Текст книги "Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование"

При реализации проекта в рамках традиционной государственной закупки на пути к попыткам сделать такой контракт долгосрочным неминуемо встает отечественное бюджетное законодательство. Если упрощать, но без ущерба для достоверности, то можно сказать, что срок действия традиционного контракта находится в пределах цикла бюджетного планирования. Такой цикл составляет один – три года: текущий финансовый год и плановый период соответственно.

Кстати, трехлетнее бюджетное планирование появилось относительно недавно, а в кризис 2008–2009 гг. от него и вовсе планировали отказаться. В любом случае выходит, что реальные лимиты бюджетных обязательств фактически могут быть предусмотрены на период, не превышающий трех лет.

Формально бюджетные процедуры, конечно, позволяют заключить контракт и на более длительный срок, но юридическая обязательность такого контракта описана выше в «Бюджетной защищенности». Если кратко, в тех случаях, когда вообще можно его заключить, то она все равно минимальна.

Выходит, что, даже имея возможность заключения контрактов с длительностью производственного цикла выполнения работ, выходящего за период в три года, риск невключения таких расходных обязательств в закон о бюджете по истечении периода бюджетного планирования ничем не покрывается.

В качестве итога можно констатировать, что господрядные контракты по сложившейся практике стараются заключать на период максимум в три года, а при выходе за пределы этого срока они еще менее защищены. Справедливости ради стоит отметить, что и внутри этого срока они не так уж незыблемы.

Как на основании такого краткосрочного контрактования можно планировать долгосрочное развитие тех компаний, которые становятся подрядчиками государства, не вполне ясно. Кроме того, и само государство толком не может заниматься долгосрочным планированием своей деятельности.

В том случае, если инвестиционные контракты с государством заключаются в некоторых из разновидностей ГЧП, в частности на основе законодательства о концессиях, то долгосрочность – одна из основ существования таких форм и она не может быть подвергнута риску необоснованного одностороннего и некомпенсируемого отказа от исполнения договора, в том числе на основании секвестирования соответствующих бюджетных статей.

Основываясь на этой предпосылке, а также на том, что концессии официально могут заключаться на весьма длительный срок, в нашей стране и появились такие проекты, в которых стороны подписали соглашения на 10, 15, 30 лет.

Уже притчей во языцех стала проблема, когда в рамках законодательства о госзакупках невозможно сделать действительно качественный выбор потенциального исполнителя. Это не значит, что действительно относительно квалифицированные компании не выигрывают господрядные конкурсы. Это означает лишь то, что зачастую им приходится конкурировать не с равными себе, а с менее релевантными конкурсантами.

Понятно, что в большинстве случаев квалификацию подрядчиков и отношение к конкретному проекту даже самого авторитетного из них можно узнать только в процессе исполнения контракта. То есть нередко тогда, когда что-то менять в работе или контракте уже поздно.

Выходит, что, вступая в конкурсную борьбу, даже самые квалифицированные подрядчики вынуждены значительно упрощать свое предложение, чтобы оказаться впереди тех конкурентов, основное оружие которых – лишь предложение наименьшей цены исполнения.

Конечно, предложить такую цену и на самом деле уложиться в нее, как мы понимаем, – это разные вещи. Вместе с тем формально по закону заказчика в большинстве случаев может только это и интересовать. По крайней мере, по закону ценовые критерии заявки являются доминирующими в большинстве конкурсов.

Собственно, мы снова, как это часто бывает, имеем дело с теорией ухудшающегося выбора. В соответствии с ней каждый последующий шаг мотивирует все стороны на то, чтобы делать еще более худшее предложение, а потом власти вынуждены осуществлять выбор из наиболее худших.

Разрывается замкнутый круг в тот момент, когда на столе остается только самое плохое предложение, которое часто и удостаивается подписания контракта.

Условия контрактов, заключаемых в рамках господрядной логики, только консервируют подобное сложившееся положение дел. Являясь приложением к конкурсной документации, контракты обычно весьма традиционны, шаблонны и однообразны. В них могут различаться предмет работ и состав задач, сроки, некоторые иные детали, но в ключевых позициях они более или менее традиционны.

