Текст книги "Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов"

После событий октября 1993-го в регионе начались нападки на поддержавшего проигравший Верховный Совет РФ Н. В. Бирюкова, но отправить его в отставку не хватило голосов. Были распущены саранский горсовет и ряд райсоветов. Премьер В. Н. Швецов стремился усилить свои позиции, конкурируя с Н. В. Бирюковым. В декабре 1993-го В. Н. Швецов был избран в Совет Федерации (третье место занял Н. И. Меркушкин), и в январе 1994-го сессия Верховного Совета вновь поставила вопрос о доверии Н. В. Бирюкову. Под давлением на Бирюкова было принято решение, что высшим представительным органом власти региона станет Госсобрание из 75 депутатов, а высшим исполнительным органом – правительство.

В результате непрекращающихся интриг выборы в Госсобрание были перенесены с июня на ноябрь 1994 года, хотя уже шло выдвижение кандидатов. Недовольные Н. В. Бирюковым силы начали против него совместную агиткампанию, а правительство региона отказалось исполнять постановления Президиума Верховного Совета Мордовии до решения президента России о судьбе Верховного Совета[88]88
  Политический альманах России 1997. Т. 2. Московский центр Карнеги, 1998. С. 207–212.


[Закрыть]. Поддержал премьера В. Н. Швецова и новый представитель президента РФ в регионе В. В. Конаков (в дальнейшем секретарь регионального политсовета ЕР). Бирюкова обвинили в расходовании средств Фона социальной поддержки для расширения поддержки в своем округе и семейственности (родственники спикера занимали посты в Ковылкинском районе).

27 ноября 1994-го прошли выборы в Госсобрание, но в ряде округов Саранска, Рузаевки и некоторых других территорий они не состоялись из-за явки ниже 50 % (были избраны 44 депутата из 75: на 6 меньше необходимых двух третей). Оппозиция Н. В. Бирюкову, в том числе Н. И. Меркушкин, попытались задним числом снизить порог явки и тем самым обеспечить избрание депутатского кворума, это требование подержала часть избранных депутатов и Общественная палата при представителе президента. Однако 5 декабря 1994-го Центризбирком Мордовии решил провести повторные выборы 12 февраля 1995 года. Пока Н. В. Бирюков в январе 1995-го был в Чебоксарах, «Известия Мордовии» по требованию 100 депутатов Верховного Совета и зампреда парламента А. Н. Бурканова опубликовали извещение о созыве сессии Верховного Совета по вопросу выборов депутатов Госсобрания. 6 января 1995 года эта сессия решила изменить закон задним числом и признать избранными недостающих депутатов, что никак не соответствовало федеральному законодательству. 24 января 1995 года председателем Государственного собрания стал Н. И. Меркушкин. Федеральный центр фактически от вмешательства самоустранился.

Для принятия Конституции Мордовии 21–22 сентября 1995 года было созвано Конституционное собрание из 1186 делегатов от всех уровней законодательной и исполнительной власти в присутствии главы администрации президента РФ Н. Д. Егорова. Несмотря на протесты коммунистов, Конституция была принята. В день открытия Собрания у премьера В. Н. Швецова случился сердечный приступ, и через три дня он скончался. 22 сентября 1995 года главой республики Конституционным собранием был избран Н. И. Меркушкин («за» 1101, «против» 68). Пост отдельного премьера при этом был сохранен (его с октября 1995-го до мая 2012 года бессменно занимал В. Д. Волков). В 1998 и 2003 годах Н. И. Меркушкин был триумфально избран на новые сроки главой региона уже на прямых выборах при фактическом недопуске на выборы основных конкурентов, чему федеральный центр, по сути, не мешал.

