Текст книги "Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование"

Нужно обратить особое внимание на идеологическую стадию. Несмотря на то что она единственная, которая не имеет четкого документарного воплощения, значимость ее в нашей стране не стоит недооценивать. В самом начале возникновения проекта ему кто-то должен дать старт. Обычно это некто облеченный властью и влиянием в административных, политических или коммерческих сферах.

Идея сделать тот или иной проект может возникнуть там самостоятельно или по подсказке заинтересованных кругов, причем необязательно строителей или банкиров. «Подсказчиками» вполне могут оказаться консультанты или эксперты. Но старт проекту дает все-таки кто-то облеченный властью. И так устроено не только в нашей стране, но и на Западе, потому что инфраструктура – это большие деньги, общественная значимость, пристальное внимание всех заинтересованных кругов. Причем, даже если это мелкий по федеральным меркам муниципальный инвестпроект, он все равно заметный на городском уровне.

В России есть только одно отличие от общемировых правил: если на идеологической стадии проекта будут сформированы неверные подходы и видение проекта, то потом нам приходится предпринимать сверхусилия для того, чтобы выправить логику его дальнейшего продвижения.

На моей практике приходилось видеть огромное количество проектов, которые откладывались на годы и нерационально затягивали период первых этапов только потому, что в самом начале «массами» овладело неверное понимание конструкции и логики реализации проекта.

Казалось бы, странно – проекта еще нет, деталей нет, а кто-то уже принимает решение об оптимальном способе реализации проекта. Естественно, это нелогично, но, тем не менее, до сих пор происходит повсеместно. Но это лишь полбеды. Потом такие горе-инициаторы привлекают не экспертов, а «обосновальщиков» проекта, получая на выходе не вполне обоснованное и качественное, но зато полностью удовлетворяющее их описание проекта.

Справедливости ради стоит заметить, что события разворачиваются так не всегда. Вернее, очень часто это бывает не так. Значительное количество реализуемых проектов свидетельствует о том, что руководители административных и коммерческих структур зачастую принимают верные решения, позволяя делать дело специалистам в своей сфере. Но первых все-таки больше, правда, вторые заметнее и успешнее.

Полагаю, стоит немного забежать вперед и обсудить утилизационную стадию, поскольку ее содержание весьма важно для понимания логики структурирования предыдущих стадий.

Одной из сфер, в которых можно наглядно продемонстрировать значимость данной стадии, является так называемое «военное ГЧП». На сегодняшний день правоохранительные и военные структуры формируют пилотные проекты в сфере ГЧП. Нет сомнений, что, пройдя через все отечественные перипетии согласований и корректировок, такие проекты со временем будут структурированы так же, как в Европе и Азии.

Представим себе простой внебюджетный проект, например на поставку бронетранспортеров (БТР) в формате контракта жизненного цикла. Он включает в себя следующие стадии: разработку, испытания, сертификационные мероприятия, в том числе принятие на вооружение, поставку и распределение по заранее оговоренным военным частям, поддержание в состоянии мобилизационной готовности и замену за свой счет в случае выхода из строя и в конце концов – утилизацию объектов соглашения.

Именно при таком подходе, когда происходит финансовый расчет всего реального жизненного цикла объекта от создания до его итоговой утилизации, можно получить более или менее достоверные цифры, основанные на методике общей стоимости владения и распоряжения имуществом. И только в этом случае мы с уверенностью можем говорить о точном планировании показателей инвестиционного проекта.

Так же относительно просто рассчитать ОСВР в региональных проектах оказания сервиса скорой помощи (правда, технические дефолты в этих проектах, видимо, и дальше будут продолжаться, но это уже иная проблема – структурирования проектов), в проектах по поставкам иной техники, в том числе сфере телекоммуникаций и проч.

