Текст книги "Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов"

Особенностью периода 2000–2004 годов, на фоне избрания в 2000 году президентом РФ бывшего руководителя ФСБ В. В. Путина и героизации образа выходцев из силовых структур во власти, стал всплеск интереса избирателей к кандидатам – представителям силовых структур.

В этот период можно говорить о восьми избранных губернаторах с доминированием в их биографии карьеры в силовых структурах. Впрочем, этот всплеск оказался кратковременным, а достижения почти всех избранных главами регионов силовиков – сомнительными. Так, в Воронежской и Смоленской областях губернаторами были избраны бывшие начальники региональных управлений ФСБ В. Г. Кулаков и В. Н. Маслов соответственно. В Ингушетии в 2002 году президентом стал генерал-лейтенант М. М. Зязиков (бывший зам. начальника Управлений ФСБ по Ингушетии и по Астраханской области, заместитель полпреда президента РФ в ЮФО). В Московской области губернатором в январе 2000 года стал генерал-полковник, последний командующий 40-й армией в Афганистане, уполномоченный правительства СССР по делам временного пребывания советских войск в Афганистане, руководивший выводом войск из Афганистана, Б. В. Громов. Губернатором Ульяновской области стал бывший командующий группировкой войск Минобороны России в Чечне генерал В. А. Шаманов, губернатором Калининградской области – адмирал, командующий Балтийским флотом в 1991–2000 годах В. Г. Егоров. Чуть ранее, в 1999 году, главой Карачаево-Черкесской Республики был избран местный уроженец, бывший Главнокомандующий Сухопутными войсками РФ, генерал армии в отставке В. М. Семенов. Несколько позднее губернатором Кировской области стал бывший прокурор Н. И. Шаклеин.

До начала 2000-х годов избрание губернаторов-силовиков было девиацией, и за весь предыдущий период можно вспомнить лишь выходцев из армии генерала-лейтенанта, бывшего командующего 14-й гвардейской общевойсковой армией, дислоцированной в Приднестровье, экс-секретаря Совета безопасности РФ Александра И. Лебедя (губернатор Красноярского края в 1998–2002 годах), его брата, полковника, командира 300-го гвардейского парашютно-десантного полка, дислоцированного в Кишиневе, Алексея И. Лебедя (председатель правительства Республики Хакасия в 1997–2009 годах), генерал-майора (затем генерал-лейтенанта) – председателя Комитета по делам воинов-интернационалистов при Президенте СССР, Героя Советского Союза Р. С. Аушева (глава временной администрации Ингушетии в ноябре-декабре 1992 года и президент Ингушетии в 1993–2001 годах) и генерал-майора авиации в отставке, Героя Советского Союза, вице-президента РФ в 1991–1993 годах А. В. Руцкого (губернатор Курской области в 1996–2000 годах). С некоторой натяжкой в этот список можно включить ставшего в 1996 году губернатором Костромской области бывшего работника прокуратуры В. А. Шершунова, впрочем к этому времени уже работавшего на иных должностях.

Как правило, именно губернаторы – бывшие силовики оказывались одним из наименее эффективных вариантов региональных руководителей, и к моменту окончания своих полномочий они, как правило, имели низкие рейтинги и существенное недовольство в элитах. Большинство губернаторов-силовиков смогли проработать лишь один срок и не были избраны (назначены после 2004 года) на второй. Наиболее долго из бывших силовиков занимали пост глав регионов Б. В. Громов в Московской области (2000–2012) и Алексей И. Лебедь в Хакасии (1997–2009), которые к моменту избрания уже были сложившимися публичными политиками.

Обычным стилем руководства большинства губернаторов-«силовиков» являлись отсутствие необходимой экономической и политической компетентности, которое часто вело к крайне нестабильной кадровой политике и сильной зависимости политики губернатора от ближайшего окружения и различных фаворитов; неумение выстраивать сложные политические схемы и формировать сложные политические коалиции, требующие согласования разных интересов.

