Текст книги "Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование"

Безусловно, что в мире количество проектов, реализуемых в большой номенклатуре инфраструктурных отраслей, значительно возрастает на протяжении последних двадцати лет. Развивается и система инвестирования частных средств в такого рода проекты посредством инструментов проектного финансирования, проектного финансирования с государственным плечом, ГЧП, концессионных и квазиконцессионных форм[6]6
  В мире экономической теории продолжается дискуссия о том, является ли ГЧП разновидностью проектного финансирования наряду с проектным финансированием с госплечом? А также является ли концессия формой ГЧП? По обеим позициям личное мнение автора состоит в том, что да – является. Но по большому счету для данной книги эта дискуссия не имеет никакого значения, поскольку мы сосредоточены исключительно на практических моментах и вопросы теории нас интересуют постольку, поскольку помогают в разъяснении тех или иных аспектов практики.


[Закрыть].

Несмотря на значительное количество не вполне удачных примеров, подобного рода проекты зарекомендовали себя как наиболее эффективный способ создания новых и поддержания действующих инфраструктурных проектов и объектов.

Зачастую вопрос стоит не «делать ли таким или традиционным способом?», а «делать ли посредством ГЧП или не делать вовсе?», поскольку в ряде случаев особой-то альтернативы нет.

Не только в России тиражируется заблуждение о том, что ГЧП – это удел транспортников, а конкретнее – автодорожников (в большинстве случаев). При более пристальном взгляде это не соответствует действительности. Такое мнение в некоторых кругах доминирует в том случае, если обсуждение проходит в категориях валового объема инвестиций. Тогда эта точка зрения справедлива для всех макрорегионов – США, Канады, Мексики и Латинской Америки, Европы, Азии. См. рисунок 1.

Но если смотреть на те же макрорынки в разрезе количества проектов, реализуемых в разных сферах, картина существенно меняется. Транспортные отрасли продолжают лидировать, но уже не доминируя в общем зачете. В среднем в мире уже практически половина общего количества проектов не транспортные. См. рисунок 2.

На рисунке 2, так же как и на рисунке 1, указаны обобщенные данные за период с 1985 по 2013 г., но с двумя важными оговорками: статистика проводилась по проектам, требующим частных инвестиций свыше $50 млн. Кроме того, использовалось весьма консервативное определение ГЧП. На мой взгляд, вполне обоснованно полагать, что при изменении любого из этих двух критериев произойдет существенное изменение «количественного» рисунка. В учет попадет еще большее количество медицинских, образовательных, IT, сервисных и иных проектов. Пока же в статистике отражены только наиболее крупные из них или попадающие под наиболее жесткое определение ГЧП. Ведь в современном мире посредством инструментария ГЧП реализуется практически все, что относится к различным формам инфраструктуры, государственным услугам, а зачастую и государственным функциям, а также монопольным государственным сферам экономики.

Остановился на этом так подробно не только потому, что данный анализ важен для понимания возможностей инвестирования в инфраструктурные проекты посредством ГЧП-инструментария и понимания широты номенклатуры сфер, в которых можно осуществлять проекты, но и потому, что в России также существует проблема качественной аналитики как по количеству, так и по объему проинвестированного, а нередко даже с определением того, что считать проектом ГЧП, а что – нет.

Не хочется вдаваться в теоретическую дискуссию, просто отметим этот факт, а в дальнейшем в процессе обсуждения тех или иных статистических данных будем дополнительно анализировать, какие именно показатели лежат в их основе.

По сравнению с обычной практикой раздельного контрактования работ на рынке государственных подрядов, в том числе эксплуатационных и строительных, ГЧП обычно подразумевает заключение через конкурс комплексного и долгосрочного (в среднем на практике семь – тридцать лет) соответствующего соглашения и объединяет все или большинство стадий реализации проекта, а зачастую и весь его жизненный цикл.

