Текст книги "Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование"

Возникает вопрос: что делать с таким положением вещей и делать ли вообще? Ответов может быть несколько.

Прежде всего, следует перестать попусту ругать банкиров. Как мы говорили ранее, любой на их месте поступал бы так же, если бы была возможность. Изменить поведение и мотивацию одного конкретного финансового института, наверное, и можно (хотя не представляю, как именно), но для того, чтобы это коснулось не одного проекта, а рынка в целом, необходимы более системные меры.

Программа-минимум, и она вполне достижима в рамках конкретного проекта, состоит в том, что необходимо решать проблему «квалифицированного заказчика». Организация конкурсов, проведение необходимых процедур, переговоры и фиксация юридических обязательств требуют от властей существенной экспертизы и квалификации, которую они должны выставлять на каждый конкретный проект.

Необходимо также резервировать в системе управления конкретным ведомством дополнительные управленческие ресурсы на уровне руководства для координации проекта, эффективного и быстрого принятия решений по ключевым точкам бифуркации в процессе развития проекта. Проще говоря, должна быть отличная команда – ведь именно ей делать проект и вести множество переговоров – и руководитель, обеспечивающий ей «политический» зеленый свет.

Программа-максимум, многие элементы которой, кстати, также возможны без изменения законодательства, заключается в том, что стоит начать активнее применять специальные методики и процедуры, снижающие в итоге «переговорную зависимость» от финансовых институтов. Например, разделение конкурсов на две составные части – отбор консорциума-исполнителя и того финансового института, который профинансирует проект посредством предоставления капитала отобранному государством победителю конкурса.

Стоит иметь в виду, что в целом по ряду причин инициаторы конкурсов, будь то власти или частные компании, на стадии подготовки и запуска проектов пользуются далеко не всеми возможностями, которые предоставляет законодательство и сложившиеся правила на рынке. Обычно это объясняется противопоставлением сроков выбрасывания проекта на рынок качеству его подготовки. Честно говоря, сложно комментировать данное утверждение, поскольку никак не могу взять в толк, почему «быстро» автоматически означает «некачественно». Мне не кажется, что это обязательно противопоставляемые понятия. Кроме того, в итоге быстро (в смысле – быстрее максимально разумно возможного) все равно никогда не получается. Не утверждаю, что не нужно делать все быстро, но если просто неразумно суетиться, то пострадают и сроки, и качество.

В качестве логики, объясняющей факт подрастания цены денег, обычно нам приводится аргумент о том, что ГЧП-проекты всегда дороже. Но мне кажется, что частенько это банальная подмена понятий.

Во-первых, мы говорим о разнице на «бумажно-юридической» стадии проекта, о том, почему «маркетинговое предложение» так сильно отличается от «итогового счета на оплату». Это лишь расхождение между рекламным «словом» на той стадии, когда за него нет необходимости нести ответственность, и реальным «делом», когда доходит до момента фиксации обещаний.

Во-вторых, несомненно, ГЧП – не самый дешевый инструмент финансирования потребностей в создании инфраструктуры. Но и не самый дорогой. Весь мир – и вполне богатые страны, и те, кто не мучается избыточным госбюджетом, – им пользуется; видимо, на то есть причины.

Ключевой аргумент тех, кто говорит, что финансирование через ГЧП дороже обычного бюджетного, состоит в том, что только сама организация проекта и процесса отбора дороже на несколько десятков или сотен миллионов рублей. Вне зависимости от того, кто в итоге платит за это – государство или нет, эти расходы в любом случае ложатся на стоимость проекта. Признается и факт того, что при нынешних условиях предоставления фондирования со стороны финансовых рынков стоимость частного капитала существенно выше, чем бюджетных средств. Оба этих утверждения справедливы.

Сторонники эффективности ГЧП-финансирования предпочитают приводить экономические аргументы, демонстрируя не сравнение расходов по стадиям, а совокупный экономический расчет. Частные инвестиции приносят в проект дополнительную стоимость посредством более сбалансированной системы распределения рисков, применения новых технологий и управленческих методик, а также более эффективной организации реализации проекта «в поле». В итоге, утверждают они, за счет экономии на всех циклах разница между бюджетной и ГЧП-моделями финансирования выходит не столь уж существенной. А если произвести расчет по методологии ОСВР, то и еще меньше.

