Текст книги "Этнополитика"

Владимир Николаевич Шапалов
Этнополитика

© Шапалов Владимир Николаевич

* * *

Глава 1. Сущность, предпосылки становления и основные этапы развития государственной этнополитики. Содержание, функции и механизм реализации государственной этнополитики

1. Предмет, задачи и логика курса «Этнополитика»

Одной из основных проблем современного этапа развития человечества становится возрастание этнонационального фактора, который оказывает влияние на все сферы общественного развития: политические, социальные, экономические, духовные. Люди стали активнее перемещаться, потоки эмигрантов, ищущих лучшей доли, измеряются не десятками и даже не сотнями тысяч, как, скажем, итальянцы и восточноевропейцы, прибывавшие в США в период с 1880 по 1914 гг., а миллионами ежегодно. Можно с полным основанием утверждать, что уже ни одна страна более не может «переработать» такую массу переселенцев.

Исследователи отмечают, что роль этнического фактора особенно возрастает в переходные периоды, когда неизбежно начинается переосмысление устоявшихся норм, ценностей и традиции, которые формировались предшествующими поколениями людей в процессе совместного бытия. В то же время растущее многообразие электората уже обретает свое политическое представительство во Франции, Германии, Канаде, США, Австралии, Норвегии и многих других странах. И этот электорат настаивает не просто на сохранении, но на поддержке и поощрении своей идентичности. Эти и другие факты наглядно доказывают, что этничность является не только формой социальной и культурной организации, но и политическим ресурсом, которым можно воспользоваться как в созидательных, так и в разрушительных целях.

В то же время общество как никогда нуждается в достижении этнокультурного и этноконфессионального понимания в целях обеспечения мира, национальной безопасности, своего будущего в целом. Одним из последствий повышения роли этнического фактора в общественных процессах и стало зарождение этнической политики.

Современные исследователи отмечают, что если политика – «это участие в делах государства, определение форм, задач, типов, видов, направлений политической деятельности, способы и методы, технология, механизмы ее осуществления, то этнополитика – это проявление этнического фактора в политике, участие этнических групп в делах государства и в свою очередь роль политики и государства в делах этнических сообществ, управление многоэтничными государствами, обеспечение межэтнического согласия и преодоление этнополитических конфликтов [1, с. 13].

Таким образом, этнополитика – это сфера политического бытия, целенаправленная деятельность государства и его отдельных органов по управлению этносферой общества. Необходимо обратить внимание, что в учебной и даже научной литературе понятия «Национальная политика» и «Этнополитика» до сих пор нередко выступают как синонимы.

Для того чтобы устранить эту путаницу, которая до сих пор сохраняется как в политической сфере и системе государственного управления на всех уровнях, так и в научной и учебной литературе, уточним содержание понятий «национальная политика» и «этническая политика».

Национальная политика есть политика обеспечения национальных интересов государства и всех его граждан, осуществляемая как внутри данного государства, так и на международной арене, а также и функционирования общегосударственных сфер общественной жизни. Она включает в себя систему идеологических взглядов, принципов, приоритетов, а также комплекс политических, управленческих, социально-экономических решений и мер в целях эффективного функционирования общегосударственных сфер общественной жизни.

Национальные интересы, являясь объектом национальной безопасности и, соответственно, всех ее компонентов, совершенно четко указывают, что национальная политика не может быть только узкоэтнической.

Этническая политика может быть определена как целенаправленная стратегия регулирования этнических отношений. Главное в содержании этнополитики – управление этническими интересами с учетом их общности и различий, степени их законности и конструктивности для всего общества. Государственные органы власти должны заниматься оптимизацией межэтнических отношений, т. е. находить и поддерживать механизмы интеграции этнических интересов в рамках демократии.

Конечной целью этнополитики и одновременно важнейшим показателем ее эффективности является обеспечение этнополитической стабильности в обществе и реализация всего комплекса развивающихся «этнокультурных запросов» граждан.

В литературе иногда предлагают использовать для определения политики в отношении национальностей и управления межэтническими отношениями другой термин – «этнонациональная политика». Но, на наш взгляд, более точным все-таки является термин «этнополитика», как сокращенное от этнической политики, поскольку он исключает всякую двусмысленность.

Запомним! Национальная и этническая политика не синонимы. Этническая политика есть важнейшая составная часть национальной политики.

