Текст книги "Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование"

Если уж было установлено, что не только у нас в стране, но и в мире транспортная инфраструктура – один из лидеров привлечения внебюджетных средств, то стоит отдельно проанализировать состояние дел в ней. Еще раз обращаю внимание, что лидерство в номинации «объем инвестиций» не равно лидерству по критерию «количество проектов».

В целом вполне справедливо обычно указывается, что транспортные проекты привлекли за последние годы внебюджетных инвестиций на несколько десятков миллиардов долларов США.

По сложившейся традиции считается, что в нашей стране транспорт – намного больше, чем просто отрасль экономики. Большинство иностранных экономистов всегда приводит в пример в первую очередь Россию и еще пару государств, когда говорят о транспортной инфраструктуре как о самостоятельной отрасли экономики и самовоспроизводящемся сегменте бизнеса, не относя его к сопутствующим индустриям, как в большинстве стран.

Не хотелось бы углубляться в политическую сферу, но отмечу, что с начала XX века и до сегодняшнего дня иностранные эксперты и по геополитике, и по военной теории говорят о чрезвычайной важности транспортной инфраструктуры именно в России для единства экономического пространства страны, поскольку именно она во многом определяет и устойчивость, и динамику функционирования национальной экономики, да и в целом жизнедеятельности общества.

При этом вряд ли найдется хотя бы один гражданин страны, включая меня и всех моих знакомых, который считает приемлемым сегодняшний уровень состояния инфраструктуры. Конечно, никто из нас не ждет, что ситуация скорректируется одномоментно. Но хотелось бы видеть намного более энергичную динамику позитивных изменений, каждое из которых тянет за собой новое позитивное изменение.

По оценкам экспертов, только в транспортную отрасль в России необходимо привлечение свыше $1 трлн инвестиций, которые разбиваются на несколько тысяч проектов. Обе цифры представляются чрезвычайно сложно достижимыми. Даже при том, что требуемый «гигиенический» минимум составляет около $500 млрд. Вместе с тем, если качественно структурировать подобную сумму на перспективу в десять лет, то привлекать в «Инфраструктурную Россию» по $50 млрд в год выглядит по-прежнему амбициозной, но уже не невыполнимой задачей. Некоторые страны BRICS с этим вполне справляются.

Стоит также ненадолго вернуться к анализу состояния дел в строительно-инфраструктурной отрасли. Ближайшие годы она будет находиться в сложном положении. Для поддержания ее в более-менее работоспособном состоянии необходимо будет либо «заливать» ее деньгами через госзаказы (что в условиях текущего и прогнозного состояния федерального бюджета не очень-то просто будет сделать), либо увеличить предложение по схемам ГЧП. Считается, что при втором варианте только для поддержания деятельности крупных федеральных и региональных строительных компаний властям необходимо выносить на рынок не менее 30–40 разноразмерных проектов. Это «диетический» порог, который необходим для сохранения потенциала отрасли.

Официально высказываемые ожидания властей состоят в необходимости максимизации привлечения частных инвестиций в различную инфраструктуру. Декларируемая цель – повышение эффективности расходов. В реальности же, полагаю, важной является задача замены большей части государственного инвестирования в проекты частным капиталом. Государственные же средства (в гораздо меньшем удельном объеме в каждом конкретном проекте) могут быть использованы в качестве своеобразного стартап-плеча для мобилизации частных инвестиций.

Вместе с тем эффективность и транспарентность реализации проектов – важная задача, стоящая на повестке дня, поскольку ее решение может привести к оптимизации структуры конкретного проекта и снизить его стоимость, а соответственно размер необходимого госплеча. Кроме того, контрольные и мониторинговые функции также могут в значительной степени быть перенесены на инвесторов проекта. «Присматривая за своими деньгами, они присмотрят и за государственными» – эта известная логика рачительных чиновников становится постепенно данностью и в России.

Вместе с тем существует значительный разрыв в подходах федеральных и региональных властей. На федеральном уровне можно говорить о менее продвинутых и более продвинутых в привлечении внебюджетных инвестиций министерствах и ведомствах. Продвинутые уже накопили существенный опыт в сфере штатной последовательной подготовки проектов и проведении конкурсов до стадии коммерческого и финансового закрытия.