В Республике Марий Эл пост президента, который лично возглавляет правительство, ввели 17 октября 1991 года, и выборы первого Президента РМЭ прошли 08.12.1991 при участии всего трех кандидатов. При явке в 57,4 % лидировали председатель Верховного Совета РМЭ В. М. Зотин с 48,1 % (избран в августе 1990-го вместо подавшего в отставку с поста спикера первого секретаря обкома Г. А. Посибеева) и директор Йошкар-Олинской обувной фабрики А. Г. Попов с 11,2 %. 14 декабря во втором туре при явке 65,8 % победил В. М. Зотин (58,9 %) лишь при 15 % у А. Г. Попова. Согласно Конституции Марий Эл, принятой 24 июня 1995 года, главой республики является президент, который формирует и возглавляет правительство РМЭ.

В Республике Алтай с 1997-го правительство возглавляет глава республики, с 1990 до 23 января 1997-го существовал отдельный глава правительства (Владимир Петров). В Хакасии с 1996-го главой региона становится избираемый населением глава правительства. Во второй тур выборов главы правительства Хакасии, назначенный на 22 декабря 1996-го, по итогам голосования 1 декабря 1996-го вышли поддержанный руководства Саянского алюминиевого завода депутат Госдумы Алексей И. Лебедь (движение «Честь и Родина» его брата Александра Лебедя) с 42,10 % и директор компании «Хакасуголь» Евгений Резников с 17,00 %. Только за ними шли представители конфликтующих групп местной элиты. Федеральное правительство и администрация президента РФ формально оказывали поддержку председателю Совета министров Хакасии Е. А. Смирнову. Однако предвыборный скандал с разбазариванием государственных средств значительно понизил шансы Смирнова. В итоге он занял только третье место с 11,06 %; далее шли зампред Верховного Совета Ю. А. Шпигальских с 5,88 %; затем формальный союзник Смирнова В. В. Шавыркин с 4,98 %; формальный кандидат ОКС мэр Абакана Н. Г. Булакин с 4,76 %. Во втором туре А. И. Лебедь победил с 71,85 %.

Помимо вернувшей пост отдельного премьер-министра в 1993 году Мордовии, сохраняются посты отдельных глав правительств при одновременном введении постов президентов (глав) регионов во всех иных национальных республиках: Адыгее, Башкортостане, Дагестане (главой был председатель Госсовета), Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Саха (Якутии), Северной Осетии, Татарстане, Удмуртии (вначале параллельно с постом председателя Верховного Совета, затем с 2000-го президента Удмуртии), Чувашии.

В Чеченской Республике после восстановления контроля РФ над территорией премьер-министром назначался Николай Павлович Кошман в апреле – ноябре 1996 года, затем премьер-министры регулярно назначались с января 2001-го (Станислав Ильясов и последующие, до марта 2006-го все премьер-министры ранее были федеральными чиновниками).

C некоторым опозданием (с 1995-го) отдельный от поста главы региона пост главы правительства появился в Карачаево-Черкессии. 30 ноября 1990 года Совет народных депутатов Карачаево-Черкесской автономной области принял решение о преобразовании в Карачаево-Черкесскую ССР, что было утверждено Верховным Советом РСФСР в законе РСФСР от 3 июля 1991 года. На федеральном уровне в начале 1992-го уже были готовы законопроекты о создании Карачаевской и Черкесской автономных областей, которые в январе 1992 года внес в Верховный Совет президент РФ (решение вопроса было отложено по просьбе властей региона до референдума). Была создана комиссия Верховного Совета по образованию трех автономных областей – Карачаевской, Черкесской, Баталпашинской. 28 марта 1992 года руководство Карачаево-Черкесии провело референдум о сохранении единства КЧР, в котором приняло участие 68 % избирателей, из них за сохранение единого региона высказались 78,6 %. Сложность политической ситуации и межэтнических отношений начала 1990-х годов привели к отказу от выборности главы республики. Сложной была борьба за правила формирования регионального парламента (идея формирования двухпалатного Народного собрания с формированием верхней палаты, избираемой выборщиками на съездах этнических групп, была отвергнута). На 24 апреля 1994 года первоначально был назначен референдум о введении поста президента КЧР, но затем он был отменен. За прямые выборы выступал глава региона карачаевец В. И. Хубиев (в 1979–1992 годах председатель Карачаево-Черкесского облисполкома, с января 1992 года исполняющий обязанности главы администрации Карачаево-Черкесии, в 1993–1995 годах председатель Совета министров Карачаево-Черкесской Республики). В конце 1994 года в регионе прошла кампания с требованием отставки В. И. Хубиева, организованная черкесскими, абазинскими и русскими организациями.