Совсем по-другому обстоят дела с концессионными проектами. Конкурсы в их рамках существенно отличаются друг от друга, содержат большое количество таких различных условий и ковенант, которые в рамках традиционных госконтрактов и представить сложно. Отражением такого подхода является содержание концессионного соглашения, которое даже визуально и без учета десятков приложений в 10–15 раз больше, чем традиционный госконтракт.

В нем содержатся не только описание предмета и сроков реализации проекта, но и различные плавающие условия, зависящие от наступления тех или иных событий, распределяется ответственность между сторонами, описывается последовательность действий всех участников при реализации проекта. Кроме того, определяются их совместные и раздельные действия в отношении различных третьих лиц, а также огромное количество иных необходимых деталей.

В итоге, если государственный контракт – это жесткий типологизированный документ, в котором официально установлен примат государства по значительному количеству вопросов, включая финансовые, то концессионное соглашение можно сравнить с детальным и объемным договором, которое заключают две равноправных и заинтересованных в реализации проекта стороны. При этом он не просто не лишает государства возможности осуществлять контрольно-мониторинговые функции, но и предоставляет гораздо более реальные и действенные рычаги для влияния на партнера, изначально интегрируемые в контракт.

Постоянно говорят о том, что одной из проблем традиционных госзакупочных контрактов является отсутствие возможности организовать проект в формате единого окна. Все действуют разрозненно. Проектировщики, строители, поставщики, эксплуатанты и все остальные, кто «закупается» в рамках традиционных госконтрактов, действуют совершенно автономно друг от друга. И их можно понять.

Основная задача, от выполнения которой зависит их доходность, состоит в том, чтобы подписать акт выполненных работ или «каэски»[2]2
  Если немного упрощать, то речь идет о следующем. При формировании бухгалтерской и налоговой отчетности необходимо иметь документы определенной формы. Приемка выполненных работ в строительстве оформляется составлением документов: форма «Смета КС-2» (акт о приемке выполненных работ) и форма «Смета КС-3» (акт о стоимости выполненных работ и затрат). Заполняя формы смет КС-2 и КС-3, необходимо понимать, что в реальности они скорее используются в качестве расшифровки произведенных работ и стоимости, а не только в качестве фиксации факта и даты приема работ заказчиком.


[Закрыть], совершенно не волнуясь о том, что с результатами их труда будут делать те, кто стоит дальше в цепочке создания объекта или проекта.

Поставщику, например, медицинского оборудования по большому счету неважно, впишется ли поставленное оборудование в проектную документацию или нет. А проектировщику все равно, как строитель будет возводить объект по его документации, ему важно лишь максимально точно отработать медико-техническое задание (МТЗ) и сдать результаты своей работы государственному заказчику.

В результате того, как устроено законодательство о госзакупках, создается то, что называется «эффектом ромашки». Каждый из участников проекта имеет индивидуальный контракт с заказчиком, только с ним связан, только его должен удовлетворить. Все коммуникации проходят только через госзаказчика, что приводит к тому, что он же и является «держателем» риска десинхронизации различных элементов проекта. А это один из ключевых рисков. Из него следует проблема качества результатов сделанной различными участниками работы, и риски, вытекающие из этого, также несет на себе госзаказчик.

Если объект уже запроектирован, то реальное качество этой работы станет понятно на этапе строительства. Но проектировщик уже далеко – акт с ним подписан, деньги уплачены. А если нужно будет переделывать проектную документацию, то это, скорее всего, отдельные деньги или как минимум увеличение сроков реализации проекта.

В качестве альтернативы можно, конечно, заставить строителя закрыть глаза на недочеты в проектной документации и построить объект «так, как написано», но следствие этого – увеличение рисков и расходов уже на эксплуатационной стадии.

Обычно все предлагают строителю втихаря скорректировать проект посредством подготовки «правильной» рабочей документации и построить уже по ней. Риски такого решения вполне очевидны.

