Текст книги "Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов"

С таким произвольным толкованием федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления не согласился только мэр муниципального образования Эхирит-Булагатский район П. В. Хахалов, который на выборах губернатора в 2004 году был главным конкурентом Малеева. В судебных разбирательствах, которые длились почти год, в том числе и в Верховном суде РФ, ему удалось доказать незаконность упразднения районного уровня местного самоуправления. Более того, Верховный Суд оставил в силе решение окружного суда о назначении даты выборов глав упраздненных районных муниципальных образований, несмотря на кассационные жалобы окружных властей и избиркома. Таким образом, районы в УОБАО были восстановлены в судебном порядке. Именно предложение о том, что округ превращается в муниципальный район в границах шести ликвидирующихся районов округа, стало одним из поводов отказа Думы округа в апреле 2004-го обсуждать обращение к президенту России В. В. Путину о создании нового субъекта: 8 депутатов Думы просто покинули зал заседаний.

В принятом Уставе объединенной Иркутской области формальный статус Усть-Ордынского Бурятского округа аналогичен пермскому варианту, в то же время Устав, указывая на наличие Усть-Ордынского Бурятского округа как административно-территориальной единицы с особым статусом, гласит, что «районы Иркутской области входят в состав Иркутской области непосредственно». Устав предполагает наличие у округа своей символики. Указывается, что органы государственной власти Иркутской области «создают условия для сохранения и развития языков, культур и иных составляющих национальной самобытности бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа», «в целях сохранения и развития национальной самобытности бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, органы государственной власти Иркутской области: разрабатывают и реализуют государственные программы Иркутской области по сохранению национальной самобытности, в том числе по развитию языков и культур; обеспечивают условия возрождения и развития народных художественных промыслов и ремесел; создают условия для обеспечения прав представителей бурятского народа и иных народов, традиционно проживающих на территории Усть-Ордынского Бурятского округа, получать и распространять информацию на национальных (родных) языках, в том числе через средства массовой информации; способствуют созданию и деятельности образовательных учреждений, учреждений культуры по сохранению и развитию языков и культур».

Статья 18 Устава гласит, что исполнительную власть Иркутской области на территории Усть-Ордынского Бурятского округа осуществляют исполнительные органы государственной власти Иркутской области (их территориальные подразделения), включая администрацию Усть-Ордынского Бурятского округа. В целом текст Устава позволяет предположить, что администрация Усть-Ордынского Бурятского округа в основном занимается проектами, имеющими скорее культурно-гуманитарное значение. При этом из проекта Устава исчезли нормы, гарантирующие округу минимальное представительство в Законодательном Собрании области.

Устав Камчатского края принят 14 ноября 2008 года единогласно сразу в двух чтениях. Обращает внимание, что численность депутатов Заксобрания края сократилась с 50 до 28, при этом 14 избираются по одномандатным округам и 14 – по партийным спискам. Исходя из структуры расселения в регионе, от Корякского округа теперь избирается лишь один депутат по мажоритарному округу и теоретически еще один – по одному из партийных списков. Статья 3 Устава гласит, что «органы государственной власти Камчатского края и органы местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае в соответствии с федеральным законом обеспечивают реализацию прав и законных интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающих на территории Камчатского края. Органы государственной власти Камчатского края вправе устанавливать за счет средств краевого бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета краевому бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для проживающих на территории Камчатского края коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Гарантируется, что органы государственной власти Камчатского края создают коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока, проживающим на территории Камчатского края, условия для сохранения их национальной самобытности, возрождения, сохранения и развития национальных языков и национальных культур, а в границах территории Камчатского края могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно статье 31, «в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития Корякского округа, повышения уровня жизни населения округа в Камчатском крае» разрабатывается и реализуется программа социально-экономического развития Корякского округа, финансируемая за счет средств краевого бюджета.

Особому статусу Корякского округа посвящена глава VIII. В структуре исполнительных органов государственной власти Камчатского края образуется исполнительный орган государственной власти Камчатского края по делам Корякского округа. Кроме того, на территории Корякского округа могут создаваться территориальные органы иных исполнительных органов государственной власти Камчатского края, входящие в систему исполнительных органов государственной власти Камчатского края. Согласно краевому закону «О структуре Правительства Камчатского края» от 9 декабря 2008 года, в структуре правительства создано Министерство по делам Корякского округа.