В условиях окончания полномочий Верховного Совета республики распоряжением президента РФ в феврале 1995 года была создана согласительная комиссия во главе с руководителем администрации президента РФ С. А. Филатовым. Проект структуры власти, предлагаемый депутатами регионального парламента, исходил из дагестанского варианта (коллегиальный орган власти – Госсовет), проект правительства предлагал президентскую республику. В качестве компромисса на сессию 29 марта 1995 года был внесен законопроект о введении поста главы КЧР, однако назначаемого президентом РФ по согласованию с Народным собранием. Одновременно вводился пост председателя правительства. 10 апреля президент РФ предложил на пост главы региона В. И. Хубиева, которого Народное собрание утвердило 25 апреля 1995, решение закрепил указ Президента РФ от 28 апреля. Новое Народное собрание, избранное 10 июня 1995 года, в марте 1996 года приняло конституцию, установившую избрание, а не назначение главы республики.

В то же время в некоторых других регионах, областях и краях, где исторически глав правительств как отдельной от губернатора должности не было (Свердловская область, Ярославская область), их начинают вводить. Обычно это делается ненадолго и в трех случаях. Первый случай: в ситуации сложной по составу региональной элиты, где создание подобной должности позволяет создать более сложные элитные конфигурации и площадки для политического торга (то есть должности, которые можно предложить оппонентам). Второй случай: губернатор по какой-то причине сам не хочет заниматься экономической текучкой (или он сам скорее политик, чем хозяйственник, или хочет дистанцироваться от непопулярных решений, или что-то еще). Третий случай: губернатору нужна поддержка в федеральном центре, и он готов назначить фактическим «соправителем» в виде премьера некоего ставленника той или иной федеральной элитной группы.

Яркий пример «политических премьеров» в сложно элитно устроенной Свердловской области при Э. Э. Росселе: его оппонент на выборах Валерий Трушников (12.12.1991—21.07.1994; 23.08.1995—29.04.1996; 04.10.1996—23.10.1996). В июле 1994-го – августе 1995 года премьером был Алексей Страхов, мае – октябре 1996-го и с 23.10.1996 до 18.06.2007 – Алексей Воробьев.

Ненадолго было создано правительство в Краснодарском крае при первом губернаторе Василии Дьяконове, который входил в группу радикальных демократов на Съезде народных депутатов РСФСР и в крае влиянием не пользовался. Для усиления влияния губернатор создал краевое правительство во главе с Николаем Егоровым (будущим губернатором с декабря 1992-го). После Н. Егорова правительство возглавлял Виктор Гладской 1946 года рождения. В. Ф. Гладской занимал высокие должности в Краснодарском крайисполкоме (начальник главного планово-экономического управления в 1989–1991 годах), в администрации Краснодарского края (первый заместитель главы администрации – председатель правительства в 1993–1997 годах).

Также дефицит команды был у первого губернатора Красноярского края, агрария А. Ф. Вепрева. Своей команды у него не было, и администрация состояла из самых разных людей, так, первым заместителем губернатора – главой правительства края в 1992–1993 годах стал бывший председатель крайисполкома в 1988–1992 годах В. И. Сергиенко, а заместителем по экономике стал профессор В. М. Зубов (будущий преемник Вепрева). Став губернатором в 1993 году, В. М. Зубов пост главы правительства упразднил.