Но проекты, требующие вложений в основные средства (проще говоря, в стройку или реконструкцию), в большинстве своем не учитывают этап утилизации. Вы слышали что-то о том, что автодорога или ВПП будет по окончании контракта утилизирована или просто заброшена? Или про инвестиционный проект, в конце которого предполагается оставить брошенной больницу после тридцати лет эксплуатации?

Конечно, по итогам нескольких капитальных ремонтов и реконструкций это, скорее всего, будет уже новый объект, и из этих особенностей исходят в рамках большинства инвестиционных инфраструктурных контрактов. Но именно отсутствие утилизационной стадии и, как следствие, невозможность точно зафиксировать ликвидацию объекта приводит к тому, что такого рода проекты структурируются с определенными допущениями, которые не позволяют полностью определить ОСВР.

Справедливости ради стоит отметить, что, например, стадион вполне может быть демонтирован после проведения спортивного соревнования. Но это другая крайность, вносящая коррективы в инвестиционно-финансовый расчет по методологии ОСВР. Ведь стадион не «умер от старости», а изначально было принято волевое решение о том, что его жизненный цикл закончится в такой-то срок.

Вот потому и появляются ограничения и допущения в определенной категории объектов, которые сужают расчетную базу проекта, ограничивая в ту или иную сторону временной горизонт финансовой модели, что само по себе вносит коррективы по сравнению с абсолютными «природными» показателями ОСВР. Чем сложнее проект, тем более точно необходимо оценивать всевозможные допущения, внедряемые в модель проекта.

Основная задача предынвестиционной стадии подготовки проекта состоит в разработке необходимого комплекта документации, определяющего финансово-экономические, технические, технологические, инвестиционные, организационно-правовые и иные контуры, показатели и параметры проекта.

Уже на этой стадии стоит определить, хотите ли вы провести мягкий или жесткий вариант конкурса. Если идти по мягкому варианту, то в документации необходимо предусмотреть значительное количество так называемых «торгуемых» условий. Вы предоставляете претендентам право подавать свои конкурсные предложения в рамках достаточно широкого коридора, определяемого документацией, разрабатываемой как раз на данной стадии.

В случае с жестким конкурсом количество обязательных, а не «торгуемых» условий существенно большее. Некоторые позиции вообще предусмотрены в конкурсной документации весьма императивно: «Хочешь – соглашайся, а не хочешь, тогда не подавай заявку».

Чаще всего конкурсная комиссия рассматривает заявки и определяет победителя по трем группам критериев: финансово-экономическим, правовым и техническим. Уровень жесткости или мягкости определяется по свободе маневра, допускаемой в документации, которая готовится уже на данной стадии проекта.

Вне зависимости от мягкого или жесткого варианта структурирования конкурсных условий проекта более или менее типичный набор необходимых документов см. в таблице 14. Конечно же, приведен не исчерпывающий список документов, поскольку контуры необходимого объема данных зависят обычно от нескольких причин.

Во-первых, от требований законодательства. Концессионным законом предусмотрен один объем минимально необходимых материалов, а, например, правовыми актами, которые касаются деятельности ГК «Автодор», – иной. Для квазиконцессионных проектов и иных ГЧП-проектов может быть предусмотрен третий. По названию документы могут не сильно отличаться, но велика разница в деталях.

Во-вторых, от ряда решений, которые принимаются до стадии объявления конкурса. Например, обязанность по подготовке проектной документации лежит на государстве или на победителе конкурса? В зависимости от этого проектная документация или будет подготовлена властями и «вложена» в состав документации, выносимой на конкурс, или обязанность ее подготовить возникнет уже у отобранного частного инвестора.

В отношении ПД может быть также использована так называемая «зачетная инвестиционная схема». В таких случаях речь идет о том, что проектная документация может быть подготовлена не заказчиком, а третьим лицом за свой счет при условии прямой или косвенной компенсации ему расходов за счет победителя инвестиционного конкурса. Так же дела могут обстоять и с подготовкой собственно пакета конкурсной документации. Тогда подход к описанию вопроса о ПД в КД может быть отличным от указанных выше вариантов.