В результате волна политических восхождений губернаторов-силовиков сошла так же быстро, как она появилась. В Якутии на выборах декабря 2001 года в результате крайне грубой кампании был вынужден снять свою кандидатуру с выборов президента региона заместитель генерального прокурора России В. В. Колмогоров; был вынужден отказаться от участия в следующих губернаторских выборах в Ульяновской области на второй срок генерал В. А. Шаманов. Проиграл президентские выборы 2003 года в Карачаево-Черкессии В. М. Семенов, с треском проиграл во втором туре губернаторских выборов в Тверской области 2003 года бывший заместитель министра внутренних дел РФ И. Н. Зубов. В 2004 году проиграл на губернаторских выборах в Корякском автономном округе прокурор округа Б. Н. Чуев. Весной 2004 года победить на выборах смог лишь бывший командующий Военно-воздушными силами, депутат Госдумы от блока «Родина» Г. И. Шпак, ставший губернатором Рязанской области.

Победа Александра И. Лебедя на губернаторских выборах в Красноярском крае в 1997 году ознаменовала совершенно новый этап в политической истории края. Ее результатом стал фактический разгром прежней местной политической и экономической элиты и значительная трансформация структуры регионального политического пространства. Политические качества и харизма А. И. Лебедя, столь импонировавшие многим избирателям до его прихода в Красноярский край, оказались малопригодны для планомерной и систематизированной управленческой работы.

Вероятно, в тот момент А. И. Лебедь рассчитывал на то, что красноярское губернаторство станет лишь временной базой перед новым рывком в федеральную политику, а может быть, даже перед постом Президента РФ. Вероятно, он рассчитывал при помощи политических спонсоров устроить показательное, краткосрочное благополучие в качестве пропаганды для своей гипотетической президентской кампании и затем делать его в дальнейшем своей опорной базой, передав бразды правления в руки тех, кто оказал ему поддержку на выборах. Однако этим грандиозным планам не суждено было сбыться. Довольно быстро стало ясно, что поддержавшие его столичные элитные группы совершенно охладели к бывшему председателю Совбеза (в конце 1998 года, как известно, стал резко усиливать свои позиции Е. М. Примаков, активизировался также Ю. М. Лужков, в августе 1999 года на политической сцене возник новый премьер-министр В. В. Путин). Перед новым губернатором встала необходимость начинать кропотливую работу по формированию работоспособной команды и решению экономических проблем региона. Здесь и выявилась полная неспособность А. И. Лебедя к подобной деятельности. Он быстро вступил в конфликт с недавними соратниками. Первым по объективным причинам потерял свои позиции банк «Российский кредит», так и не сумевший оправиться от августовского кризиса 1998 года. Некоторое время спустя серьезная размолвка произошла между А. И. Лебедем и Б. А. Березовским. С декабря 1998 года начали портиться отношения между А. И. Лебедем и А. П. Быковым: в конце года стороны впервые обменялись резкими заявлениями. К тому времени А. П. Быков уже контролировал КрАЗ и все, что ранее принадлежало в регионе «Роскредиту», в том числе и поставщика сырья – Ачинский глиноземный комбинат. Одновременно амбиции А. П. Быкова росли не только в экономической, но и в политической сфере. Он, являясь депутатом Законодательного собрания края, активно продвигал своих людей во все органы местной власти, заявлял свои претензии на пост мэра Красноярска и т. д. Вскоре А. П. Быков оказался в тюрьме, его вынудили отдать акции КрАЗа, а его финансово-промышленная империя фактически перестала существовать. Люди А. П. Быкова под разными предлогами были устранены из администрации. В течение 2000 года в регион стремительно проникали другие федеральные ФПГ, захватывая обломки холдинга А. П. Быкова (в первую очередь «Русский алюминий / Базовый элемент»). Эти группы не питали особых симпатий к А. И. Лебедю, и победа над своими бывшими спонсорами не принесла генералу практически никаких дивидендов.

К началу 1999 года стало совершенно очевидно, что все обещания нового губернатора разработать эффективную концепцию экономического развития края оказались блефом. Многочисленные специалисты, приглашенные А. Лебедем, занимались исключительно лоббированием чьих-то внешних интересов или просто показали свою профессиональную непригодность. Что касается красноярской административно-политической элиты, то она была удалена А. И. Лебедем из исполнительной власти еще в самом начале его срока. Более того, против чиновников администрации В. М. Зубова один за другим возбуждались уголовные дела, дабы пресечь попытки консолидации какой-либо серьезной местной политической оппозиции, но расследование их дел завершилось ничем. В среде местной экономической и политической элиты А. И. Лебедь популярностью не пользовался, а население самого Красноярска было явно настроено антигубернаторски (сам Лебедь шутил: «Город-герой Красноярск не сдается»). На выборах в Заксобрание края в 2001 году блок «За Лебедя» в основном опирался на сельские районы (которым администрация края действительно помогала, особенно с дорожным строительством). Многие даже открыто считали его главным врагом Красноярского края, по злому умыслу или случайно, но все же раздавшего весь край в руки пришлых сил (откуда и появилось название блока А. В. Усса «Наши» в 2001 году).