Вместе с тем согласен с их оппонентами в том, что основная проблема состоит в сложности подготовки ГЧП-проекта. И именно это больший ограничитель, чем стоимость денег в проект.

Стоит также иметь в виду, что само сравнение имеет смысл лишь в том случае, если у бюджета вообще есть средства на проект. Иначе эта дискуссия чисто теоретическая. Как правило, решение принимается не по развилке «делать за счет бюджета или по модели ГЧП», а по развилке «делать по модели ГЧП или не делать вовсе».

Обычно в этот момент (когда становится понятно, что бюджетных денег нет) вспоминают, особенно муниципальные и региональные власти, аргумент о том, что ГЧП – классическое проектное финансирование и долг «висит» на самом проекте, не обременяя «книжку» публичной стороны. Кстати, частные компании, инициирующие проекты в своих интересах, также весьма часто упускают из виду этот аспект.

В настоящий момент явно прослеживается несколько трендов, которые постепенно нарастают на рынке ГЧП.

Во-первых, амбиции региональных властей на появление проектов, решающих государственные и общественные задачи на местах. Несмотря на большое количество проблем – неоптимальные структуры проектов, отсутствие «квалифицированного заказчика», подверженность влиянию «потенциальных» инвесторов и многих иных, – желание к запуску проектов демонстрируется устойчивое.

Очевидно, пройдя путь негативного опыта и неудачных примеров, со временем часть регионалов преодолеет подобные родовые проблемы и сможет стать поставщиком существенного количества проектов на рынок. Часть посчитает, что «баловство все это ваше ГЧП», и на долгое время – до очередного регионального политического цикла и смены руководства – в значительной степени выпадет с рынка. Судя по хотя и неуклюжим, но активным действиям, первых все-таки будет большинство. Вопрос в том, кто первым сможет систематизировать подобную деятельность и снимет сливки с рынка.

Во-вторых, намечается отраслевая дифференциация проектов. Мы постепенно дрейфуем от капиталоемких и относительно простых (да-да, те, что делаются сейчас, – это еще простые) в структурировании проектов к существенно менее дорогим, но более «умным». Если оценивать по совокупному количественному выражению, то рынок дрейфует от проектов автодорог, мостов, туннелей к проектам аэропортов, портов, путепроводов. От транспортной инфраструктуры к иным секторам – первые пилоты начинают обсуждаться в ОПК, ВПК, телекоммуникациях, различных секторах государственных услуг. В том числе это обусловлено появившимся у большинства акторов рынка осознанием того, что такие внешне более сложные проекты запустить в реализацию можно быстрее, а профинансировать – проще и эффективнее.

Это происходит также и по ряду чисто финансовых соображений. Например, по оценкам экспертов, в традиционных проектах мы неминуемо сползаем вниз в части соотношения между государственным и частным финансированием в проектах от нынешнего среднего 1:3,175 в сторону большего вклада со стороны государства. Кстати, именно такой показатель соотношения инвестиций мы получаем, если исключить из статистики федеральные автодороги и некоторые иные неоправданно капиталоемкие проекты.

Вместе с тем существует значительное количество проектов, которые в состоянии мобилизовать до 100 % от потребностей в финансировании из частных источников, которые ориентируются на будущий поток, обеспеченный обещаниями МГД со стороны государства или поступлениями от офтейкерских контрактов. И латентный рынок таких проектов гораздо больший, нежели видится участникам рынка сейчас.

В некоторые сферы инфраструктуры (в первую очередь телекоммуникации и железнодорожный транспорт) внебюджетные инвестиции могут вливаться опережающими темпами. У них есть все шансы за три-четыре года сначала нагнать автодорожников (по объемам), а потом перейти к более сложным и умным проектам, постепенно снижая их размерность. Рынок значителен, поскольку минимальные оценки стоимостного потенциала для частных инвестиций в железнодорожную отрасль составляют порядка 340–490 млрд рублей, в телекоммуникационную – 470–520 млрд рублей до 2020 г. Понятно, что в каждой из отраслей ситуация осложняется наличием монополистов, которые не выработали пока формулу приемлемого для них проектного финансирования и ГЧП, что во многом тормозит инициирование проектов. Приведенные оценки, конечно же, не в полной мере отражают потребности модернизации соответствующей инфраструктуры, это лишь условный анализ того, сколько проектов мог бы переварить рынок, особенно учитывая текущую макроэкономическую ситуацию.