В-третьих, и это важно, объем документов, которые готовятся на предынвестиционной стадии, может ограничиваться «гигиеническим» минимумом, который определен законодательством и сложившейся практикой. Правда, в последнее время квалифицированные заказчики предпочитают готовить пакет конкурсной документации в том объеме и того содержания, который обеспечивает большую выгодность условий для себя. Кроме всего прочего, такими действиями они достигают увеличения конкуренции среди потенциальных инвесторов, что практически сразу (еще на стадии подачи заявок) сказывается на условиях предложений.

Если стоит такая задача, то мы рекомендуем ограничиваться не только стандартным пакетом документов, но и потратить специальные усилия на оснащение проекта рядом дополнительных материалов (см. таблицу 15)[22]22
  От англ. bankability – деловой сленг, возможность организации финансирования проекта, соответствие его структуры и условий требованиям рынков капитала.


[Закрыть].

Стоит отметить, что в некоторых категориях проектов ТЦА относится к обязательным документам. Обычно относятся к нему как к весьма формальной, но неизбежной процедуре. На наш взгляд, возможности ТЦА для активного, а даже временами агрессивного продвижения конкретного проекта или интересов какой-либо частной компании, борющейся за свое участие в нем, существенно недооценены.

В процессе подготовки материалов проекта имеет смысл готовить значительное количество иных документов, которые при правильном обращении могут существенно усилить позицию инициатора проекта (государства) как в процессе отбора частного инвестора, так и в дальнейшем – в процессе финансового закрытия и переговоров с отобранным победителем.

Но нужно иметь в виду, что верно подготовленные материалы существенно облегчают дальнейшие действия, а плохо подготовленные – значительно отягощают структуру.

Кроме того, для минимизации будущих политических рисков, которые неминуемо сказываются на оценке перспектив проекта в глазах потенциальных инвесторов и операторов, стоит проводить дополнительные согласования с федеральными и региональными органами исполнительной власти, общественными организациями и экспертными кругами.

Такие «инициативные» согласования весьма актуальны для проектов особой государственной или общественной значимости, которая далеко не всегда определяется лишь его стоимостью.

Нужно согласовывать не только идеологию проекта, но и его краткую структуру, основные положения, параметры предстоящего конкурса и механику дальнейшей реализации. Зачастую такой возможностью пренебрегают или сознательно существенно сужают круг причастных к согласованию проекта.

В большинстве случаев это заканчивается тем, что все равно приходится проходить дополнительный круг согласований, увеличивая тем самым срок реализации проекта на будущих стадиях. Но тогда, чтобы пройти такое согласование, приходится тратить гораздо больше дополнительных усилий, в том числе административных, чем в том случае, если делать это своевременно на соответствующем этапе подготовки материалов.

Если на предыдущей стадии все было сделано верно, то и на этой стадии проекту будет сопутствовать успех. Если же неверно, то именно в этот момент вы об этом и узнаете. К сожалению, никак не раньше.

Предположим, что материалы по проекту были сформированы качественно, ключевые решения выбраны оптимальные. Что еще можно сделать на этой стадии, чтобы увеличить шансы на успех?

Во-первых, при правильной методологии подготовки проекта на предыдущей стадии его PR уже фактически начат. А вот каков он – зависит от качества управления коммуникациями.

Во-вторых, как на предконкурсной стадии, так и во время самого конкурса стоит самым активным образом начать общение с целевой аудиторией. Строители, операторы, эксплуатанты, страховщики, проектировщики, поставщики оборудования, эксперты, технические специалисты, финансовые институты и многие иные отечественные и иностранные организации должны быть охвачены инициаторами проекта и их представителями. Более того, все они должны стать участниками двух– и многосторонних коммуникаций, которые организует инициатор проекта.