Все многократно убеждались в том, что в рамках традиционного госконтрактования не существует возможности для того, чтобы обеспечить единое окно реализации проекта, – в отличие от концессионных проектов ГЧП. В них возможность подписать соинвесторов и исполнителей на то, чтобы выступить единым окном в процессе реализации проекта, является одним из фундаментов, обеспечивающих привлекательность такой формы реализации проекта. По итогам концессионного конкурса государство или муниципалитет может заключить соглашение, в котором будет четко предусмотрена обязанность исполнителя реализовывать проект в формате единого окна. Государство станет иметь дело только с тем, с кем подписано соглашение. И уже его забота – обеспечивать деятельность остальных участников проекта. Естественным следствием такой конструкции является тот факт, что частный подписант соглашения не только располагает рычагами влияния на остальных участников проекта, но и несет за них ответственность перед другой стороной концессионного соглашения – государством.

Тем не менее такой подход нередко путают с классической генподрядной схемой. В данном случае речь идет о том, что в большинстве концессионных проектов все компании, обладающие необходимыми для проекта функциями, объединяются между собой и власти заключают с ними единый контракт. При этом по условиям конкурсной документации они могут оставить за собой право заглядывать сильно «в глубь» заявителя, чтобы понимать, что отношения между участниками структурированы надежно, а экономические взаимоотношения между ними не станут проблемой властей.

Вне зависимости от того, как структурирована частная сторона – единый консорциум, простое или инвестиционное товарищество, консорциум плюс простое товарищество или просто генеральный партнер и соисполнители, государство изначально видит всех участников проекта, а также распределение прав, обязанностей и задач между ними. Изначально понятно, какова их ответственность за те или иные принимаемые решения и выполняемые работы.

Законодательством о государственных закупках предусмотрены весьма подробные, но вместе с тем достаточно формальные требования к исполнителям по государственному контракту. В большинстве своем они сфокусированы вокруг требования о предоставлении банковской гарантии по исполнению обязательств по тому или иному этапу. Но по мнению большого количества высокопоставленных чиновников, которых мне довелось опрашивать, особой эффективностью эта мера не обладает. Их мнение подтверждается и судебной практикой.

Возникает резонный вопрос: а тогда почему все держатся за эту возможность? Полагаю, что только потому, что ничего более адекватного в рамках традиционного подхода не предлагается.

В случае с проектами ГЧП, особенно концессионными, ситуация выглядит совершенно иначе. Власти вправе предъявить значительное количество различных требований к своим потенциальным исполнителям и партнерам. Ограничены эти требования только одним: они должны быть связаны с тем, какого результата предстоит достичь в результате реализации проекта.

Исходя из этого, могут предусматриваться любые требования к потенциальным участникам инвестиционного концессионного конкурса. Считаете, что необходимо требовать наличия прибыли в прошлом году не менее одного рубля как показателя эффективности управленческой команды? Или 100 млн рублей? Миллиарда? Потенциально это возможно. Или установить критерий опыта в аналогичных проектах, да еще и подробно описать, что такое «аналогичный проект»? Тоже реально. Множество требований, которые невозможны при традиционном государственном подряде, вполне органично смотрятся в рамках концессионных соглашений.

Значительным количеством всевозможных требований к участникам концессионных или иных ГЧП-проектов можно добиться существенного повышения надежности исполнения. Причем власти могут требовать выполнения различных условий не только от лидера пула исполнителей, но и от его соисполнителей.

Могут, например, выставляться требования к тому, чтобы участники концессионного проекта представили в отношении друг друга страховки, банковские гарантии, иные обязательства. Логика этого в том, чтобы государство понимало, что в случае наступления в рамках проекта технического или финансового дефолта ему не придется тратить время и энергию, разбираясь, кто и почему отвечает за тот или иной риск.

Повышенное внимание властей к тому, как фактически устроен консорциум внутри, какие обязательства его участники приняли в отношении друг друга, не могут считаться избыточными в современных условиях, и это существенное отличие проектов, реализуемых в формате госзакупок, от проектов ГЧП, которые исполняются в форме концессий.

Таким образом государство обеспечивает проекту повышенную надежность исполнения. В этом случае становится ясно, что если строитель построил что-то, куда невозможно установить оборудование, поставленное подрядчиком, то это не станет проблемой властей, а будет урегулировано на уровне консорциума исполнителей. Одновременно с этим с него никто не снимал обязанности сделать итоговый результат, то есть сдать проект в срок.