В результате собственной импульсивности А. И. Лебедь умудрился рассориться и с собственными партиями. «Честь и Родина» еще в 1999 году раскололась на две части, одна из которых фактически находилась в оппозиции к А. И. Лебедю. Оставшиеся лояльными губернатору партийцы не имели никакого влияния в Красноярске и автономных округах и сохраняли позиции лишь в некоторых районах края. Что касается РНРП (Российской народно-республиканской партии), то она тихо умирала, отделения на местах насчитывали по два-три человека и держались только благодаря административной поддержке.

Отсутствие у бывшего генерала более или менее четкой стратегической концепции развития региона, катастрофический недостаток опыта административно-управленческой деятельности, его импульсивность, подверженность внешнему влиянию и ориентация на сиюминутную конъюнктуру привели к тому, что ему так и не удалось создать более или менее стабильную команду. Такой кадровой чехарды в истории властей края еще никогда не было. А. И. Лебедь, вероятно, установил абсолютный рекорд среди субъектов федерации РФ, сменив за первые два с лишним года нахождения у власти около 45 заместителей, большинство из которых ушли с политической сцены, не оставив никакой памяти о себе, даже у специалистов. Да и количество самих заместителей всегда было неоправданно велико и в разное время колебалось от 10 до 17. О чиновниках среднего звена областной администрации говорить не приходится, так как каждый из упомянутых выше заместителей пытался привести за собой собственных людей, которые покидали стены «серого дома» вслед за ними. Одной из наиболее одиозных фигур был зам. губернатора Н. В. Вернер, выходец из Приднестровья, до этого носивший фамилию Новиков, который создал и возглавил прогубернаторское молодежное движение «Лебедь». Некоторое время он работал в должности заместителя губернатора края по вопросам идеологии и пропаганды, затем заместителя по оперативным вопросам и пользовался огромным влиянием на губернатора. Однако в итоге все его проекты кончились обвинениями в хищении средств, он был уволен из администрации и скрылся в Германии, где занялся выпуском русскоязычных газет. Наиболее конструктивной и значительной фигурой в составах администрации А. Лебедя был заместитель губернатора Ш. П. Бреус. Затем он перевелся в Москву и стал заместителем министра госимущества. К 2001—2002-му наиболее сильные позиции в краевой администрации занимала Л. В. Селиванова, занимавшая странную должность и. о. первого заместителя губернатора края (тогда как один первый заместитель в администрации уже был). К началу 2002 года, после избрания нового состава ЗС края, А. И. Лебедь решил вновь перетряхнуть краевую администрацию, главным событием стало отстранение Л. В. Селивановой, которую Заксобрание точно бы не утвердило на посту первого заместителя губернатора, как фигуру, вызывающую почти всеобщее раздражение. На ее место была предложена кандидатура Ю. И. Коропачинского, генерального директора ОАО «Сибмашхолдинг». Однако новый состав Законодательного собрания отказался утверждать не только Коропачинского, но и иные предложенные губернатором кандидатуры. В результате в качестве некоторого компромисса первым заместителем губернатора края стал Н. И. Ашлапов, а и. о. «второго» первого заместителя стал А. Е. Фурса. Именно Н. И. Ашлапов стал врио губернатора после гибели А. И. Лебедя.

По сути дела, можно выделить два основных принципа, по которым губернатор А. И. Лебедь подбирал людей в свою команду. Первый – личная преданность, второй – когда в администрацию вводились представители тех или иных экономических (гораздо реже политических) структур, с которыми на данный период времени лично у А. И. Лебедя установились конструктивные отношения. Подобные методы формирования администрации заранее предопределяли возникновение внутри аппарата различных групп, конкурирующих за влияние на личность губернатора, что изначально закладывало деструктивный потенциал. К тому же внешняя конъюнктура постоянно менялась, и это зависело не только от региональных, но и от федеральных факторов. Соответственно, менялись интересы и партнеры на данный текущий момент, что в свою очередь, как цепная реакция, вызывало перемены в аппарате администрации и среди группы наиболее приближенных к губернатору людей. Все упомянутые обстоятельства, усиленные заметным влиянием эмоционального фактора, породили в администрации незатихающую «войну» между различными группами и группками, сменяющими друг друга с калейдоскопической быстротой.