Стоит уделить самое пристальное внимание road-show, презентациям основных юридических, финансово-экономических, инвестиционных, технических и технологических параметров проекта. Road-show – это никак не семинар-совещание, которое инициатору проекта надо просто отсидеть, чтобы тут же об этом забыть. А в качестве бонуса получить необременительную пресс-конференцию с журналистами, которые набежали на интересную тему. Road-show – это витрина проекта, да, не единственная, но весьма важная. Инвестиционным коммуникациям у нас традиционно уделяют незначительное внимание. И мне, честно говоря, не очень понятно, почему. За рубежом считается, что они являются одним из основных столпов результативности проекта.

Отечественные же участники рынка, видимо, считают, что раз конкурсная документация готова, то все остальное – мелочи и инвесторы сами набегут, как только узнают о проекте. Правда, мой вопрос о том, откуда же они узнают о твоем проекте, ставит таких инициаторов проектов в тупик. Вместе с тем существует подход опытных участников рынка, которые уделяют весьма значительное внимание всем формам инвестиционных коммуникаций. Например, они еще на предыдущих стадиях начинают проводить так называемые предварительные road-show (pre-road-show), которые при верном подходе имеют не меньшее, а пожалуй, даже большее влияние на целевую аудиторию.

Кроме того, еще на стадии подготовки конкурса инициатору необходимо принять значительное количество решений о том, каким он хотел бы видеть свой конкурс. Общие слова о том, что он сформирован исходя из «мягких» или «жестких» критериев, скрывают десятки и сотни различных развилок, которые необходимо будет определить в процессе подготовки.

Это не только решения об экономических, технических, технологических, юридических параметрах проекта, но и процедурные вопросы: делать или нет предквалификацию в конкурсе, разрешать ли подавать дополнительные предложения участникам, какова процедура разъяснения условий конкурса и какую юридическую силу будут иметь такие разъяснения.

Cтоит отметить, что от выбранной инвестиционной модели и того, кто является стороной – инициатором проекта, во многом зависит и юридическая форма. Она же в свою очередь определяет свободу, оставляемую инициатору проекта в объеме регулирования процедурных аспектов конкурсной стадии.

Куда относить стадию финансового закрытия – это сложный вопрос. И трудность его не в теоретических изысках. Формально финансовое закрытие проходит параллельно с некоторыми иными стадиями. Для проектов, требующих существенных инвестиций частных инвесторов в государственную инфраструктуру, стадия финансового закрытия, идущая сразу за конкурсной стадией, – обычное дело.

По условиям конкурсной документации победителю, к примеру, концессионного конкурса предоставляется определенный промежуток времени для того, чтобы окончательно утрясти свои отношения с финансовыми институтами. Это обычно происходит параллельно (но не независимо, поскольку пересечений и взаимозависимостей очень много) с заключением основного соглашения. Если опираться на примеры концессионных проектов, то на такую работу обычно отводится до полугода, хотя путем «юридической эквилибристики» бывает так, что шесть месяцев превращаются в некоторых случаях в девять и более. Обычный период финансового закрытия по иным формам ГЧП-проектов – от одного месяца до одного года.

В подобных проектах обычно рассматривается возможность заключения прямых соглашений между государственной стороной, победителем конкурса и его кредиторами.

Сущность подобных прямых соглашений состоит в том, что они регулируют порядок взаимодействия публичной стороны с кредиторами проекта, включая порядок возмещения финансовым спонсорам вложенных средств при расторжении соглашения и порядок перехода прав частной стороны (например, концессионера) в обеспечение исполнения обязательств перед кредиторами.

Собственно, термин «прямое соглашение» используется в концессионном законодательстве, а в иных формах инвестиций в инфраструктуру названия могут быть иными.

Концессионер, концедент, финансовые спонсоры подписывают тройственное прямое соглашение – основание для подписания уже кредитного соглашения между концессионером и финансирующей организацией. А венчает всю эту конструкцию акт финансового закрытия, который является итоговым документом. Ну, насколько в отношении концессионных проектов какой-то документ можно считать итоговым.