Традиционно в рамках государственных закупочных процедур подписываются такие контракты на исполнение проекта, которые в итоге приводят к невыполнению двух из трех показателей: цены создания объекта, которая вырастает; срока его создания, который увеличивается; качества созданного объекта, которое искусственно снижается.

Практика показывает, что изменение этих критериев на 20–30 % – вполне обычное дело, которое даже не всегда удостаивается детального «разбора полетов» между сторонами.

Но как бы там ни было, подобное положение дел точно не может считаться нормой. Собственно, никто так и не считает. Просто начинать разбирательство между сторонами, как правило, не имеет смысла – делу это не поможет, а только удлинит процесс. Потому и мирится государство с подобными «корректировками» исполнителя.

Стоит отметить тот факт, что не всегда изменения указанных параметров со стороны частного исполнителя вызваны зависящими от него причинами. Нередко это проблема недостоверной информации, полученной им от государства. При этом подобных оснований недостоверности может быть множество: неверная геодезия, проблемная проектная документация, неуточненное техническое задание.

Обратите внимание на тот факт, что в большинстве случаев к подобным накладкам приводят данные, переданные властями, но полученные ими от исполнителей предыдущих этапов – проектировщиков, геодезистов и иных специалистов. Это еще одна проблема, порождаемая разрозненностью различных конкурсов, с которой приходится сталкиваться постоянно.

В случае с проектами государственно-частного партнерства, реализуемыми в форме концессий, существует возможность подписания соглашения, которое не просто фиксирует наличие единого окна, но и устанавливает обязательства в виде фиксированных критериев цены, срока и качества (ЦСК). Ситуация, при которой указанные критерии при реализации просто «поплывут», в значительной мере пресекается еще на стадии подписания концессионного соглашения.

В итоге эти критерии ЦСК остаются неизменными. А если власти допускают их изменение или корректировку, то только по тем основаниям, которые они изначально сочли возможными и допустимыми и предусмотрели в первоначальных условиях конкурсной документации.

Апологеты госзакупок постоянно указывают на факт того, что господряды – это четко осознаваемые государством сроки и стоимости создания объекта. В качестве подтверждения постоянно приводится формальное основание – содержание контрактов. Вместе с тем все понимают, что если такой контракт не сорвет раньше государство, то, скорее всего, позже его нарушит частная сторона. По ряду причин, и не последняя из них – качество подготовки проектов, выносимых на господрядные конкурсы, значительное большинство крупных или сложных государственных подрядных проектов проходят с изменениями по двум из трех параметров – стоимость создания, сроки или качество.

Статистика, которую собирают как государственные структуры, так и эксперты, подтверждает, что среднее минимальное изменение составляет 15 %. Стоит посмотреть хотя бы ежегодные внутренние отчеты разных ГРБС[3]3
  ГРБС – «бюджетный» термин, главный распорядитель бюджетных средств. Не любая госструктура, естественно, является главным РБС. Но в основном их и назначает государство своими уполномоченными на подписание концессионных соглашений. На федеральном уровне это в основном министерства и агентства. Один из «визуальных» критериев (но не единственный) принадлежности к статусу ГРБС – право на отыгрывание и подписание контрактов на господряды. Им же в основном и доверяют проведение концессионных конкурсов и подписание соответствующих соглашений.


[Закрыть] по уровню освоения средств ФЦП и анализу причин отставания.

Стоит представить себе, что такое по меркам инфраструктурных проектов изменение его стоимости больше чем на 10 %. А срока? Или ухудшение качества на эту же величину? Это огромные отклонения.

Так происходит на стадии непосредственно исполнения контракта, но его еще необходимо заключить.

Следующий привычный аргумент состоит в определении сроков, которые необходимы для подготовки проекта к конкурсу. Утверждается, что внебюджетные инвестиционные конкурсы готовятся обычно дольше, чем традиционные. На первый взгляд это действительно так. Если сложить формальные, предписанные законами процедуры, то выходит, что господряд можно запустить в два раза быстрее, чем инвестиционный проект. Но так ли это в реальности?