В определенном смысле пример Иркутской области и Камчатского края позволяет говорить о постепенном демонтаже тех особых прав и полномочий, которых в ходе торга при принятии решения об объединении регионов смогли добиться элиты бывших автономных округов, и уже в следующем электоральном цикле институциональные возможности влияния бывших автономных округов на деятельность органов власти объединенных регионов резко снизились.

Из всех бывших регионов максимальных прав при принятии уставов в новом регионе смогла добиться элита бывшего Агинского Бурятского автономного округа.

Статья 105 нового Устава Забайкальского края закрепляет, что в границах Агинского Бурятского округа находятся административные районы: Агинский, Дульдургинский и Могойтуйский. Согласно статье 106, в структуре исполнительных органов государственной власти края образуется исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, осуществляющий функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти Забайкальского края и координации деятельности их территориальных органов на территории Агинского Бурятского округа, руководитель указанного органа одновременно является заместителем председателя Правительства края.

В округе сохранены управленческие структуры, ставшие территориальными органами министерств и ведомств края, введен пост Главы Агинского Бурятского округа.

Особенностью Забайкальского края является норма, что Законодательное собрание Забайкальского края на срок своих полномочий образует консультативно-совещательный орган – Собрание представителей Агинского Бурятского округа, обеспечивающий формирование предложений по защите законных интересов народов, проживающих на территории Агинского Бурятского округа, их прав на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций. Порядок формирования, структура, полномочия и организация деятельности Собрания представителей Агинского Бурятского округа устанавливаются Законодательным собранием Забайкальского края. Создание такого «квазипредставительного» органа для бывших субъектов РФ, ликвидированных в 2003–2008 годах, является уникальным случаем. В СМИ региона этот орган даже называют «Степная Дума»; предполагалось, что в нее войдут выборные заседатели из числа наиболее уважаемых жителей округа[66]66
  Анатолий Романов: «Сверяем часы». 03.02.2009. http://www.oblduma.chita.ru/press/?id=863.


[Закрыть].

Как видно из вышеизложенного, везде, кроме Красноярского края, после появления «объединенных» регионов появилось некое новое административно-территориальное образование на уровне между муниципальным и региональным, не упомянутое в Конституции страны.

Таким образом, если изначальной целью проекта укрупнения регионов было упрощение региональной структуры страны, то эта цель, очевидно, не удалась. Фактически укрупнение регионов превратилось в первую очередь в PR-проект – превратить асимметричную федерацию в симметричную все равно явно не получилось.

Однако со сложносоставными Архангельской областью и Ненецким АО, а также с Тюменской областью и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами политические и экономические особенности регионов не дали произвести даже подобное укрупнение (вместо него данные округа, где развита нефтегазодобыча, просто увеличили размеры отчислений от своих доходов в формально материнские субъекты[67]67
  В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, доходы от федеральных налогов и сборов в так называемых сложносоставных территориях подлежат зачислению в бюджет области, если иной порядок не установлен договором между субъектами РФ.


[Закрыть]). На этом процесс укрупнения застопорился, не дойдя до объединения иных субъектов.

1.2. Особенности состава губернаторов и их администраций в 1991–2005 годах. Влияние кланов, бизнеса, корпораций

В целом данный период характеризуется довольно высоким уровнем самостоятельности губернаторов при формировании персонального состава администраций. В то же время можно отметить некоторую асимметричность в периодизации в зависимости от ее оснований. Если проводить периодизацию по принципу формирования самого корпуса губернаторов, то рационально выделять два основных периода: 1991–1995 – преимущественно период назначений губернаторов с частичной выборностью, 1996–2004 – массовые прямые выборы (можно выделить подэтап 2000–2004 годов – ослабления губернаторов и растущего вмешательства в процесс выборов федерального центра). Так как фактор выборности лично губернаторов является ключевым, именно эту периодизацию логично использовать при описании особенностей состава губернаторского корпуса.

Данная периодизация несколько отличается от периодизации по нормативному регулированию назначений внутри администраций. Здесь вначале был краткий период 1991–1993 годов, когда происходило согласование ключевых назначений в администрациях с советами (фактически «остаточный советский» период, когда губернаторов уже назначали, а советы еще не распустили), после роспуска советов в 1993-м происходит массовый переход к единоличному назначению нижестоящих чиновников губернаторами, с 2000-го – утрата губернаторами части полномочий уже не в пользу региональных парламентов, а в пользу федерального центра. Но в силу своей краткости этот период необходимо описывать когда мы говорим о нормативном регулировании формирования администраций, но что касается практической ситуации с составом администраций, у нас нет достаточных фактических данных, чтобы увидеть существенную разницу в составе администраций между 1991–1993 и 1994–1995 годами: основной кадровый состав губернаторов после 1991 года до конца 1995-го менялся незначительно.