5 февраля 1997 года первым заместителем губернатора П. И. Сумина, председателем правительства Челябинской области (учрежденная под него должность) стал Владимир Петрович Уткин 1950 г. р., бывший мэр Копейска и депутат Государственной Думы в 1993—1997-м. Однако уже в 1998 году Уткин подал в отставку с поста председателя правительства Челябинской области, но губернатор, приняв отставку Уткина, тут же назначил его снова на эту должность с поручением сформировать новый кабинет. В 1998 году депутаты Законодательного собрания области заявили, что в уставе региона такая структура, как правительство, не предусмотрена, а следовательно, незаконна. В связи с этим Уткин был отправлен в отставку с поста председателя правительства области и до 2000-го был «просто первым заместителем губернатора».

Согласно принятому 23 мая 1995 года Уставу Ярославской области появилось региональное правительство. Губернатор становился над исполнительной властью в лице правительства области (приобретая, по существу, функции регионального президента), руководил исполнительной властью, определял стратегию развития региона и формировал Правительство, которое ее и осуществляло. Государственная Дума области согласовывала назначение Председателя Правительства области, могла выразить недоверие Правительству (при выражении в течение трех месяцев повторного недоверия губернатор был обязан принять решение об отставке данного органа). Но, учитывая состав законодательного органа, он не мог воспользоваться своими возможностями и установить контроль над Правительством области.

Председателем правительства области в 1996–2000 годах был Владимир Александрович Ковалев, 17.06.1954 г. р., с 1992-го бывший первым заместителем мэра Ярославля. Он занимал пост главы областного правительства до 2000 года (затем этого поста не было, и в 2000—2006-м он был первым заместителем губернатора). После выборов губернатора (декабрь 1999 года) 14 марта 2000 года в Ярославской области была принята новая редакция Устава области[89]89
  «О внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области»: закон Ярославской области от 14 марта 2000 года // Губернские вести. 2000. № 23.


[Закрыть]. Госдума области получила право посредством принятия закона определять схему управления областью и определять структуру администрации; а также утверждать в должности первого заместителя губернатора (а не председателя правительства, как было раньше). Система исполнительных органов области стала включать высший исполнительный орган – администрацию, службы губернатора и департаменты области. Правительство упразднялось. Губернатор возглавил администрацию (раньше руководил ею). При этом глава региона А. И. Лисицын отметил, что ему было предпочтительнее работать, когда он определял стратегию развития области, а тактикой занималось правительство.

Одновременно с перестановками в своей команде осенью 2006-го губернатор, к этому времени уже имевший проблемы с федеральным центром, решил реанимировать правительство Ярославской области, назначив его главой в ранге вице-губернатора Ирину Ильиничну Скороходову 1947 г. р. В Госдуме области были уверены, что возрождение правительства потребует изменений в Устав области и даже утверждения на сессии его председателя. В 1983–1988 годах она была редактором городской редакции радиовещания Рыбинска. 1988–1991 – редактор комитета по телевидению и радиовещанию Ярославского облисполкома. 1991–1997 – директор Департамента культуры и туризма администрации Ярославской области. 1997–2000 – заместитель председателя правительства, 2000–2002 – заместитель губернатора, 2002–2005 – первый заместитель губернатора, 2005–2007 – вице-губернатор Ярославской области.

По итогам выборов Госдумы РФ в декабре 2007-го, в области на фоне иных регионов неудачных, губернатор Лисицын вынужденно ушел депутатом в ГД по списку ЕР. Новому губернатору С. А. Вахрукову отдельный премьер был не нужен, и 29 января 2008-го Ярославская облдума единогласно приняла поправки о ликвидации поста председателя правительства области. И. Скороходова практически сразу ушла на пенсию.