Вполне закономерно, что в современном общественном дискурсе практические деятели, эксперты и исследователи все чаще употребляют термин «этнополитика», выделяя тем самым политические аспекты функционирования этничности.

2. Сущность этнополитики как особого вида политического управления

Общественно-политическая мысль уже очень давно обратила внимание на сферу этнополитики. Можно и нужно вспомнить, скажем, работы теоретиков австрийской социал-демократии. Более того, Отто Бауэра, можно с полным основанием считать одним из основоположников современной этнополитики, ибо его идеи относительно национально-культурной автономии не потеряли актуальности и по сей день и положены в основу этнополитических стратегий ряда государств.

Этнополитическая проблематика, чрезвычайно актуализировавшаяся в конце XIX и начале XX вв., и в последующие десятилетия не была забыта, но все же довольно долгое время находилась на периферии исследовательского интереса. И только в последней четверти ХХ столетия, когда заговорили о «взрыве этничности», о «бунтующей этничности», она вновь стала одной из центральных тем в обществоведческих исследованиях. Одна из первых попыток дать систематизированное представление об этнополитике была сделана американским ученым Дж. Родшильдом, который в 1971 г. опубликовал книгу «Этнополитика». Он отмечал, что основу этнической политики составляют отношения между государством и проживающими на его территории этнически определяемыми группами людей, преследующими определенные политические цели. По мере формирования на Западе общей теории этнической политики, исследователи особое внимание стали уделять причинам зарождения и динамике развития этнических движений, решение которых могло бы стать основой научного прогнозирования развития межэтнических взаимодействий в мире.

В России об этнополитике активно заговорили с начала 1990-х годов. С этого времени объем публикаций этнополитической направленности постоянно возрастал. Но обобщенного взгляда на этнополитику отечественные исследователи не предлагали. Отчасти это было связано с очевидной ориентацией на западные концепции и трактовки этнополитики, отчасти объяснялось простым недостатком эмпирических исследований в сфере этнополитики.

В то же время, нельзя не обратить внимание на тот факт, что как у зарубежных, так и у отечественных исследователей до сих пор не существует единой точки зрения о сущности, функциях и задачах этнической политики.

Американский исследователь П. Ван ден Берг считает, что главное в этнополитике – взаимоотношения государства с этническими группами [2, с. 97].

По мнению известного социолога Ж. Тощенко «этнонациональную политику можно определить как целенаправленную деятельность по регулированию проблем, связанных с реальным, ожидаемым или мнимым неравенством социальных групп по этническому или национальному признакам» [3, с. 136].

Савинов Л.В. отмечает, что «этнополитика – это конкретная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, направленная на регулирование этнонациональных отношений» [4].

В свою очередь, В.И. Даниленко сводит все содержание этнической политики к политике «внутри государства по отношению к национальным меньшинствам» [5, с. 637].

Суммируя основные подходы исследователей, можно сделать вывод, что под этнической политикой ими понимается система идеологических взглядов, принципов, приоритетов, а также политических, управленческих, социально-экономических решений и мер, конечной целью которых является обеспечение этнополитической стабильности в обществе. Она является составной частью политики государства, политических партий, организаций и объединений, определяет стратегический курс в этническом (национальном) вопросе, в развитии межэтнических отношений, в культурно-языковом развитии этносов (т. е. всей нации государства). Основные положения этнополитики как правило, раскрываются в специальных национальных программах, находят свое отражение в соответствующих разделах конституции того или иного государства.

Суть этнополитики состоит в координации усилий всех государственных органов в деле решения проблем этнических общностей, в организации их диалога с властью, в позитивном межобщинном диалоге, в согласовании действий всех заинтересованных сторон при урегулировании этнополитических и этнических конфликтов.

Национальная модель этнической политики разрабатывается, исходя из особенностей истории страны, этнического состава населения, уровня ее социально-экономического и политического развития, социокультурных и конфессиональных особенностей. Политика по отношению к этносам должна быть сопряжена с экономической, социальной, культурно-образовательной, демографической, миграционной, информационной и другими видами государственной политики, в комплексе с которыми она и может быть реализована.