В данный период доминировала система назначений глав краев, областей, автономных округов Президентом РФ с частичной выборностью глав в отдельных случаях (мэры Москвы и Санкт-Петербурга; главы большинства республик; в 1993-м ряд областей, где выборов требовали областные советы; затем до конца 1995-го ряд регионов по специальным разрешениям президента). Основная масса замен глав исполнительной власти регионов произошла в конце 1991 года, затем в 1992–1995 годах замены носили более плавный и скорее корректирующий характер.

В результате описанного в разделе 1.1 разрешительного механизма для краев, областей, автономных округов прямые выборы глав регионов в это время преимущественно происходили в республиках в составе РФ, в иных регионах были редкостью (основная часть – весной 1993 года в регионах конфликтов глав администраций и облсоветов, а также во второй половине 1995 года – уже в регионах, где главы чувствовали себя довольно уверенно и проведение выборов разрешил президент) – всего в 1991–1995 годах прошло 44 кампании по прямым выборам глав регионов, из них три были безрезультатными (в Калмыкии и Чувашии в 1991 году никто из кандидатов не набрал требуемого большинства, в Челябинской области в 1993 году итоги выборов не были признаны Президентом). В 19 регионах потребовался второй тур (из них в трех только что названных случаях безрезультатный). В 24 случаях главы были избраны впервые или ими стали новые люди (то есть не те главы администраций, которые баллотировались, или там, где глав администраций или президентов еще не было). Чаще всего на выборах глав и президентов в республиках побеждали действующие или бывшие председатели Верховных советов данных регионов (исключения – Ингушетия, Калмыкия, Мордовия, Тыва, Чувашия), в Ингушетии выбрали бывшего главу временной администрации, в Тыве – главу правительства. Все эти кампании носили ярко выраженный персонифицированный характер. Безальтернативным было голосование в Калмыкии и в Чеченской Республике в 1995 году, в Ингушетии в 1993 и 1994 годах, в Татарстане в 1991 году, в Карелии в 1994 году, в Кабардино-Балкарии во втором туре в январе 1992 года.

С учетом сорванных и непризнанных выборов, а также увольнений и отставок избранных глав, к концу 1995 года в 36 регионах из 89 у власти находились главы, избранные населением (из них 16 – республики). В 6 регионах у власти были главы, избранные парламентами (Республика Алтай, Дагестан, Хакасия, Удмуртия, Мордовия; Карачаево-Черкесская Республика – совместно с Президентом РФ); в 47 у власти находились назначенные Президентом главы администраций. Всего с учетом избраний и назначений за 4,5 года данной системы на регион в среднем приходилось 1,46 назначенных или избранных губернатора, средний срок нахождения губернатора в должности составлял 3,08 года.

Главной особенностью выборов и назначений 1991–1995 годов в большинстве регионов был сам формат перехода к новой персоналистской системе управления. Менялись не столько личности, которые во многих случаях остались те же (фактически часто это были те же прежние партийно-советские и хозяйственные руководители, что и в 1990–1991 годах), сколько сама структура управления. На место коллегиальным советским органам и параллельным им партийным структурам приходила персонифицированная и во многом аполитично-прагматичная система власти.

В ходе первой волны назначений губернаторов (глав администраций) с августа 1991 года по конец февраля 1992 года, когда последний регион (Саратовская область), за исключением национальных республик (кроме Карачаево-Черкессии), обрел назначенного губернатора, ключевым фактором было изменение подчиненности региональной исполнительной власти, ее фактическое включение в федеральную систему органов исполнительной власти. Вопреки расхожему мнению, ставшему элементом политической мифологии, радикальных замен региональных руководителей в это время было не так уж и много. В основном команда президента Б. Н. Ельцина ориентировалась на фигуры, которые уже занимали в регионах посты руководителей региональных исполкомов, реже – региональных советов народных депутатов. Таким образом, в реальности персональное обновление корпуса руководителей произошло скорее на год раньше, в 1990 году, когда во многих регионах были избраны новые председатели региональных исполкомов, нередко бывшие «чистыми хозяйственниками», как правило с опытом работы в строительной сфере (то есть воспринимавшиеся как политически умеренные и компромиссные фигуры).