При этом стоит принимать в расчет, что ГЧП как форма обустройства отношений между государством и частником активно существует несколько десятков лет (при этом нельзя сказать, что ее раньше не было). Но парадоксально, что только с недавних пор (лет десять тому как) в основе таких проектов лежит комплексная финансовая модель, основанная на общей стоимости владения и распоряжения (ОСВР). ОСВР включает в себя все стадии функционирования инфраструктурного объекта – от формирования проекта, проектирования, строительства, поставки оборудования, технической эксплуатации, операторства, текущих и капитальных ремонтов, замены оборудования до фактически момента утилизации объекта.

Это не значит, что ГЧП-соглашение должно включать в себя все эти элементы. Это лишь означает, что при расчете стоимости проекта необходимо точно понимать, во сколько он обойдется на весь период владения им, а дальше эти цифры могут быть соотнесены с элементами проекта, которые перекочевывают в контракт. Если упрощать, то ОСВР защищает нас от известной поговорки, гласящей, что «мы заложники тех вещей, которые накупили».

До этого в большинстве проектов использовались менее системные подходы при анализе экономики взаимоотношений между сторонами ГЧП. В этом смысле нашей стране повезло, поскольку у нас есть возможность избежать значительного количества неверных расчетов и предпосылок, которые уже наработаны негативной частью мирового опыта. Судя по тому, что в России сейчас в некоторых проектах используется модель ОСВР, есть шанс сэкономить, опираясь на опыт чужих ошибок.

Естественно, основные преимущества подхода через ГЧП состоят в том, что в силу комплексности в него «зашиты» фундаментальные стимулы для частной стороны для осуществления значительных инвестиций на стадии создания проекта, соотносимые с достижением операционной и долгосрочной эффективности. Она же в свою очередь предопределяется изначальной минимизацией (не в ущерб итоговым потребительским свойствам продукта) сопутствующих расходов в течение всего срока действия соглашения.

Если проект структурирован верно, то указанные возможности и преимущества перевешивают чуть более высокую стоимость финансирования со стороны рынков капитала. Тем более что подобное увеличение вовсе не всегда является признаком проекта ГЧП, особенно если провести анализ по методике ОСВР или подсчитать реальную стоимость всего жизненного цикла объекта в рамках традиционных бюджетных инвестиций.

Кроме того, эффективное соглашение ГЧП неминуемо смещает внимание сторон: упор делается на предоставление качественных услуг, а не на капиталоемкие стадии вроде строительства. Внимание сосредоточено также на том, чтобы еще на предыдущих стадиях сделать все ради дальнейшего выхода на эффективную стоимость содержания.

Инструментов для этого существует множество, значительная часть которых в нашей стране уже опробована. Базовое правило – различные формы установления взаимосвязей между возмещаемыми расходами и стоимостью, а также качеством оказываемого предметом проекта сервиса, в том числе посредством платы конечного пользователя. Даже в тех случаях, когда она по количеству и объему и близко не покрывает инвестиций в проект со стороны частника, государство все равно использует привязку к этому показателю как индикатив для уточнения позиций сторон в процессе реализации проекта.

Естественно, никакой универсальной или единой модели ГЧП не существует. Принято говорить, что в разных странах используются различные модели. Это только часть действительности. На практике даже в рамках одной страны разные отрасли используют разные модели или их компиляции. В нашей стране аналогичная ситуация. Та пара моделей, что могут быть применены в медицинских проектах, не вполне подходит, например, для телекоммуникаций.

Понятно, что каждая страна по-своему подходит к законодательному обеспечению ГЧП, определению национальных приоритетов, выбору отраслей для инициатив по привлечению частных партнеров. В нормативной базе различных стран описаны различные модели инвестиционных схем ГЧП (BOT, BTO, DBFM, LCC, иные). Однако существует и некоторая путаница: в разных странах те или иные аббревиатуры, которые выглядят различными, по сути могут означать одно и то же.

Поэтому считается, что реальных форм ГЧП в мире не более двух десятков. Остальное – путаница в названиях или компиляция различных форм под конкретный проект. Это как с цветами и оттенками, воспринимаемыми человеческим глазом. Мы же понимаем, что их всего семь основных и около ста производных, но мой смартфон на полном серьезе утверждает, что у него их тысячи и миллионы, что, впрочем, ничего не значит для меня на практике.