В каком направлении бы ни двинулся рынок в ближайшей перспективе, это повлечет за собой изменение мозаики ключевых участников рынка. В строительной сфере будут продолжаться изменения акционерно-корпоративной структуры, а сами компании еще несколько лет будут находиться в нестабильном экономическом состоянии. А в иных сферах – эксплуатационный, операторский, управляющий бизнес – неминуемо будет происходить появление новых игроков.

Беспокоящий рынок «фактор Крыма» также внесет свою лепту в изменение инфраструктурного инвестиционного ландшафта. Воссоединенный регион, оттягивая значительные ресурсы в целях выравнивания уровня инфраструктурной обеспеченности с иными регионами страны, неминуемо будет опираться на возможности федерального бюджета, а не частных инвесторов. При этом те же государственные ассигнования на территории «материковой» России могли бы быть использованы как стартап-плечо для трехкратных внебюджетных инвестиций. Это означает, что в физическом смысле мы недосчитаемся большего количества абсолютных значений инвестиций в инфраструктуру на территории иных регионов РФ, чем их будет запущено в Крыму. Государству неминуемо придется двигаться в сторону умно структурированных проектов. Очевидно, это станет не первым шагом. Сначала будет (и она происходит постоянно) ревизия запущенных и близких к запуску проектов, пересмотр показателей, включая перенос сроков по части из них и полное прекращение других. Можно предполагать, что этих мер будет недостаточно, но только потом начнется поиск более современных форм внебюджетных инвестиций в необходимые проекты.

На поверхность сразу выйдут типовые проблемы, которые существуют в тех случаях, когда государство и частная сторона реализуют проект вне рамок юридически обязывающих соглашений ГЧП. Столь любимые и государством и частником своеобразные соглашения о синхронизации или соинвестировании (в конце 1990-х гг. что-то подобное называлось термином ponyatiyka) уже начали демонстрировать свою силу, вернее, бессилие (хотя при определенных условиях это относительно неплохой инструмент).

При этом не только государство демонстрирует завидное рвение в невыполнении и секвестировании проектов, но и частные стороны. Традиционные риски, основанные на десинхронизации и необязательности исполнения взаимных обязательств, становятся непреодолимыми для сторон. Это в свою очередь запускает активные процессы, с одной стороны, точечной настройки, а с другой – технических и фактических дефолтов проектов или их реструктуризации.

Точечная настройка, а зачастую – коренная модернизация инвестиционных механизмов, становится в свете описанного уже не желаемым, а необходимым условием для расширения рынка и предлагаемого им количества и качества проектов. Кроме того, стоит расширять наиболее узкие места, которые есть в инвестиционных моделях на настоящий момент. Один из первых шагов – сосредоточиться на финансовых аспектах инвестиционных проектов, включая катализацию более активного использования ПКФ и ряда иных инновационных инвестиционных инструментов.

Многие проекты из числа запущенных ранее в ближайшие один-два года будут в состоянии фактического дефолта. И от того, в каком направлении государство и бизнес станут их реструктурировать, какими механизмами и по каким критериям реанимировать, а по каким нет, зависит и заложение основ для анализа и оценки рисков для всех запускаемых проектов. А это скажется в первую очередь на стоимости денег на ближайшую среднесрочную перспективу. В принципе и для государства, и для частников сама проблематика реструктуризации не нова и не вызывает ужаса. Но масштабы явления и само количество проектов, требующих реструктуризации, кратно увеличатся.

Один из наиболее ярких, но вместе с тем успешных примеров вынужденной реструктуризации проектов связан с одним из первых проектов ГЧП в современной России. В начале ноября 2006 г. стартовал конкурс по выбору инвестора для строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) в Санкт-Петербурге общей стоимостью проекта 212 млрд рублей. Сроки конкурса несколько раз продлялись. В июне 2008 г. было принято постановление о заключении концессионного соглашения с победителем в лице ООО «ЗСД «Невский меридиан» (в составе компаний Strabag AG, Bouygues Travaux Publics, Hochtif PPP Solutions, Egis Projects, «Мостотрест 19»). Однако невозможность привлечь заемные средства на приемлемых условиях в период мирового финансово-экономического кризиса заставила консорциум отказаться от участия в проекте.