Среди глав администраций первой волны было 30 бывших председателей региональных исполкомов или их первых заместителей. В частности, это П. Н. Балакшин (Архангельская область, бывший генеральный директор Архангельского ЦБК), А. П. Гужвин (Астраханская область, в 1987-м стал самым молодым председателем облисполкома в СССР в 41 год), В. И. Берестовой (Белгородская область, одновременно с июля по ноябрь 1991 года председатель Белгородского облсовета, как народный депутат РСФСР был членом фракции «Коммунисты России», но выступил против ГКЧП), И. П. Шабунин (Волгоградская область, бывший директор Волгоградского областного государственно-кооперативного агропромышленного объединения и первый зампред облисполкома), А. Ф. Лаптев (Ивановская область), В. А. Бирюков (Камчатская область), В. А. Десятников (Кировская область), В. П. Арбузов (Костромская область), В. П. Герасимов (в 1988–1990 годах председатель Курганского облисполкома, в 1990—1991-м председатель Курганского областного Совета), В. И. Шутеев (Курская область), Ю. А. Ножиков (Иркутская область), В. Г. Михайлов (Магаданская область), А. С. Тяжлов (Московская область, бывший председатель государственно-производственной ассоциации «Мособлстройматериалы»), Л. К. Полежаев (Омская область), Л. П. Башмаков (Рязанская область, в 1988–1990 годах председатель Рязанского облисполкома, в декабре 1993-го неоднократно заявлял, что считает себя сторонником избирательного блока «Выбор России»), В. П. Федоров (Сахалинская область), Э. Э. Россель (Свердловская область), В. А. Суслов (Тверская область), Б. П. Иванов (Читинская область), Г. Ц. Цэдашиев (Агинский Бурятский АО), С. Г. Леушкин (Корякский АО), Г. П. Неделин (Таймырский АО), А. Н. Батагаев (Усть-Ордынский Бурятский АО), А. В. Филипенко (Ханты-Мансийский АО), А. В. Назаров (Чукотский АО), А. М. Якимов (Эвенкийский АО), Л. С. Баяндин (1988–1990 – председатель Ямало-Ненецкого окрисполкома, 1990–1991 – окружного Совета народных депутатов), В. С. Кузнецов (Приморский край, председатель крайисполкома, не имевший при этом большого хозяйственного опыта и работавший в Дальневосточном отделении АН СССР), В. И. Ишаев (бывший директор Хабаровского завода строительных алюминиевых конструкций имени Е. Сидоренко, с 1990-го – первый зампред Хабаровского крайисполкома – начальник главного управления по экономике). Также и. о. главы администрации КЧР был назначен бывший председатель Карачаево-Черкесского облисполкома В. И. Хубиев

Среди назначенных, кроме упомянутых выше В. И. Берестового, В. П. Герасимова, Л. С. Баяндина, было также 6 бывших председателей и заместителей председателей региональных Советов – В. П. Муха (Новосибирская область), В. А. Суслов (Тверская область, до 1990-го – председатель облисполкома), В. М. Кресс (Томская область, бывший зампред АПК области, экс первый секретарь райкома партии), В. К. Калашников (Воронежская область, в 1990-м был председателем облисполкома, потом облсовета). В Ленинградской области главой администрации был назначен бывший директор птицефабрики в Выборгском районе, зампред облсовета А. С. Беляков. Тюменскую область возглавил ставший в 1990 году председателем Тюменского облсовета генеральный директор предприятия «Лангепаснефтегаз» Ю. К. Шафраник.

Если брать еще уровень руководителей республик, то в 52 регионах из 89 (58,4 %) первый состав региональных руководителей состоял из бывших председателей исполкомов, региональных советов или Верховных советов.

Еще одной отдельной небольшой группой новых глав регионов были бывшие руководители регионального центра или иного крупного города – А. И. Лисицын (председатель Рыбинского горисполкома Ярославской области), К. А. Титов (председатель Самарского горсовета), В. П. Соловьев (председатель Челябинского горсовета, бывший первый секретарь Челябинского горкома КПСС), В. Ф. Чуб (председатель горсовета Ростова-на-Дону), Е. С. Кузнецов (председатель Ставропольского горсовета, бывший первый секретарь Октябрьского райкома КПСС гор. Ставрополя), Ю. В. Власов (зампред Владимирского горисполкома, бывший научный сотрудник ВНИИ ящура), Ю. В. Комаровский (зампред Нарьян-Марского горисполкома), Н. А. Полуянов (председатель Кудымкарского райисполкома КПАО).