Вопрос, касающийся уровня развития законодательства в сфере ГЧП, тоже не вполне однозначен. С одной стороны, верно утверждение о том, что количество нормативно разрешенного в стране инструментария не дотягивает до уровня сопоставимых стран. Поэтому в сфере ГЧП, как и во многих других, модно постоянно говорить о том, что законодательства недостаточно. С другой стороны, даже то, что разрешено на настоящий момент (я уж не говорю о ближайших поправках и новых актах), имеет гораздо больший потенциал, чем по факту используется. На основе даже действующего законодательства можно делать гораздо больше разновидностей проектов, чем принято считать.

Проблема в том, что за последние годы в нашей стране во многих сферах появился и окреп синдром «юридического иждивенчества»[7]7
  Частично его первопричиной стал вал законов индивидуального действия, начатый в конце прошлого десятилетия с закона об «Олимпстрое». Не то чтобы я против таких индивидуальных законов, но не вполне аккуратное законотворчество, наложенное на возможности индивидуальных законов, привело к изменению восприятия возможностей законодательного процесса и окончательно законсервировало «юридическое иждивенчество».


[Закрыть].

Вместо того чтобы сложить воедино 10–20 законов, которые приводят к юридической допустимости того или иного инвестиционного проекта, стороны процесса зачастую ожидают появления какого-то федерального закона ну или как минимум акта правительства, которое на 100 % описывает потребности именно их инвестиционного проекта. И чем крупнее проект, тем больше ожидания получить такой индивидуальный акт. Конечно, в ряде случаев такие ожидания и оправданны, и соответствуют мировой практике. Но это иногда, а не всегда.

Как мы понимаем, в большинстве случаев это объективно невозможно. Но навыки синтеза возможностей законодательства под конкретный проект не вполне удаются многим инициаторам проектов (снова возвращаемся к вопросу об экспертизе и компетенциях), приводя их в итоге к ошибочному мнению о том, что реализация конкретного проекта невозможна.

Именно поэтому на вопрос о том, нужно ли законодательное расширение инструментов ГЧП, я всегда отвечаю, что «да». На вопрос о том, можно ли в рамках действующего законодательства делать разного рода проекты, – тоже «да». И по моему мнению, эти два ответа не противоречат друг другу.

Мы еще не исчерпали возможностей действующих законов. Они позволяют сделать гораздо больше, чем те сто с лишним ГЧП-проектов, которые запущены. Но и не вижу особых минусов в том, что будет расширен список дозволенных законом инструментов. Я лишь говорю о том, что как предыдущее законодательство использовалось не на полную мощность, так и с новым будет происходить так же. Поэтому всплеск инвестиций в инфраструктуру может произойти, но сейчас он ограничен по большей части вовсе не законодательством.

Неофициальной датой рождения ГЧП в России можно считать 2005 г., когда была принята первая редакция закона о концессиях. Выходит, что 2015 г. – юбилей ГЧП. За эти десять лет наш юбиляр перестал восприниматься как что-то инопланетное и чуждое нашей экономике. Но, несмотря на явный интерес всех участников рынка, включая различных регуляторов, число проектов пока не создало критическую массу для того, чтобы говорить об уже окончательно сложившемся рынке.

Нынешний концессионный закон определяет инвестиционные модели, виды проектов, закладывает основы взаимодействия участников между собой и с финансовыми институтами, регулирует значительное количество процедурно-конкурсных и содержательных аспектов взаимодействия сторон при реализации проекта. При этом горячими головами периодически предлагаются какие-то изменения, которые по существу выхолащивают возможности его инструментария. Справедливости ради стоит отметить: несмотря на такой интерес к этому закону, совсем критичные изменения в него в итоге не пропускались. Обычно только перед лицом такой угрозы многие участники рынка, если не все, в состоянии объединиться, чтобы блокировать появившиеся на горизонте зачастую странные, затрудняющие штатное применение закона тексты поправок в него.

Некоторое время назад подавляющее большинство регионов были увлечены принятием региональных законов о ГЧП. Если кратко, то нигде, кроме Санкт-Петербурга, это толком не сработало. Собственно, остальные региональные законы были в основном калькой с питерского.