Региональные же власти по большому счету только выходят на рынок ГЧП-проектов, при этом делая значительное количество ошибок, уже совершенных предшественниками. Даже в тех регионах, которые успешно реализовали тот или иной ГЧП-проект, это не стало общей логикой работы властей, а, скорее, похоже на героический пример успешной деятельности отдельных чиновников.

Текущие проблемы организации финансирования инфраструктурных проектов в меньшей степени упираются в непосредственно доступную ликвидность. На протяжении как минимум последних пяти лет крупнейшие отечественные финансовые институты, а также российские подразделения ЕБРР и иных МФИР[9]9
  МФИР на профессиональном жаргоне – международные финансовые институты развития. Традиционно к ним относят Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк, Европейский банк реконструкции и развития, ряд иных организаций.


[Закрыть] констатируют, что в среднем они не выбирали и 50 % (и это исторический максимум) лимитов, отведенных на инвестиции в российскую инфраструктуру.

Наверное, одна из причин сложностей в размещении этой ликвидности на рынке – крайне ограниченный список качественно подготовленных проектов. Профинансировать абы что они не могут, а проектов, подготовленных к финансированию, рынок предлагает не очень-то и много.

Вместе с тем взаимодействие с финансовыми институтами – весьма сложно структурированная материя. Для того чтобы понять, какие процессы происходят на рынке финансирования проектов в настоящий момент, стоит разобрать некоторые причины незначительного объема предложения проектов, подготовленных для финансирования.

По крайней мере, один из первоисточников – отечественная практика проведения конкурсов. ГЧП подразумевает отход от классической схемы подряда и требует взаимодействия между сторонами в комплексном формате. Это означает, что на стороне заявителя выступает консорциум, состоящий из ключевых бенефициаров. Чрезвычайно важно, кто в нем является фактическим и формальным лидером. По иностранному опыту можно резюмировать, что если речь идет о создании объекта транспортной инфраструктуры, то им будет строительная компания, а если проект в сфере телекоммуникаций – то компания-оператор. Лидер де-факто формирует итоговую конструкцию консорциума, распределяет амплуа и объемы работ между остальными, организует привлечение финансирования.

Однако на фоне того, что отечественные строительные, операторские, технические и технологические компании вообще не торопятся формировать у себя концессионные и ГЧП-подразделения, а многие даже и не видят этого рынка, не умея не то что конструировать, но и даже «читать» сконструированные сделки, у нас в стране появляется отечественная специфика.

На лидерство какое-то время назад стали претендовать кредитные учреждения и иные финансовые инвесторы проекта. Через весьма непродолжительное время выяснилось, что конкуренция за лидерство в проектных консорциумах российскими нефинансовыми компаниями проиграна финансистам. Хотя слово «проиграна» было бы более уместно, если бы наблюдалось хоть какое-то сопротивление, а не происходила сразу капитуляция.

Справедливости ради нельзя не отметить, что банки действовали таким образом не по злому умыслу, а лишь потому, что видели свободную и никем не занятую нишу, сулящую значительную выгоду. Их управленческие инвестиции были относительно невелики. В основном стоило нарастить компетенции в части управления (или контроля) строительными проектами, специфическими проектировочно-строительными, эксплуатационными и операторскими рисками. Тем временем нефинансовые участники рынка даже не пытались развить у себя специфические концессионные и ГЧП-экспертизы. Исходя из собственной эффективности, финансовые институты, естественно, поступали (да и продолжают поступать) абсолютно разумно.

Как бы там ни было, на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой баланс интересов и бенефитов внутри консорциумов смещен в сторону финансовых партнеров, а не представителей реального сектора.

В аналогичном положении пребывали и зарубежные концессионные рынки в период их становления. Но в определенный момент строительные компании начали наращивать экспертизу, а финансовые институты в рамках подобных проектов стали заниматься своими прямыми обязанностями – организацией финансирования, а не управлением бизнесом.

Анализ годовых отчетов крупнейших строительных компаний западных рынков подтверждает мнение об их лидерстве в подобного рода проектах. Дочерние ГЧП-компании выступают лидерами проектов, управляют консорциумами и передают значительные объемы физического исполнения проектов своим материнским компаниям.