Обратим внимание на тот факт, что зарождение и развитие этнической политики стало возможным во многом благодаря тому, что она опирается на достижения гуманитарных наук, занимающихся исследованием проблем отдельных этносов и народов. В первую очередь речь идет об этнологии – науке, изучающей процессы формирования и развития различных этнических групп, их идентичность, формы культурной самоорганизации, закономерности их коллективного поведения и взаимодействия, взаимосвязи личности и социальной среды. В последние годы предметная область этнологии значительно расширилась. Объектом ее исследования становятся новые явления и процессы, ранее не изученные этносы. Появились междисциплинарные, смежные научные направления: этносоциология, этнопсихология, этнолингвистика, этноэкология, этнической историей и др. Этнологи активно стали заниматься теоретическими и практическими вопросами национальных отношений, федерации, миграции и т. д. Этнология является не только теоретической наукой, но имеет и большое практическое значение. Ее научные разработки, выводы и рекомендации необходимы для формирования адекватной этнокультурной политики, управления национальными отношениями, урегулирования межэтнических конфликтов.

Кроме того, этническая политика тесно связана с этнополитологией, где внимание исследователей концентрируется на выявлении потенциальных конфликтов, причин межнациональной напряженности, прогнозировании развития ситуации в сфере этнос и власть.

В этнополитике особо важно отслеживать реальную ситуацию, складывающуюся во взаимоотношениях между представителями различных национальностей, предупреждать возможные конфликты и особо заботиться, чтобы на уровне межличностных отношений не складывалась предубежденность, этнонеприязнь и другие формы взаимодействия, способные породить этническую напряженность.

Стоит также отметить, этническая политика должна осуществляться на всех этажах управления: общегосударственном, региональном уровне и в рамках местного самоуправления. Все административные единицы имеют население, которое только в исключительном случае является однородным. Эта особенность характерна почти для всех стран в современном мире. Поэтому, как считают исследователи, этнополитика на государственном, региональном и муниципальном уровнях сосредотачивается на трех проблемах: государственно-правовых, социально-экономических, и культурно-информационных.

Полиэтничность территориальных образований требует создания специальных государственных учреждений, занимающихся этническими проблемами в рамках данной административной единицы. В большинстве случаев это проблема культурной автономии – языка, обучения, культуры, поддержания обычаев и традиций. Иначе говоря, на всех уровнях управления в пределах их компетенции необходимо постоянное и кропотливое осуществление этнической политики, что находит отражение в программах или планах решения этнополитических проблем данной страны или региона и в случае возникновения конфликта создает условия для его снятия, разрешения или, по крайней мере, определенного его смягчения.

В полиэтническом государстве вероятность погашения возникающих конфликтов усилиями различных этнических групп невелика, ибо их усилия обращены на решение внутригрупповых, а не общественных проблем. В то же время этот «консенсусный потенциал» этнических групп может быть основой внегрупповой конфликтности: по горизонтали – между этническими группами, по вертикали – между этническими группами и государственным центром. В этих условиях этнополитика выполняет важнейшую регулятивную функцию – она позволяет рационализировать взаимоотношения и взаимодействия между различными национальными группами и этническими общностями.

В этнополитике видное место – занимают политика по делам иммиграции, преодолению расизма и этнофобии, по развитию потенциала гражданского общества, этики и практике дискурса, – того, что получило название «аффирмативных» (утверждающих, позитивных) акций общественности за права меньшинств.

Этнополитика не представляет собой нечто единое, застывшее, неколебимое. В ней постоянно устаревают одни подходы, корректируются другие, уточняется символическое отражение проблем этничности в терминологии СМИ. Опыт показывает, что необходимо более активно рассматривать и знакомить общество с историей национальных меньшинств, их культурой. В то же время исследователи этнонациональных проблем отмечают, что в полиэтничных странах вряд ли возможно создание единой и приемлемой для всех этнонациональной политики, какие бы идеалы всеобщего равенства в нее ни закладывались.

На практике интересы этнических общностей и групп все равно будут сталкиваться и даже противостоять друг другу. То же равенство этнических общностей и групп на деле всегда будет оборачиваться в пользу доминантного большинства, ибо его исходные позиции предпочтительнее для политической и культурной конкуренции. Исходя из этого нередко допускается некоторый отход от принципов универсального равенства (пример тому – саамские парламенты, политика позитивной дискриминации в ряде стран) и предоставляются некоторые преимущества этническим меньшинствам. При этом очевидно, что в каждом конкретном случае нужны свои решения и особая программа действий.

Отсюда вытекает, что этнополитика в полиэтничном государстве не может быть одновариантной, а должна представлять собой набор конкретных стратегий, адаптированных к конкретным условиям регионов, этническому составу их населения, характеру межэтнических связей и т. д.