Если складывать не нормативные предусмотренные сроки, а реальные, то разница на практике сводится к минимуму. Самый простой пример выглядит так. Для того чтобы объявить господряд на стройку, нужно еще отдельным конкурсом отыграть разработку проектной документации, а это существенная задержка. В случае с концессией можно объединить стадию проектирования со строительством и иными и существенно сэкономить на «зазорах» между ними. В некоторых случаях выходит даже значительная экономия времени.

В итоге есть возможность сократить на практике разрыв между сроками, которые необходимы для запуска в рамках госзакупок и концессий. Но при этом не стоит забывать, что концессионное соглашение содержит меньшие возможности для консорциума исполнителей для того, чтобы в будущем торговаться с государством на предмет увеличения стоимости, сроков или снижения качества. В большинстве случаев это или невозможно вовсе, или допустимо по короткому списку критериев, которые структурированы в концессионном соглашении совместно с властями, и ни один из них не будет неприятным сюрпризом для сторон.

Кроме того, если сравнивать не абсолютные, прописанные в законодательстве сроки заключения контрактов по госзакупочной и концессионной моделям, а реальные, то с учетом всех антимонопольных и судебных оспариваний картина выглядит еще менее контрастной.

Часто обсуждаемым аргументом в пользу господрядов считается мнение о том, что «эти ваши концессии и прочие ГЧП» приводят к тому, что для государства стоимость проекта только возрастает в обмен на получение всех описанных раньше преимуществ. Да, мол, со всем согласны, но поскольку это становится дороже процентов на двадцать, то и нечего обсуждать дальше.

Откуда в дискуссии обычно берутся эти 20–25 %? Считается, что поскольку проект с частными инвестициями, а интерес инвестора в получении прибыли, то стоимость проекта увеличивается на эту величину, которая является стоимостью обслуживания дополнительного капитала и прибылью финансового спонсора. Вроде все логично. Да, если не читать книги, а делать выводы по их обложкам и аннотациям.

В реальности дела обстоят немного по-другому. Формирование финансово-инвестиционной структуры проекта происходит не так линейно, как стараются представить это оппоненты. Например, привлекается частный капитал, а государственные деньги направляются в иной проект. Оценивается ли совокупная финансовая эффективность? Обычно нет.

Один из самых пессимистичных для властей инвестиционных сценариев реализации проектов выглядит так. По условиям конкурса они дают только часть финансирования, остальное предоставляют частники. В том случае, если проект не взлетел, они обязались покрыть ему минимальную доходность, например, по трафику. А если заработал успешно и трафик достаточен, то власти просто не платят частнику и свое покрытие он берет уже из средств проекта. В итоге максимальный риск государства состоит в том, что при пессимистичном сценарии оно платит 100 % за проект или объект плюс небольшую премию частной стороне. При оптимистичном сценарии оно платит только часть денег, а получает в собственность полностью готовый объект или работающий проект.

Но в любом случае власти получают готовый объект, созданный на внебюджетные средства, в свою собственность в срок, предусмотренный соглашением, быстрее, чем в варианте с государственным подрядом, и без увеличения расходов на его создание.

В книге мы разбираем некоторое количество подобных ситуаций, но общий смысл состоит в том, что если не опираться на поверхностные аргументы, а провести чуть более детальный и глубокий анализ исходя, например, из моделей общей стоимости владения и распоряжения объектом, перестав сравнивать «консервативное и теплое» с «продвинутым и зеленым», то и выводы будут иными.

Власти не получают или получают не столь существенное совокупное удорожание проекта или объекта, приобретая одновременно возможность совместного с частниками управления различными рисками проекта. А если умело с ними обращаться, то это приводит к дополнительному сокращению стоимости создания объекта при неизменности качества и сроков.

В некоторых типах проектов не факт, что государство заплатит полную стоимость за объект, который получает в свою собственность в будущем. А в некоторых случаях – что вообще заплатит.

При этом сроки создания и запуска проекта могут быть еще и существенно сокращены по отношению к традиционной господрядной модели. Во-первых, потому, что финансирование основных работ осуществляется гораздо более ритмично по графику, поскольку осуществляется из внебюджетных источников. А во-вторых, потому, что инвестор заинтересован в как можно скорейшем запуске в эксплуатацию ввиду того, что только после этого начнет формироваться денежный поток, приходящийся на платежи от властей или рыночных потребителей.