Стоит иметь в виду, что такая же ситуация складывается и в иных сферах, в которых применимы концессионные и иные механизмы ГЧП. Телекоммуникации, IT, ОПК, ВПК, иные проекты отличаются такими же перекосами в отечественной практике структурирования проектов и консорциумов. Между тем их иностранные конкуренты на национальных и зарубежных рынках активно продвигаются по модели, аналогичной строительно-инфраструктурным проектам.

Давайте сделаем краткий анализ того, каковы в действительности показатели финансирования инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры. В большинстве подобных отечественных проектов сразу всплывают названия ряда всем известных финансовых институтов. Следует отметить, что некоторые из крупнейших госбанков занимают куда более взвешенную позицию, чем остальные, предпочитая или вовсе не участвовать в проекте, или предоставлять лишь финансирование, зачастую не перетягивая на себя одеяло в консорциумах.

Остальные финансовые институты занимают гораздо более «капиталистическую» позицию, предъявляя традиционные переговорные требования: лидерство в консорциуме, доля в прибыли и капитале проектов, жесткие условия по их кредитованию.

Не стоит, конечно, и демонизировать подобный подход. Во-первых, максимизация прибыли – обычное предпринимательское стремление. Во-вторых, государство ранее позволяло финансистам доминировать на этом рынке и только сейчас вводит процедуры, опробованные на иностранных рынках, с тем чтобы умерить аппетиты всех участников проектов, а не только банков. В-третьих, конкуренты все равно не проявляют должного уровня активности по входу на этот относительно свободный рынок.

Какое количество потенциальных финансовых институтов (а соответственно консорциумов) считается хорошим показателем на нашем рынке? Как мы говорили ранее, в среднем два-три, а четыре – уже успех. Сколько приходит потенциальных инвесторов на западные аналогичные конкурсы? Если менее 8–10, то работа по структурированию и продвижению проекта сделана не очень хорошо.

Например, в рамках Diabolo Rail Project – одного из первых ГЧП в Бельгии, предусматривавшего привлечение финансирования в сумме до €540 млн для строительства участка от аэропорта Брюсселя до магистральной железнодорожной линии, – в тендере в 2007 г. приняли участие более двадцати потенциальных инвесторов. И это несмотря на тот факт, что для Бельгии, да и Европы в целом, это был один из первых проектов, где планировалось применение специализированных механизмов, способствующих росту конкуренции, – в частности, отдельные конкурсы для строителей и для инвесторов, желающих профинансировать проект.

Поскольку у нас в стране ситуация сложилась иная, то некоторое время назад было естественно, что госбанки занимали лидирующие позиции во многих сегментах отечественного финансового рынка. Не знаю, что представляется более важным – накопленная экспертиза на рынке инфраструктурных проектов или уровень активов по сравнению с общим уровнем капитализации банковской системы, но это данность. Впрочем, и без дополнительного анализа ясно, что лимиты на одного заемщика, учитывая то, в каких суммах исчисляются проекты в инфраструктуре, могут себе позволить только крупнейшие банки. Тем не менее ситуация, при которой один банк финансирует весь проект (даже если это очень крупный банк), достаточно редки на мировом рынке инфраструктурного капитала. Соответственно, возникает вопрос, могут ли банки второго эшелона участвовать в такого размера инвестпроектах. Ответ – «да», и иностранная практика тому подтверждение.

Развитие рынка инвестиций в инфраструктуру еще не привело к росту компетенций и экспертизы у более широкого круга финансовых институтов. В крупных проектах они могли бы синдицировать финансирование, формируя пулы спонсоров проекта из числа других банков.

Более того, поскольку страна нуждается в большом количестве проектов, которые расположены в интервале выше $50 млн и менее $0,9 млрд, то этот уровень представляется весьма перспективным для них направлением бизнеса. Если мы движемся в русле общемировых трендов, то такие лидеры среди отечественных банков из числа крупнейших частных в ближайшие годы появятся. Слишком уж интересным для них может быть этот сегмент, и отсутствие экспертизы и навыков не могут долго служить препятствием для движения в этот рынок. Даже другие финансовые институты (НПФ, фонды, иные) начинают активно входить в этот рынок.