Диагноз такой «мертворожденности» легко установить: все регионы уникальны, у каждого – своя потребность в разного рода проектах. Сначала необходимо определить список проектов, которые хочется реализовать посредством этого закона, потом прикинуть необходимый инструментарий и уже в конце прописать под выявленные потребности текст. В обратную сторону логика не работает, что доказано практикой нескольких десятков неработающих законов в разных регионах.

Очевидно, в качестве альтернативы стоит присмотреться к непросто проходящему через Государственную думу законопроекту, регулирующему ГЧП на федеральном уровне. В случае его принятия (а целесообразность этого уже вроде никем не оспаривается) будут деблокированы дополнительные инвестиционные мощности, которые сейчас заперты и не могут поступать на инфраструктурный рынок. Если закон будет принят в 2014–2015 гг., то спустя один-два года он сможет раза в два увеличить количество предложения проектов на рынке.

Одна из проблем, которая существенно тормозит процесс, – отсутствие национальной ГЧП-стратегии. Нет предложения от государства, списка проектов, его предполагаемых обязательств и иных показателей. Инвесторы не могут строить долгосрочных планов по входу в конкурсы и проекты, а властям непонятно, что именно в законодательстве необходимо корректировать, какие инструменты вкраплять в законы для того, чтобы наиболее эффективным образом мобилизовать частное соинвестирование в проекты.

В России на настоящий момент не существует достоверной статистики по запущенным проектам. С одной стороны, это связано с расплывчатостью термина «ГЧП» и оптимистичными подсчетами ключевых участников рынка – в основном когда необходимо сдать публичный доклад или отчет в госорганы. С другой – что стороны, как только пройдут стадию публичного конкурса, тут же вспоминают поговорку «Деньги любят тишину». С третьей – что никто особо не озадачивался необходимостью проанализировать итоги проектов на разных стадиях.

Представляется, что достоверная статистика у нас появится только в тот момент, когда государство или частные участники рынка поймут для себя преимущества анализа сложностей продвижения проектов и итогов их реализации. В таком случае экономическая мотивация сравнительно быстро приведет нас к тому, что необходимо заниматься на национальном уровне скрупулезным анализом и обобщением данных.

В настоящий момент подобной информацией обладают в основном наиболее продвинутые участники рынка, и нельзя сказать, что используют эти данные они для общественного блага, а не для того, чтобы переигрывать конкурентов. Впрочем, это естественное и непредосудительное желание. Правда, тормозящее развитие рынка, но развитие национальной инфраструктуры инвестиций в инфраструктуру – задача все-таки в основном государства.

Пользуясь экспертными количественными данными о рынке инфраструктуры, можно прокомментировать следующие цифры. Во-первых, за последние пять – семь лет рынок слышал примерно о 500–600 проектах, в отношении которых в релизах или из уст больших руководителей звучало, что они «будут реализовываться на основе ГЧП». Начальство явно дезинформировали те, кто готовил речи. В половине случаев эти проекты не имели никакого отношения к ГЧП даже на уровне замысла. В основном априори непроходными они были по критериям предлагаемого к использованию инструментария или же долгосрочности отношений между сторонами. Еще чаще их подводил критерий соответствия процедурной инвестиционно-конкурсной механики и, следовательно, итоговой формы фиксации отношений между сторонами.

Из оставшихся 250–300 проектов, которые могли бы стать ГЧП, значительная часть также не дошла до конкурсной стадии. Причин «схода с дистанции» весьма много. Остается порядка 120–140 проектов, которые были заявлены как ГЧП и которые только запущены в реализацию или уже прошли стадию финансового закрытия.

Оценки некоторых аналитиков еще более пессимистичны. В исследовании «Центра развития ГЧП» 2013–2014 гг. в разделе «Практика применения концессионных соглашений для развития инфраструктуры в России» упоминается о 79 проектах. Из них коммунальная, социальная, энергетическая инфраструктура – 58 проектов и 21 – транспортная. И это при том, что в обзор включен ряд анонсированных, но пока не запущенных проектов, тех, по которым не пройдена стадия начала или окончания публичного конкурса или финансового закрытия.