В результате организаторы были вынуждены реструктурировать проект, уточнять его условия и параметры, изменять структуру финансирования, привлекать больше бюджетных средств (федеральных и региональных) и т. д., а в итоге утвердить и вовсе иную акционерную и инвестиционную структуру проекта. Он, кстати, успешно реализован и является на настоящий момент одним из титульных проектов в сфере неконцессионного автодорожного ГЧП.

Первые реструктуризации проектов были весьма болезненны с психологической стороны, основанной на отечественной ментальности. Потом пришло осознание, в том числе через анализ иностранной статистики, что реструктуризация инфраструктурного проекта в течение срока его жизни – более вероятное событие, чем ее отсутствие. Конечно, в этом утверждении есть небольшой гротеск, но он относительно невелик.

Причины такого поворота событий – сам характер большинства (но не всех, конечно же) инфраструктурных отраслей, объективный предел точности «длинных» прогнозов, наложенный в случае с Россией на отсутствие у нас пока достоверной «актуарной» статистики. Дополнительными могут стать объективные и субъективные волюнтаристские причины – изменение государственной политики и регулирования, сложность обеспечения неизменности стратегических ориентиров, преемственность политики властей, особенно региональных, вытекающие из этого изменения требований к итоговому продукту или услуге на разных этапах запуска или реализации проекта.

Вместе с тем реструктуризации проектов ГЧП, естественно, не уникальное отечественное явление. Институт Мирового банка на основе анализа более 1000 проектов ГЧП (заметьте, у них набралось столько проектов!) в Латинской Америке и Карибском бассейне в период 1985–2000 гг. констатировал, что 41,5 % соглашений перезаключались заново или существенно модернизировались: 85 % – в течение первых четырех лет и 60 % – первых трех лет. Причем в транспортном секторе доля таких проектов составила 55 %, а в 61 % случаев инициатором новых переговоров выступал концессионер. Схожая статистика наблюдается и в других макрорегионах.

Как мы видим, справедливо утверждение о том, что корректировки и уточнения соглашений по проекту в последующем практически неизбежны. Вопрос заключается в том, насколько они велики, вызовут ли необходимость реструктуризации проекта или могут быть интегрированы в него в более-менее штатном режиме. Во всем мире в среднем половина проектов перезаключалась на разных этапах развития (включая ситуации не реструктуризации всего соглашения, а лишь утверждения дополнительных соглашений), и большинство в первые три-четыре года. Это означает, что остальные десять – тридцать лет проекты реализовывались более или менее спокойно. При этом наименьшую подверженность реструктуризации демонстрируют, как это ни удивительно, проекты «военно-оборонного» ГЧП и различного рода нелинейно-протяженные объекты типа медицинских, спортивных и иных.

В настоящий момент на рынок давит уже упоминавшийся существенный «навес» избыточных производственных мощностей 2010–2014 гг. Благодаря мегастройкам мы раскрутили значительное количество индустрий – от телекоммуникаций до строительства. Этот избыточный ресурс требует все новой и новой подпитки, поскольку при дальнейшей реализации негативного сценария в состоянии потянуть за собой значительное количество иных игроков или даже целые отрасли. Причем одинаково болезненно рынок реагирует как на количественное, так и на качественное изменение. Особенно явно это ощутилось на фоне общего сжатия рынка, реально начавшегося в первом-втором кварталах 2015 г. Падение на взлете оказалось слишком ощутимым.

В итоге любая корректировка конфигураций запущенных инфраструктурных проектов, выставляемых властями на рынок, приводит к ожесточенным схваткам лоббистов, которые разворачиваются на всех фронтах – административном, политическом, PR, финансовом. Причем от уровня проектов зависит и уровень лоббистов. По крупнейшим федеральным проектам это представители самой высшей лиги.

Если проанализировать состояние, например, большинства строительных компаний как потенциальных участников консорциумов в проектах ГЧП, то оно далеко от идеала. Любые накладки в пирамидальной кредитной структуре могут привести к падению компаний, а в 2014 г. уже приводили. И ни одна из них не воспринимается отечественными властями в соответствии с известным американским антикризисным правилом too big to fail[11]11
  Слишком большой, чтобы обанкротиться (англ.). Политика властей США, направленная на поддержку ключевых игроков рынков во время начала кризиса 2008 г. Впрочем, так же они действовали и во всех предыдущих кризисах.