В равной степени и публичная, и частная сторона проектов сталкиваются с множеством всевозможных рисков на всех стадиях их реализации, которые в случае «срабатывания» и отсутствия защиты в структуре проекта приводят к значительному изменению его параметров. Причин может быть великое множество, но канализируются они в итоге в изменение одного из трех параметров – цена, срок, качество.

Достоверной отечественной статистики по изменению стоимости проектов пока не существует. Большинство из них еще в различной стадии исполнения, и сравнение провести невозможно. Опираться на анализ причин превышения расходов, например, по Олимпиаде-2014 или АТЭС-2012 и иным схожим проектам не имеет особого смысла. Превышения-то есть, но анализ причин и выявление закономерностей нам особо ничего не даст, поскольку эти проекты не ГЧП, даже несмотря на «маркетинговые» заявления некоторых участников процессов.

Потому будем опираться пока на иностранный опыт, тем более что статистика представляется любопытной, а релевантные российские данные появятся лет через пять, когда запущенные проекты пройдут через первый и второй этапы своего развития.

Стоит иметь в виду, что в приведенном примере акцент сделан на наиболее крупных превышениях последних лет. Средняя же статистика не столь удручающая, и многие проекты реализуются более-менее в соответствии с изначально запланированными расходами. Как минимум перерасход в проектах ГЧП не больше, чем в сопоставимых примерах традиционных проектов, а в большинстве своем – значительно меньше.

Вместе с тем цена ошибок, вытекающих из неверных структурирования и оценки проекта, видна весьма отчетливо. И платят ее в том числе те страны, которые уже вроде бы поднаторели в реализации крупных инфраструктурных инвестпроектов.

Однако вернемся к стадии моделирования проекта и определения его стоимостных показателей. В отечественных реалиях сложившееся олигопольное (порождаемое не в последнюю очередь самими потребителями) положение финансирующих партнеров в еще большей степени усугубляет описанную выше классическую проблему увеличения стоимости проекта. На нее еще накладываются расхождения между начальными условиями и ожиданиями по проекту и итоговыми показателями участия финансистов. Эта проблема существует во всех странах и по всем типам проектов, но в России последних лет она особенно вызывающа.

Были проанализированы семь конкретных проектов, прошедших финансовое закрытие в последние пять – семь лет, и выявлены расхождения между начальными и конечными условиями предоставления финансирования именно по инфраструктурным проектам ГЧП.

Классические «ножницы», которые в других видах бизнеса известны как разница между «маркетинговым предложением» и «итоговым счетом», в контексте финансирования инфраструктурных проектов показаны в таблице 6[10]10
  ИПЦ – индекс потребительских цен, являющийся общедоступной информацией и официально устанавливаемый уполномоченным госорганом.


[Закрыть].

В целом такие цифры говорят сами за себя. Цинизм ситуации усугубляется еще и тем, что большая часть этих цифр – это дрейф, который происходит всего за полгода с момента выбора победителя концессионного конкурса. Он случается на стадии между объявлением победителя по итогам конкурса и непосредственно финансовым закрытием. Фактически это только «бумажная» стадия и даже не проекта, а первых его шагов. Это так называемое переговорное увеличение стоимости денег в проект.

Обращаю внимание, что происходит оно уже в отношении конкретного проекта. Что же говорить о тех случаях, когда чиновники уточняют у финансирующих организаций параметры и индикативы по возможному финансированию ими проектов еще на стадии формирования конструкции проекта. В таком случае они получают еще более маркетинговые ориентиры, но строят на них свои предпосылки по структурированию проекта.