В Ульяновской области очень быстро оказалось, что у В. А. Шаманова фактически нет управленческой команды, он роздал портфели «всем сестрам по серьгам» поддержавшим его силам, и в течение 2001–2002 годов различные части областной администрации вели непримиримую войну друг с другом. В администрацию побежали различные авантюристы, обиженные и т. д. (так бывает на всех выборах, однако новый губернатор, судя по всему, никому не отказывал и всех назначал на какие-нибудь посты). В то же время основные фигуры областной администрации были определены заранее. Таким образом, областная администрация Шаманова оказалась состоящей из нескольких частей. Во-первых, это «боевые друзья» генерала. Генерал А. Н. Калита, «автор проекта», получил пост члена Совета Федерации от области, другой генерал – медицинской службы В. К. Курочка стал заместителем губернатора по социально-культурной сфере, пресс-секретарем стала военная журналистка Татьяна Гантимурова, отдел кадров возглавил полковник Ю. Б. Якуш и т. д.

«Второй» частью новой администрации стала «московско-клинская» группа. Главной фигурой этой группы стал советник губернатора по экономике Д. А. Пиорунский, бывшая «правая рука» Н. С. Михалкова в Союзе кинематографистов (весной 2002 года Д. А. Пиорунский официально получил пост заместителя губернатора). Главной сферой интересов этой группы оказалась пищевая и перерабатывающая промышленность. Эта группа оказалась самой агрессивной в новой администрации и стала быстро вытеснять другие группы. Кроме Пиорунского, ключевым в этой группе был С. В. Ильинский (заместитель губернатора, курировал вопросы торговли и перерабатывающей промышленности, ранее – завскладом в г. Клин Московской области, человек со скандальной и одиозной репутацией). За два года работы Ильинского на ключевых постах главных продовольственных предприятий («Симбирск-мука», «Симбирск-спирт», «Якушинский элеватор», «Цильнинский элеватор», «Ульяновский сахарный завод», «Ульяновскрастмасло») оказались люди из его команды. В результате проблем на этих предприятиях деятельностью С. В. Ильинского заинтересовались следственные органы: против него было возбуждено уголовное дело по фактам злоупотребления полномочиями. Ильинский оставил пост вице-губернатора, вернулся в родной Клин, а затем оказался в Ницце[92]92
  Ильинский вновь в　обойме. 03.09.2009. https://ulpressa. ru/2009/09/03/article92508/.


[Закрыть]. С этой же группой была связана автономная т. н. «курская» группировка – лица из бывшей команды А. В. Руцкого. Это название чисто условное, так как реально эти лица имели разные регионы приложения своих усилий. Возглавлялась группа первым замом губернатора В. В. Сидорчевым, который курировал вопросы промышленности (работал в Нижневартовске), в группу входил также С. Д. Ильин (заместитель главы администрации, руководитель аппарата – полковник морской авиации, в 1993–1996 годах работал в ГК «Росвооружение», в 1997–2000 годах в органах исполнительной власти Курской области[93]93
  Ульяновская область. Руководители подразделений администрации Ульяновской области. 28.08.2002. https://regnum.ru/news/50301.html.


[Закрыть]) и другие.

Четвертой составной частью администрации была т. н. «самарская» группа, связанная с Ассоциацией делового сотрудничества «Волгапромгаз». В состав «самарской» группы вошли В. В. Царев (был заместителем губернатора, курировал вопросы ТЭК, нефтегазовой промышленности, связи, природопользования – бывший заместитель генерального директора АО «Самартрансгаз»), Д. Ю. Гудз (был заместителем губернатора по экономике, бывший управляющий Ульяновским филиалом самарского «Газбанка», и. о. зам. пред. правления АКБ «Газбанк»), А. Ю. Бударин (в 1999–2000 годах – начальник ОТиЗ ООО «Самаратрансгаз», с 2001 года – начальник департамента ТЭК администрации Ульяновской области, с 2002-го – зам. главы администрации Ульяновской области по строительству и ЖКХ, с 2014-го оказался уже в Орловской области первым заместителем губернатора при В. В. Потомском) и некоторые другие. «Самарская» группа, по мнению местных экспертов, была самой профессиональной частью администрации и первой ее покинула.