3. Предпосылки становления и основные этапы развития государственной этнополитики

Этнополитика, как концептуально и юридически оформленные действия государства или международных политических институтов, стала фактом политической жизни относительно недавно.

Первый этап связан с изменениями в мире, которые произошли после окончания Первой мировой войны. В результате крушения династических империй на мировой арене возникли «этнические федерации» – СССР, Югославии, Чехословакии – и стала формироваться система международно-правовой защиты отдельных групп населения меньшинств, стали складываться нормы политико-правового решения международных проблем, в том числе имеющих и этическое содержание. Институтом международно-правового регулирования стала Лига Наций.

Второй этап формирования государственной национальной политики начинается после завершения Второй мировой войны, когда правовое и политическое оформление прав этнических (расовых, религиозных) сообществ во многом стимулировалось деятельностью ООН.

Признанию этнополитики как важной составляющей государственной и международной жизни способствовало определение содержания таких понятий, как «национальное меньшинство» и «этническое меньшинство», и признание их особых прав.

В 1948 г. была принята Конвенция ООН о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, в которой был применен термин «национальные, этнические, расовые и религиозные группы». В Пакте о гражданских и политических правах 1966 г. говорилось об «этнических, религиозных и (или) языковых меньшинствах», в Декларации ООН 1992 г. – о правах лиц, принадлежащих к «национальным, или этническим, религиозным и языковым меньшинствам».

Международно-правовое признание прав этнических меньшинств и коренных народов способствовало усилению их политической активности, ибо они получали в руки реальные механизмы воздействия на региональные и федеральные власти государств, с которыми были связаны их исторические судьбы.

В результате крушения колониальной системы на планете появилось более 130 самостоятельных государств с весьма сложным этническим составом. Этот процесс сопровождался возникновением внутригосударственных и межгосударственных этнических проблем и конфликтов, Эти перемены способствовали повышенному вниманию политических деятелей и исследователей ко всему спектру межэтнических отношений.

Третий этап исследователи связывают с третьим геополитическим переделом мира, который явился следствием завершения последней мировой войны – «холодной», вызванной противостоянием двух общественных систем. Результатом изменения баланса сил на мировой арене стали трагические события распада СССР, Югославии, Чехословакии, завершилось формирование ряда непризнанных государственных образований и целого ряда транснациональных этнополитических объединений.

Сегодня есть все основания утверждать, что XXI век в силу целого ряда обстоятельств век этничности и активных межнациональных взаимодействий.

Во-первых, в связи с нарастающей тенденцией к перемешиванию и взаимодействию различных этнических сообществ (как в культурном, так и в биогенетическом планах). По мере глобализации современный мир ведет этносы к утрате ими монолитной определенности. Поэтому проблема сбережения и сохранения этнокультурных ценностей является весьма актуальной для большинства народов мира. К этому добавился бурный рост технологий. 20–30 лет назад средствами общения были лишь почта и телефон; сегодня, не выходя из кафе, можно позвонить по скайпу родственникам и знакомым в любой точке мира и не только слышать их, но и видеть. Проблема, на каком языке «говорят по телевизору», тоже больше не стоит: YouTube и цифровое ТВ разрешили ее почти полностью.

Во-вторых, сохраняющие неблагоприятные тенденции роста межнациональных конфликтов в мире. Исследователи отмечают, что если за 500 лет до Второй мировой войны из 286 крупных войн было только восемь внутренних и межнациональных, то после Второй мировой войны из 150 вооруженных конфликтов 127 уже имели национальный характер [6]. И в этот перечень не входят конфликты в Югославии, в странах СНГ, в Российской Федерации на Северном Кавказе.

В этих условиях перспектива развития этнополитических процессов как реализации интересов различных этнических групп, включая этническое большинство и этнические меньшинства, видится все еще неопределенной и неоднозначной. В силу этого становится значимым изучение как специфики процессов этнической мобилизации и политизации, так и сущности, содержания и характера региональных этнополитических процессов, которые оказывают существенное влияние на состояние и развитие социальных и главным образом политических систем и институтов.

4. Содержание, демократические принципы, цель и задачи этнической политики

Несмотря на то, что этническая политика уже прошла период становления, среди исследователей до сих пор не существует общепризнанных точек зрения на ее содержание, принципы, цель и задачи.