В том случае, если используются более современные способы организации финансирования проектов, например, уже упоминаемый аналог иностранного параллельного конкурентного финансирования или схожие, которые уже вошли в практику коммерческих инфраструктурных инвестиционных проектов и постепенно начинают использоваться в государственных проектах, то в данной модели появляются определенные коррективы, которые могут существенно видоизменить общую картину.

Это та стадия, на которой и происходит физическое инвестирование в создание, реконструкцию или модернизацию предмета проекта, вне зависимости от того, идет ли речь о мостовом переходе или об информационном центре. Ни один релевантный инвестор не будет вкладывать средства ранее, чем на этой стадии, хотя неквалифицированные инвесторы, особенно в случаях с относительно небольшими проектами, постоянно заверяют власти в том, что они готовы осуществлять инвестиции и ранее.

Этого на практике никогда не случается, зато происходит постоянное завышение ожиданий инициаторов проекта. Велико ведь искушение не начать структурировать проект правильно и заниматься подготовительными мероприятиями, а послушать тех, кто говорит, что ничего этого не нужно и они уже готовы начать финансирование проекта чуть ли не завтра.

К слову, квалифицированные заказчики инфраструктурных инвестиционных проектов уже давно понимают, что такого рода инвестирование невозможно, и даже особо не тратят время на обсуждение, понимая, что, скорее всего, перед ними неквалифицированный инвестор.

Стоит понимать, что данная стадия – ключевая для всего проекта. Именно она «тянет» на себе более половины всего объема рисков, которые существуют в большинстве подобных проектов. Поскольку если объект концессионного соглашения так и не будет создан, то это не означает, что на попытку его создания не были потрачены все средства. Просто результата нет. Такое опасение находит свое отражение, например, в том факте, что именно на данный этап приходится самая значительная часть стоимости заемного финансирования, а после создания объекта и начала его эксплуатации банки готовы реструктурировать кредиты в сторону снижения процентной ставки. В понимании финансистов: проект не сел на мель при выходе в море, и шансы на то, что он доплывет до места назначения, существенно увеличиваются.

В первую очередь стоит отметить, что не существует никаких общих для всех точных параметров эффективности проекта. Для каждого типа участника они свои. Для того чтобы их интересы были максимально представлены в проекте и четко зафиксированы в юридически обязывающих материалах, они приложили существенные усилия на всех предыдущих стадиях.

Более того, критерии эффективности проекта также разнятся от стадии к стадии. Зачастую они вообще не совпадают. Например, критерий эффективности на конкурсной стадии для инициатора проекта – количество релевантных (не абы каких, а удовлетворяющих условиям конкурса или предквалификации) консорциумов или простых заявителей, которые подали заявку на конкурс.

Для участников же конкурса – наоборот. Естественно, ключевые претенденты ведут работу (если инициатор качественно распалил их интерес) сразу по нескольким направлениям – сделать самое привлекательное экономическое предложение, сформировав наиболее проходной консорциум и заявку. Но одновременно такие участники весьма активно предпринимают усилия для того, чтобы «отогнать» от конкурса потенциальных конкурентов. В этом смысле их интерес прямо противоположный: чем меньше подано заявок, тем более эффективна для них стадия конкурсного отбора.

И таких примеров множество. Если власти софинансируют проект, то для них критерий эффективности – это снижение своей доли финансового взноса. Для частников, естественно, – наоборот. Далее это софинансирование расщепляется на разные этапы (строительство, поставка, эксплуатация, операторство и прочие), и критерий эффективности на каждой из этих стадий – разный. Более того, ваша точка зрения об успешности действий во многом зависит от того, чьим представителем в проекте вы являетесь.