В Самарской области пост главы правительства вводился в 1994–1996 годах, и его занимал ближайший соратник губернатора К. А. Титова «хозяйственник» Юрий Логойдо. После выборов 1996-го все заместители губернатора остались на своих местах, однако был ликвидирован не предусмотренный в уставе пост председателя правительства, но Ю. Логойдо сохранил свои позиции в качестве первого заместителя губернатора. Вновь отдельный пост главы правительства вводится К. А. Титовым в 2004-м на фоне проблем с федеральным центром: пост вице-губернатора, а затем с января 2004-го председателя областного правительства занимает Сергей Александрович Сычев, возглавлявший до этого региональный предвыборный штаб «Единой России». В юности С. А. Сычев вместе с Д. А. Медведевым окончил юридический факультет Ленинградского госуниверситета.

В Нижегородской области пост главы правительства ввели ненадолго в 2001 году при губернаторе И. П. Склярове по похожим причинам: ему была нужна федеральная поддержка, и он был готов назначить на ключевую должность человека, который бы мог эту поддержку обеспечить. В феврале 2001 года принимается областной закон «О правительстве», по которому И. П. Скляров фактически отдает исполнительную власть в регионе в руки команды полпреда президента РФ в ПФО С. В. Кириенко, в марте 2001-го главой правительства назначается главный федеральный инспектор по области «кириенковец» С. А. Обозов. Затем И. П. Скляров проигрывает следующие губернаторские выборы формальному коммунисту Г. М. Ходыреву (вскоре вышедшему из КПРФ), при котором пост главы правительства в августе 2001-го упраздняют.

В феврале 2000 года было решено создать отдельный пост главы правительства в Ивановской области. Его занял председатель областного совета НДР в 1987–1991 годах, председатель Ивановского горисполкома, в 1996—2000-м зам. губернатора Анатолий Головков, который и должен был идти на новые выборы вместо губернатора В. Н. Тихомирова (бывший председатель облисполкома, спикер облсовета и спикер ЗС). Роль премьера должна была помочь его раскрутке как «преемника» В. Тихомирова. В итоге в декабре 2000-го А. П. Головков проиграл во втором туре выборов губернатора коммунисту В. И. Тихонову. В ходе предвыборной кампании Владимир Тихонов уже заявил, что своими заместителями и подчиненными он возьмет несколько руководителей текстильных предприятий. Пост премьера тут же упразднили.

Также ненадолго вводился пост председателя правительства в Ставропольском крае при губернаторе-коммунисте А. Черногорове, на пост премьера был назначен более близкий федеральной власти Станислав Валентинович Ильясов (октябрь 1997 – июль 1999) – после его отставки сначала временно, а затем постоянно полномочия председателя правительства региона снова были возложены на губернатора.

В Пензенской области первоначально губернатор одновременно стал главой нового органа – областного правительства. Однако в 1999 году в Законодательное собрание области был внесен законопроект, по которому губернатор оставался высшим должным лицом региона (фактически становился президентом области), а для текущего руководства исполнительной властью региона вводилась должность вице-губернатора, председателя правительства области, который возглавлял областной управленческий аппарат. Председателем правительства тогда был назначен опытный хозяйственник федерального уровня с пензенскими корнями, бывший заместитель министра электротехнической промышленности и приборостроения СССР Александр Долганов. Однако последний попытался играть «излишне» самостоятельную роль в пензенской политике, дело кончилось скандалом и отставкой Долганова, который пробыл премьером лишь несколько месяцев в апреле – октябре 1999-го. В 2000–2001 годах он был заместителем губернатора Пензенской области по промышленности и экономике. Новым главой правительства области был назначен молодой бизнесмен – генеральный директор ОАО «Электромеханика» Николай Овчинников. Однако органы государственного надзора за законодательством не усмотрели в структуре исполнительной власти Пензенской области несоответствий действующему законодательству страны. По их мнению, согласно законодательству, глава региона должен возглавлять региональный орган государственной исполнительной власти (правительство области), после чего депутаты ЗС ликвидировали должность председателя областного правительства, вновь возложили эти обязанности на губернатора, а Николаю Овчинникову оставили должность вице-губернатора. После этого структура правительства области и фамилии высокопоставленных правительственных чиновников менялись много раз, но неизменным оставалось то, что руководит правительством губернатор[90]90
  Василий Бочкарев разыграл губернаторский гамбит. 30.01.2006. http://www.regions.ru/news/location01827/1948044/.


