Apostolis Philippopoulos, and Efthymios Tsionas. 2008. “Does Public Sector Efficiency Matter? Revisiting the Relation between Fiscal Size and Economic Growth in a World Sample.” Public Choice 137, nos. 1–2 (October): 245–78.

Ariely, Dan. 2008. Predictably Irrational: The Hidden Forces That Shape Our Decisions (New York: Harpers and Collins).

Arrow, Kenneth J. 1970. “The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market versus Nonmarket Allocation,” in Public Expenditure and Policy Analysis, edited by Robert H. Haveman and Julius Margolis (Skokie, Illinois:) (Rand McNally College Publishing).

Atkinson, A. B. 2004. “Social Europe and the Contribution of Public Economics.” Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, Anno LXII, Fase. 4.

Auerback, A. J., J. Gokhale, and L. Kotlikoff. 1991. “Generational Accounts; A Meaningful Alternative to Deficit Accounting,” in Tax Policy and the Economy, edited by David Bradford (Cambridge, Mass.: MIT Press).

Auerback, A. J., Laurence J. Kotlikoff, and Willi Leibritz. 1998. “Generational Accounting around the World.” IMES (Institute of Monetary and Economic Studies, Bank of Japan), Discussion Paper No. 98-E-2.

Banca d’Italia. 2008. Relazione Annuale (Rome, May 31).

Bastiat, F. 1864. Oeuvres Completes. 7 vols. (Paris: Guillaumin).

Bator, Francis M. 1960. The Question of Government Spending: Public Needs and Private Wants (New York: Harper and Brothers).

Beito, David. 2000. From Mutual Aid to the Welfare State: Fraternal Societies and Social Services, 1890–1967 (Chapel Hill: University of North Carolina Press).

Beito, David, Peter Gordon, and Alexander Tabarrok, eds. 2002. The Voluntary City (Ann Arbor: University of Michigan Press – Independent Institute).

Callan, Tim, and John Walsh. 2006. “Assessing the Impact of Tax /Transfer Policy Changes on Poverty: Methodological Issues and Some European Evidence.” Euromod Working Paper No. EM1/06.

Cipolla, Carlo M. 1969. Literacy and Development in the West (Harmondsworth: Penguin Books).

Coase, Ronald. 1937. “The Nature of the Firm.” Economica 4: 386–405.

–. 1960. “The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics 3 (October): 1–44.

Della Vigna, Stefano. 2009. “Psychology and Economics: Evidence from the Field.” Journal of Economic Literature 47, no. 2 (June): 315–372.

de Molinari, Gustave. 1849. Les Soirées de la Rue Saint-Lazare: Entretiens sur les Lois Economique et D´efense de la Propriété. Translated as Le Serate di Rue Saint-Lazare (Macerata: Liberi Libri, 2009).

De Viti de Marco, Antonio. 1936. First Principles of Public Finance (London: Jonathan Cape).

Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy (New York: Harper).

European Commission. 2008. Public Finances in EMU (Brussels).

European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. 2008. Second European Quality of Life: First Findings (Dublin).

Gustafsson, Bjorn. 2008. “The Swedish Model in the Era of Integration and Globalization,” in Institutions for Social Well-Being: Alternatives for Europe, edited by Lilia Costabile (London: Palgrave Macmillan), pp. 171–197.

Haveman, Robert. 1994. “Should Generational Account Replace Public Budgets and Deficits?” Journal of Economic Perspective 1: 55–111.

Hochman, H. M., and J. D. Rodgers. 1969. “Pareto Optimal Redistribution.” American Economic Review 59: 542–557.

Korpi, Walter, and Joakim Palme. 1998. “The Strategy of Equality and the Paradox of Redistribution.” American Sociological Review 63, no. 5: 661–687.

Lacey, A. R. 2001. Robert Nozick (Princeton: Princeton University Press).

Lindert, Peter H. 2002. “What Drives Social Spending? 1780 to 2020,” in When Markets Fail: Social Policy and Economic Reform, edited by Ethan B. Kapstein and Branko Milanovic (New York: Russell Sage Foundation, 2002), pp. 185–214.

McCaffery, Edward J., and Joel Slemrod, eds. 2006. Behavioural Public Finance (New York: Russell Sage Foundation).

Mill, John Stuart. 2004. Principles of Political Economy (Amherst, N.Y.: Prometheus Books).

Musgrave, Richard. 1959. The Theory of Public Finance (New York: McGraw-Hill).

Myrdal, Gunnar. 1954. The Political Element in the Development of Economic Theory (Cambridge, Mass.: Harvard University Press).

Nozick, Robert. 1974. Anarchy, State and Utopia (New York: Basic Books).

OECD. 1985. Social Expenditure, 1960–1990 (Paris: OECD).