[Закрыть]. Наверное, это правильно. Правда, подобная структура бизнеса заставляет крупные строительные компании думать о сиюминутных решениях, нежели о стратегических, связанных с проектами ГЧП и стратегическим развитием.

Очевидно, что если среди них не появятся те компании, у которых есть и возможности, и аппетит к ГЧП, то рынок таких проектов будет по-прежнему управляться финансовыми институтами, а также операторскими и эксплуатационными компаниями, которые вполне могут стать в ближайшем будущем новыми героями этой сферы.

Особенно это важно на фоне того, что экономическая ситуация в России пока характеризуется замедлением темпов экономического роста, хотя ряд отечественных и иностранных экспертов и говорит о возможном оживлении инвестиционной активности уже в среднесрочном горизонте. Вместе с тем представляется гораздо более важным ответ на вопрос о том, как будет устроена система в ближайшие годы, чем прогнозы макроэкономистов. Тем более никогда не мог понять существа прогнозов на десятилетия, которые можно менять раз в квартал.

В таком случае можно опереться на пример Китая, США и иных стран, которые в разные периоды принимали решения об увеличении государственных инвестиций в инфраструктуру и привлечении частных инвестиций в нее как способе борьбы с кризисом. Раз они повторяют этот рецепт из кризиса в кризис, значит, наверное, это все же работает.

Тем, кто считает этот пример слишком избитым, можно обратиться к опыту Мексики последних трех-четырех десятков лет. Экономика стагнировала, а количество реализованных инфраструктурных проектов увеличивалось, рождались новые игроки в этом сегменте, некоторые из них становились успешными и за пределами своего материнского рынка.

Текущий рост неопределенности перспектив сотрудничества России и ЕС с высокой степенью вероятности станет среднесрочным, а возможно, и долгосрочным трендом. Вместе с тем очевидно, что на инфраструктуре подобный разворот скажется ровно настолько, насколько – на общем состоянии отечественной экономики. Если только мы не по мексиканскому пути пойдем.

Какого объема ликвидности, привлекаемого на внешних рынках, лишились российские банки и компании, точно оценить сложно. А вот из анализа платежного баланса России за 2014 г. следует, что из-за внешних финансовых санкций страна лишилась порядка $40 млрд, что примерно соответствует заявлениям Минфина России.

Вместе с тем даже невооруженным глазом видно, что указанные объемы составляют относительно небольшую величину по сравнению с теми инвестициями, которые были осуществлены в прошлые годы в отечественные инфраструктурные проекты.

Как факт еще раз стоит признать, что европейские деньги и ранее не делали погоду на рынке финансирования отечественной инфраструктуры. Вряд ли будут делать теперь. Не особо боясь ошибиться, стоит предположить, что количество денег из Европы в нашей инфраструктуре только сократится. При этом иностранные компании – потенциальные участники консорциумов с удовольствием рассматривали участие в проектах в качестве исполнителя работ, иногда предлагая частичное связанное финансирование, в том числе по линии национальных экспортно-импортных агентств. Полагаю, что аппетит к исполнению контрактов у европейцев не сильно уменьшится.

Нашей экономике необходимо довести уровень внешних средств на инфраструктурные проекты до уровня 70–80 %. Если просчитать максимальные возможности отечественной финансовой системы, то становится понятно, что соотношение отечественных финансов к внешним должно быть минимум 1:3 или 1:4. В противном случае реализовать значимое количество проектов будет просто невозможно.

Возникает вопрос об источниках данных средств. Заместить эти требуемые 70–80 % внешних средств могло бы государство. Но не в текущих реалиях и не в обозримой перспективе, поскольку, как мы говорили ранее, суммы гигантские и никакой нефти не хватит.

В продолжение предыдущего тезиса стоит иметь в виду, что не просматривается тенденции на разворот сжатия бюджетных доходов и уменьшения ассигнований бюджетов всех уровней на инфраструктурные проекты. Проще говоря, денег в казне мало и больше вряд ли будет. На фоне этого необходимо либо сокращать количество уже заявленных госпроектов, что не так-то просто на фоне существующих лоббистских войн, либо рационализировать эти проекты на ходу, поскольку практически в каждом из них есть запас прочности в той части, где осуществляется бюджетное софинансирование, что приведет к оптимизации затрат бюджета при относительном сохранении доходной части частных исполнителей.