Исследователи подчеркивают, что «содержанием этнической политики является формирование стратегического курса государства, направленного на реализацию этнонациональных интересов и разрешение существующих и складывающихся противоречий в полиэтнических обществах» [7, с. 117].

Вся деятельность государственных институтов власти и управления, обеспечивающая развитие социально-экономических и духовно-политических процессов в многоэтнической стране, должна строиться на ясно обозначенных демократических принципах этнической политики, под которыми понимаются – основополагающие ценности, идеи, политико-правовые нормы, которые в отличие от общих деклараций могут быть проведены на всех уровнях формирования и осуществления политики с точки зрения взаимодействия и сотрудничества различных народов со своими специфическими интересами в составе единого государства.

Принципы этнической политики образуют исходный минимум ценностных идей и установок, на основе которых можно провести согласование этнических интересов отдельных групп и целых общностей, в том числе с учетом их социально-политических позиций, а также всего комплекса объективных факторов развития многонационального федеративного государства.

Содержание принципов этнополитики сводятся к следующим положениям:

– этническая политика государства должна разрабатываться, исходя из особенностей исторического опыта страны, уровня ее социокультурного, социально – экономического и политического развития;

– безусловное уважение прав и основных свобод каждого человека вне зависимости от его социального положения, этнической и конфессиональной принадлежности, а также территории проживания;

– последовательная борьба со всеми формами политического экстремизма, национализмом и шовинизмом;

– этническая политика должна быть нацелена на каждого человека, каждую этническую общность, группу независимо от того, имеет ли она свое национально-государственное образование, живет ли человек в «своей» республике или в инонациональной среде;

– условием эффективности этнической политики является ее научность, что предполагает необходимость научно-экспертной проработки всего комплекса вопросов, связанных с регулированием межэтнических отношений;

– при формировании и реализации этнической политики необходим всесторонний учет мирового опыта регулирования межэтнических отношений.

– принципы этнической политики должны соответствовать международно-правовым нормам и актам [8, с. 104].

Разумеется, этим не исчерпываются принципы этнической политики в демократическом государстве. Важно подчеркнуть, что все указанные принципы и ряд других неразрывно связаны друг с другом и призваны образовывать определенное нерасторжимое единство. Только взятые вместе эти принципы отражают демократизм национальной политики.

Основной целью этнической политики является обеспечение прав и свобод граждан независимо от их национальной (в данном случае этнической) принадлежности, формирование цивилизованных форм межнационального общения и мирных способов разрешения конфликтных ситуаций, совершенствование механизма научного управления этническими процессами в стране.

Другими словами, стратегической целью этнической политики должна стать гармонизация межэтнических отношений, т. е. достижение такого состояния, при котором доминируют взаимопонимание, взаимоуважение и взаимодоверие между этносами и отдельными его представителями. В условиях гармонизации межэтнических отношений, осуществляются эффективные контакты с людьми других этносов, способствующие понижению уровня недоверия, уменьшению степени выраженности негативных стереотипов между людьми различных национальностей.

Данная цель определяет и содержание основных задач в области межэтнических отношений.

Первой задачей государственной этнической политики является согласование интересов всех проживающих в стране народов, обеспечение правовой и материальной основы их развития на базе добровольного и взаимовыгодного сотрудничества.

Вторая задача государства в отношении составляющих его этнических групп и общностей – это интеграция всех их в единое гражданское сообщество, формирование общегражданских ценностных идеалов, то есть интеграция локальных сообществ в единое целое с одновременным сохранением культурного плюрализма внутри данного социального организма.

Третья задача государственных институтов и государственной этнической политики состоит в поддержании баланса интересов между доминантным большинством и этническими меньшинствами, исключение через специальные институты и политические процедуры этнократических тенденций в политике большинства в чрезмерной политизации этничности со стороны меньшинства.

Четвертая задача государства в сфере этнополитики состоит в предотвращении возникающих явных диспропорций в социальных условиях между контактирующими этническими группами, обеспечении равенства возможностей их социального продвижения, тем более что сама рыночная экономика в случае их подъема создает более благоприятные условия жизнедеятельности всех народов.

При всем расширении и разнонаправленности векторов и содержания государственной этнополитики особую важность приобретает задача создания прочной правовой базы этнокультурной жизни и этнической мобилизации в цивилизованных формах.

Идеалом этнополитики признается политическое и социальное равенство всех граждан без этнических различий и право каждого этноса на культурное самоопределение.