Поскольку концессия пока один из наиболее «раскрученных» ГЧП инструментов, то представляется, что оценка общего количества в 120–140 заявленных реалистичных проектов ГЧП выглядит более-менее правдивой. И это за десять лет. Текущее предложение на рынке таково.

Какое количество проектов ГЧП, выносимых на рынок, считается нормой в других странах? Единственно верного ответа на этот вопрос, естественно, не существует. Во всех странах ситуация различна. Более того, в любой статистике смешиваются не только разные виды инфраструктуры между собой (во всех странах свои термины и нюансы), но и размерность проектов. Потому какой-то единой и полезной для анализа количественной статистики, сравнивающей разные государства и вызывающей доверие, пока не встречал.

Например, по данным Asian Development Bank, проводившего исследование по условиям для ГЧП в инфраструктуре в 11 странах Азии за почти аналогичный период (2000–2009), КНР финансовое закрытие достигнуто для 614 инфраструктурных проектов.

Прошу обратить внимание на несколько фактов. Во-первых, статистика по КНР учитывает только те проекты, по которым уже достигнуто финансовое закрытие. Количество же запущенных проектов составляло, по оценкам экспертов, в два раза больше.

Во-вторых, приведены данные на период до 2009 г. Доступных независимых данных за этот период не существует, только внутрикитайские. А всем известно вольное отношение властей КНР к статистическим данным и стремление их преуменьшать в политических целях. Если внутрикитайские данные о тысячах запущенных проектов верны, то это уже чрезвычайно впечатляющие итоги. А если они окажутся еще и существенно заниженными, то даже не знаю, что сказать. Любые аналогии будут бессмысленными ввиду того, что мы в таком сравнении со своими итогами выглядим статистической погрешностью.

Кстати, такое количество «выбрасываемых» на рынок ГЧП-проектов свойственно не только развивающимся странам. Точной статистики, конечно, не существует, но, например, ЕЭК ООН утверждает, что британское Partnership UK[8]8
  Partnership UK – национальный межведомственный орган Великобритании, готовивший или катализировавший подготовку проектов. Несколько лет назад расформирован. Его подразделения были «разобраны» ведомствами, поскольку каждое из них получило задачу стимулирования проектов в сфере своего ведения.


[Закрыть] уже к 2008 г. поставило на рынок свыше 600 подготовленных проектов. По оценкам специалистов, в последние годы оно достигло своей пиковой эффективности, катализировав появление или самостоятельно выбросив на рынок в общей сложности около 940 больших, малых и средних проектов. И это на европейском рынке с его уровнем развития инфраструктуры.

По оценкам Всемирного банка, Россия относится к группе стран с доходами выше средних, а ее общие расходы на инфраструктуру (без деления на государственные и частные) – водоснабжение, транспорт, канализацию, медицину (без учета операторства), телекоммуникации и иное – должны составлять не менее 4–5 % ВВП. Мы к этому уровню уже вплотную приблизились. Но формально это необходимо для поддержания текущего уровня состояния, имея в виду недоинвестирование в предыдущие годы, а также отсутствие особых задач по развитию инфраструктуры.

Фактически наш объем инвестиций в инфраструктуру соответствует аналогичным показателям Центральной и Восточной Европы. Правда, кроме прочего не учитывается размер страны и некоторые иные особенности, которые делают значительно менее линейными макрорасчеты и взаимозависимости.

Предполагается, что для того, чтобы выполнить национальную задачу (правда, она была настолько стратегическая, что все о ней уже давно забыли), которая лет десять – двенадцать назад была сформулирована как необходимость догнать к 2020 г. Португалию, в том числе по уровню развития инфраструктуры, необходимо, чтобы на рынок ежегодно не просто поступало, но и было им «переварено» не менее 300–500 инфраструктурных инвестиционных проектов разного размера. И так десять лет подряд.

Даже если предположить, что Португалия остановилась и ждет нас (а похоже, так и происходит из-за европейского экономического кризиса), то Россия все равно «отстает от графика», вернее, даже еще не начала его толком выполнять.