Есть традиционная оговорка банкиров про то, что «мы не можем дать вам точных данных до того, как проект реально начнется, мы же еще не проходили кредитный комитет у себя, не разбирали в деталях структуру сделки, не имеем точного представления о структуре проекта и нюансах». Это все действительно так. Но не в данном случае. Если вы обратились в банк, еще не внеся ему проект официально, а просто для того, чтобы узнать об интересе с целью получения от него комфортного письма, то такой подход обоснован. Но здесь речь идет о другой ситуации: они уже заявились на финансирование проекта, уже видят его структуру и детали. В таблице приведена не сравнительная информация о дрейфе условий между стадией выражения заинтересованности и кредитным комитетом (иначе, видимо, он был бы еще больше). Приведены изменения параметров на стадии между победой на конкурсе и финансовым закрытием, то есть сравнивалось то, что уже должно было быть реальностью, и сама реальность.

Да, небольшой люфт бывает во многих проектах во всем мире, но не такой. Выходит, что или плохо прогнозируют, или такова сознательная «маркетинговая» позиция.

Фактически получается, что если в качестве примера рассмотреть эту ситуацию на не самом крупном инфраструктурном инвестпроекте, например размером около 30–40 млрд рублей, то рост расходов государства может составить 1,2–6,9 млрд рублей. Такое повышение на 4–17 % зависит от многих факторов: планового срока реализации, соотношения долей концессионера и концедента, соотношение собственного и заемного финансирования у консорциума. Примеры взаимосвязей между этими показателями приведены в таблице 7. Но в любом случае это весьма значительное колебание, которое вполне обоснованно вызывает раздражение у государственной стороны при согласовании каждого концессионного соглашения или условий прямого соглашения.

Казалось бы, как можно добиться столь существенного улучшения показателей проекта для финансового института еще на «бумажной» стадии согласования проекта, да еще всего за полгода переговоров? Для иллюстрации приведен джентльменский набор приемов и тактик, используемых в ходе переговорного процесса, который обязателен в рамках отечественного концессионного закона. Благодаря им или схожим инструментам зачастую стремление к тому, чтобы «размыть» первоначальные условия конкурсной заявки и получить дополнительные бенефиты, оканчивается успехом для частной стороны. И это при том, что основные действия и возможности сторон определены законом. Объективности ради стоит указать, что так поступают не только с государством. Когда инициатор проекта не оно, а частная структура и взаимодействие с победителями конкурса и финансирующими организациями не регламентировано законом, то итоговая ситуация не особо сильно отличается.

Финансовые институты научились лучше «отжимать» инфраструктурные проекты, чем остальные участники рынка, хотя раньше считалось, что лидеры этого процесса – строительные компании. Но в последние годы финансисты явно отобрали у них пальму лидерства, и в первую очередь потому, что в последнее время общий объем получаемой прибыли в проектах зависит от знания деталей и нюансов, которые фиксируются еще на стадии согласования всего пакета документов.

Такой подход больше соответствует привычной логике работы финансистов, нежели строителей, которые привыкли в обычных проектах на входе соглашаться с большинством требований, считая, что потом, уже выйдя на объект, можно будет наверстать недополученное в процессе дополнительных переговоров. В итоге они потом узнают о законодательно установленном уровне жесткости концессионного соглашения и с удивлением понимают, что для инициирования дополнительных переговоров нужны более веские основания, нежели просто неурегулированность той или иной позиции на предыдущем переговорном этапе.

Стоит также иметь в виду, что не все участники рынка особо увлечены такими «маркетинговыми войнами» в инфраструктурных проектах. Например, ЕБРР крайне неохотно дает свои индикативы на будущее участие в проекте. А если и делает это, то с огромным количеством оговорок. В первую очередь – со ссылкой на то, что не будут участвовать в обсуждении проекта на предконкурсной стадии. Имея весьма жесткие внутренние регламенты, ЕБРР вступал во взаимодействие лишь с итоговым победителем конкурса. Но, несмотря на авторитет и на то, что 19 % выделенных заемщикам средств даже в первой половине 2014 г. пришлось на Россию, удельный вес ЕБРР в «Инфраструктурной России» не столь велик, как мог быть: в 2013 г. российские проекты получили от ЕБРР совокупно около €2,5 млрд (у России и тут было первое место).

Но поскольку это инвестиции не только в инфраструктуру, но и девелопмент, сельское хозяйство, иные сферы, то критической массы, демонстрирующей иной подход к структурированию финансовой части проектов, не создается, потому изменить подход к проектам в части «маркетингового» прогнозирования не удается.