В дополнение к этим базовым группам в областной администрации, ряд постов в первое время получили и «местные». Так, «вторым» первым заместителем губернатора стал бывший первый секретарь ульяновского обкома комсомола В. П. Денисов (курировал вопросы сельского хозяйства и продовольствия, представлял в администрации симбирское землячество в Москве), зам. губернатора по вопросам коммунального хозяйства стал бывший заместитель мэра Ульяновска М. И. Шканов, замгубернатора по финансам остался А. А. Крючков (единственный «уцелевший» из команды прежнего губернатора Ю. Ф. Горячева) и некоторые другие. Большинство же поддержавшего Шаманова местного бизнеса осталось ни с чем и фактически постепенно стало переходить в оппозицию. Ничего не получили и местные коммунисты. Прямым следствием такого формирования областной администрации стало отсутствие сколь-нибудь целостной региональной экономической политики – каждая группа защищала только собственные корпоративные экономические интересы. Условия для предпринимательской деятельности в регионе резко ухудшились, так как с администрацией стало невозможно договариваться – договор о чем-то с одной частью администрации не давал никакой гарантии, что решение не заблокирует другая ее часть, а «стимулировать» каждую часть администрации было бессмысленно, так как это просто лишало бизнес прибыли. При этом у многих чиновников администрации была настолько плохая деловая репутация (в первую очередь это касалось «клинской» группы и «боевых друзей» нового главы), что это лишь усугубляло общую картину.

В Смоленской области, хотя на выборы В. Н. Маслов шел с антикриминальной программой и после его избрания под судом оказался бывший губернатор А. Д. Прохоров, ни криминальные, ни коррупционные скандалы в регионе не прекратились. Уже через несколько месяцев после избрания В. Н. Маслова, 7 августа 2002 года, пятью пулями в спину был убит первый заместитель главы администрации области Владимир Николаевич Прохоров («старший» или «большой» Прохоров, как его называли, чтобы отличать от однофамильца – бывшего губернатора А. Д. Прохорова). В советские годы он был председателем Смоленского горисполкома, а в обладминистрации А. Е. Глушенкова – первым заместителем губернатора. После проигрыша выборов А. Е. Глушенковым в 1998 году В. Н. Прохоров стал руководителем областного отделения транспортной инспекции. Придя в администрацию Маслова, В. Н. Прохоров стал президентом футбольного клуба «Кристалл», отменил решения прежней администрации об участии в числе учредителей «Бахуса», вошел заместителем во вновь созданную областную антитеррористическую комиссию.

Не удалось региону при В. Н. Маслове выбиться и в лидеры по уровню социально-экономического развития. В 2005 году губернатор Маслов одним из первых подал «на доверие» к президенту Путину и был переназначен 25 июня 2005 года по новой процедуре. Хотя губернатор был назначен на новый срок, с 2005 года количество критических материалов о деятельности областной администрации существенно увеличивается, губернатор и его окружение все чаще обвиняются в различных нарушениях.

После того как журнал «Смоленск» Владимира Коренева первым опубликовал материалы уголовного дела о выделении государственного кредита ООО «Тасис-Агро», у журнала отобрали лицензию, лишили редакционного помещения и почти всего имущества. 15 мая 2007 года по фактам незаконной продажи государственной собственности УФСБ возбудило уголовное дело. Двумя обвиняемыми стали начальник департамента здравоохранения администрации Смоленской области Александр Доронин и директор государственного предприятия «Медтехника-Смоленск» (далее – «Медтехника») Владимир Алекса, оба были отпущены под залог. Родственники экс-губернатора области В. Н. Маслова проходили по делу в качестве свидетелей, так как им досталась значительная часть той собственности, которую, по мнению следствия, продали незаконно и по ценам явно ниже рыночных[94]94
  Дятликович В. Все в семью // Русский репортер. 2008. 8 мая – 15 мая. № 17 (47). http://www. expert.ru/printissues/russian_reporter/2008/17/korrupciya/undefined.


[Закрыть]. Разговоры о вероятности отставки Маслова начались в Смоленске уже в 2006 году, и их возникновение было вызвано двумя основными причинами. Во-первых, отсутствие положительной динамики социально-экономического развития, что явно стимулировало рост протестных настроений (одно из самых низких в итоге голосований за «Единую Россию» на выборах Госдумы РФ 2007 года – явный индикатор этого). Во-вторых, играли роль и вышеупомянутые коррупционные скандалы. В результате в декабре 2007 года В. Н. Маслов ушел в отставку.