[Закрыть].

В Курской области пост премьер-министра был введен губернатором А. Руцким и сохранен губернатором А. Михайловым (оба не были «хозяйственниками» и являлись скорее чистыми политиками). Он существовал с 1998-го по декабрь 2011-го. Пост занимали первый заместитель главы администрации города Курска Борис Николаевич Сураев (1998), предприниматель Борис Петрович Хохлов (1998–2000) и соратник А. Михайлова, гендиректор оборонного предприятия «Маяк» Александр Сергеевич Зубарев (2000–2011). Первый курский премьер Б. Сураев уже через два месяца после назначения обнародовал документ об истинном финансовом положении в области, публично объявил, что заместители губернатора «водят к нему в кабинет бандитов», предлагая поставить подпись под финансовым документом, и с громким скандалом ушел в отставку ввиду полной невозможности работать с такой командой. Вступивший в должность после Сураева бизнесмен Борис Хохлов вскоре после окончания губернаторства А. Руцкого был арестован, осужден, отсидел срок в колонии, а потом был расстрелян киллерами в самом центре Курска[91]91
  Чемодуров В. Курская дума упразднила правительство области // Российская газета. 08.12.2011. https://rg.ru/2011/12/08/reg-cfo/kurprav.html.


[Закрыть].

Существовал отдельный пост главы правительства в Томской области в 1999–2007 годах. Его с декабря 1999 года по 10 июля 2007 года при губернаторе В. М. Крессе занимал одновременно первый заместитель губернатора области Вячеслав Наговицын (стал затем главой Бурятии). С 2002 года он одновременно был председателем координационного совета по лесному хозяйству и лесопромышленному комплексу МА «Сибирское соглашение».

В феврале 1998-го – июле 2000 года при губернаторе Ю. Евдокимове существовало отдельное правительство в Мурманской области, его возглавлял бывший председатель облисполкома Анатолий Алексеевич Малинин.

В Архангельской области при губернаторе А. Ефремове его правой рукой был Николай Алексеевич Малаков, в 1996–2000 годах первый зампредседателя правительства администрации, а затем председатель правительства Архангельской области. На выборах в декабре 2000 года он баллотировался на пост губернатора области против А. Ефремова и проиграл во втором туре с 31,59 % голосов. Он выдвинулся против Ефремова, уйдя в отставку за два месяца до выборов. Скандал разразился после того, как Ефремов подписал с РАО ЕЭС протокол, в соответствии с которым была прекращена подача тепла и электроэнергии потребителям, в том числе бюджетникам. Малаков написал заявление об уходе по собственному желанию и подал заявку на участие в губернаторских выборах.

В Ленинградской области в 1994–1996 годах при довольно слабом губернаторе, бывшем директоре птицефабрики А. С. Белякове, правительство области возглавлял Николай Васильевич Смирнов, 1946 г. р., с 1987 года председатель Выборгского райисполкома, в 1991–1994 годах глава администрации Выборгского района.

В Ростовской области при губернаторе В. Ф. Чубе в 1991–2000 годах правительство области возглавлял Виктор Николаевич Ампилогов (1985–1990 – председатель Ворошиловского райисполкома Ростова-на-Дону; 1990–1991 – председатель Ростовского-на-Дону горисполкома), в дальнейшем в 2000–2008 годах первый заместитель полномочного представителя президента РФ в Южном федеральном округе.