Пожалуй, единственная стадия, на которой все потенциальные участники – и строители, и финансисты, и эксперты – солидарны друг с другом, – это идеологическая стадия формирования контуров проекта. Конкурентная война развяжется позже.

Нужно ли делать транспортный переход в Керчь? Да, нужно. Все в этом солидарны, все поддерживают это решение. Битвы на всех фронтах за позицию министерств, за мнение банков, экспертов, влиятельных персон начнутся чуть позже. А именно – на предынвестиционной стадии. Именно там определится, будет ли это мостовой переход или туннель; будет ли он автомобильным, железнодорожным или же совмещенным; или же их вообще будет два; какие две точки на побережьях он соединит, и проч. И еще порядка двух-трех сотен только принципиальных вопросов определяется на предынвестиционной стадии. На ней же разворачиваются самые активные и жесткие баталии.

В таких проектах чрезвычайно сложно определить критерии эффективности, которым должен руководствоваться его инициатор на разных этапах.

Схожая ситуация была с правительственным проектом по Московскому авиационному узлу (МАУ), который предполагает передачу в концессию федеральной аэродромной инфраструктуры ключевых аэропортов – Внуково, Домодедово и Шереметьево. Из двух лет, что обсуждался этот проект, не менее четверти времени ушло на то, чтобы сформулировать «книгу предпосылок» проекта, включающую в себя инвестиционно-финансовые критерии успешности проекта для федеральных властей.

Разные стороны не только по-разному оценивают для себя эффективность проекта на разных стадиях, но и делают это по нескольким группам критериев: финансово-экономическим, организационно-правовым, технико-технологическим.

При этом мало кто из участников уделяет равное внимание всем трем группам. Для проектировщика, например, организационно-правовые аспекты не сильно важны. Обычно он не является лидером консорциума, а законодательство в его сфере крайне консервативно. Обратная ситуация у финансирующих организаций: их интересуют не только финансово-экономические критерии эффективности проекта, но и активный мониторинг правовых аспектов, поскольку изменение законодательства может существеннейшим образом влиять на критерии инвестиционной эффективности проекта.

В итоге складывается ситуация, при которой проект и его реализацию контролируют практически все – государство, финансовые институты, участники проекта, нанятые ими представители и независимые эксперты. Все контролируют эффективность проекта с разных сторон. При этом правильная система мониторинга состоит в том, что каждый контролирует каждого, в результате чего «серых» зон просто не возникает.

Стоит иметь в виду, что еще никому ни в одном проекте не удавалось тотально контролировать всех. Любые утверждения об обратном – в большинстве случаев иллюзия, которая обычно приводит к судебным разбирательствам в самый неудачный момент.

В противовес попыткам тотального контроля за ходом реализации проекта часто вводятся (еще на уровне конкурсной документации и контрактов) элементы самоорганизации, своеобразный взаимный «круговой» контроль. А инициатор проекта контролирует их всех только по ключевым показателям.

Несмотря на то что рынок инфраструктурных инвестиций в нашей стране относительно молод, он стремительно развивается, тогда как качественный мониторинг в рамках реализации проектов по-прежнему остается слабым местом отечественных проектов. Их инициаторов пока сильно «болтает» – от фактически полного отсутствия подобных требований в КД и юридически обязывающих документах до избыточного тоталитаризма.

Безусловно, на данной стадии и государству, и сторонам проекта чрезвычайно важно организовать качественный мониторинг. Естественно, не стоит его сводить к постоянному и избыточному контролю, но система, тем не менее, должна быть отлажена и эффективно функционировать. Анализировать необходимо все ключевые показатели проекта: бюджетные и внебюджетные инвестиции, качество СМР, целевое расходование средств, изменение корпоративной структуры проекта, управление проектными и земельными рисками и проч.

Несмотря на то что критерии эффективности подготовки и реализации проекта для всех участников различны, а зачастую противоположны, по большому счету все всегда сводится к универсальной триаде «цена – срок – качество».