–. 2009. Taxing Wages (Paris: OECD).

–. 2010. Revenue Statistics of OECD Countries (Paris: OECD).

Pigou, Arthur. 1924. The Economics of Welfare. 2nd ed. (London: Macmillan).

Plato. 1961. Republic I, in The Collected Dialogues of Plato, edited by Edith Hamilton, Bollinger Series 71 (New York: Pantheon Books).

Rawls, John. 1971. A Theory of Justice (Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press).

–. 1974. “Some Reasons for the Maximin Criterion.” American Economic Review 64: 141–146.

Rexed, Knut. 2000. “Public Sector Reform: Lessons from the Nordic Countries, the Swedish Experience.” Swedish Agency for Administrative Development. Mimeo (May 19).

Ritter, Gerhard A. 1996. Storia dello Stato Sociale (Rome: Laterza). Translated from Der Sozialstaat Entstehung und Entwiklung im Internationalen Vergleich (Munich: R. Oldenbourg Verlas, 1991).

Rizza, P., and P. Tommasino. 2008. “Will We Treat Future Generations Fairly? Italian Fiscal Policy through the Prism of Generational Accounting,” in Fiscal Sustainability: Analytical Developments and Emerging Policy Issues, edited by Daniele Franco. Banca d’Italia, Workshop on Public Finance (April).

Rose-Ackerman, Susan. 1999. Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform (Cambridge: Cambridge University Press).

Say, J. B. 1841. Traité de économie politique (Paris: Guillaumin).

Savedoff, William D., and Pablo Gottret. 2008. Governing Mandatory Health Insurance (Washington, D.C.: World Bank).

Sen, Amartya. 1979. “Personal Utilities and Public Judgments: Or What Is Wrong with Welfare Economics?” Economic Journal 89: 537–89.

Solomon, Howard M. 1972. Public Welfare, Science and Propaganda in Seventeenth Century France (Princeton: Princeton University Press).

Stigler, George J. 1970. “Director’s Law of Public Income Redistribution.” Journal of Law and Economics 13 (April): 1–10.

–. 1989. The Economic Role of the State (Cambridge, Mass.: Basil Blackwell).

–. 1975. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press).

Tanzi, Vito. 1974. “Redistributing Income through the Budget in Latin America.” Banca Nazionale del Lavoro, Quarterly Review, no. 108: 65–87.

–. 1998. “Corruption around the World.” IMF Staff Papers 45, no. 4 (December): 559–94.

–. 2000. “Rationalizing the Government Budget,” in Economic Policy Reform: The Second Stage, edited by Anne Krueger (Chicago: University of Chicago Press), pp. 435–452.

–. 2001. “Globalization, Technological Developments and the Work of Fiscal Termites.” Brooklyn Journal of International Law 26, no. 4: 1261–1484.

–. 2005a. “Social Protection in a Globalizing World.” Rivista di Politica Economica, Anno XCV, Serie III (March–April): 3–23.

–. 2005b. “The Economic Role of the State in the 21st Century.” Cato Journal 25, no. 3 (Fall): 617–638.

–. 2005c. “The Role of Government and Public Spending in a Changing World.” Rivista di Diritto Finanziario e Scienza delle Finanze, Anno LXIV, Fasc. 3: 321–339.

–. 2007. “Fiscal Policy and Fiscal Rules in the European Union,” in Europe after Enlargement, edited by Anders Aslund and Marek Dabrowski (Cambridge: Cambridge University Press), pp. 50–64.

Tanzi, Vito. 2008. “The Role of the State and Public Finance in the Next Generation.” OECD Journal on Budgeting 8, no. 2: 1–27.

–. 2010. “Complexity in Taxation: Origin and Consequences.” Mimeo (November).

Tanzi, Vito, and L. Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective (Cambridge: Cambridge University Press).

Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2008. Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness (New Haven: Yale University Press).

Tooley, J. 1996. Education without the State (London: Institute of Economic Affairs).

U.S. Government. 1962. Economic Report of the President (Washington, D.C.: GPO).

Walvin, James. 1988. Victorian Values (Athens: University of Georgia Press).

West, E. G. 1970. “Resource Allocation and Growth in Early-Nineteenth Century British Education.” Economic History Review 23: 68–95.

World Bank. 2008. Governing Mandatory Health Insurance. Edited by William D. Savedoff and Pablo Gottret (Washington, D.C.).

Wuthnow, Robert. 1991. “The Voluntary Sector: Legacy of the Past, Hope for the Future?,” in Between States and Markets: The Voluntary Sector in Comparative Perspective, edited by Robert Wuthnow (Princeton: Princeton University Press).

Zamagni, Vera, ed. 2000. Poverta´ e Innovazione Istituzionale in Italia: Dal Medioevo ad Oggi (Bologna: Il Mulino).