Именно представители первых двух групп назначенцев, обладающие политическим и управленческим опытом, оказались самыми успешными главами регионов. Именно из них вышла значительная часть губернаторов – «политических тяжеловесов» 1990—2000-х (В. И. Ишаев, В. М. Кресс, Л. К. Полежаев, Э. Э. Россель, В. Ф. Чуб, А. В. Филипенко, Ю. В. Неелов, К. А. Титов, А. И. Лисицын).

Третья группа назначенцев – это не занимавшие (или занимавшие крайне незначительное время) постов в исполнительной власти народные депутаты России и СССР, обычно с репутацией сторонников реформ. Таких в первой волне назначенцев было 13. К ним относятся директор совхоза «Логовской» Первомайского района Алтайского края, народный депутат РСФСР В. Ф. Райфикешт (Алтайский край), президент корпорации «Кубаньуниверсалмонтаж», член группы радикальных демократов на Съезде народных депутатов РСФСР В. Н. Дьяконов (Краснодарский край); бывший директор знаменитого совхоза «Назаровский», бывший народный депутат СССР А. Ф. Вепрев (Красноярский край); корреспондент ТАСС в Амурской области, народный депутат России А. А. Кривченко (Амурская область); народный депутат РФ, до 1990-го начальник передвижной механизированной колонны, затем зампред Навлинского райсовета В. А. Барабанов (Брянская область); народный депутат РФ, член Высшего экономического совета при Президиуме Верховного Совета России, директор совхоза «Аврора» Грязовецкого района Н. М. Подгорнов (Вологодская область); бывший ректором Всесоюзного института повышения квалификации руководящих работников и специалистов рыбной промышленности и рыбного хозяйства народный депутат России Ю. С. Маточкин (Калининградская область); председатель Комитета по науке и народному образованию Верховного Совета РФ член-корреспондент РАН А. В. Дерягин (Калужская область); народный депутат РФ, один из лидеров рабочего движения шахтеров в Кузбассе в 1989–1991 годах М. Б. Кислюк (Кемеровская область, недолгое время зампред облисполкома); директор совхоза «Трудовик» в Холмском районе Новгородской области, народный депутат СССР по квоте ВЛКСМ М. М. Прусак (Новгородская область); народный депутат РФ, бывший главврач областной больницы В. Д. Бабенко (Тамбовская область, никогда не работал в органах управления); директор Дубковской птицефабрики народный депутат РСФСР Ю. В. Белых (Саратовская область).

Самый яркий представитель этой группы – народный депутат России физик Б. Е. Немцов (одновременно с постом главы администрации Нижегородской области занимал пост представителя президента РФ в области до 18 апреля 1994-го, то есть совмещал два поста почти два года, что является уникальным случаем). Он был членом депутатских групп «Смена», «Беспартийные депутаты», «Российский Союз».

Также в эту группу можно внести избранного президентом Калмыкии бывшего управляющего подразделением корпорации «Мицубиси» в СССР, народного депутата РСФСР К. Н. Илюмжинова.

За исключением Б. Е. Немцова, М. М. Прусака и К. Н. Илюмжинова, политическая карьера этих губернаторов, как правило, оказалась скоротечной и не слишком удачной. Им не хватало не только управленческого опыта, но часто элементарного политического чутья и политической гибкости.

Четвертая группа – это «чистые хозяйственники», как правило ранее не занимавшиеся политической деятельностью. Некоторые из них имели имидж реформаторов. В Ленинградской области был назначен бывший директор птицефабрики в Выборгском районе, зампред облсовета А. С. Беляков. В Псковской – генеральный директор объединения компаний «Псковнефтепродукт» (филиал Сургутнефтегаз) А. А. Добряков; в Пермской – начальник Камского речного пароходства депутат облсовета Б. Ю. Кузнецов; в Тульской – бывший в тот момент директором совхоза «Тульский плодопитомнический» бывший начальник областного управления сельского хозяйства Н. В. Севрюгин; в Еврейской автономной области – начальник объединения «Биробиджанагропромстрой» депутат облсовета Н. М. Волков. В Ульяновской области так и не смог закрепиться и был вскоре заменен директор завода «Контактор» В. В. Малафеев.

Почти все представители этой группы, кроме Н. М. Волкова в ЕАО, также на постах губернаторов пробыли крайне недолго.

Наименьший политический опыт имела пятая, небольшая группа «странных» назначенцев из местных демократических активистов, которые не были даже народными депутатами России и которые были назначены, скорее всего, только исходя из их политических взглядов и связей в среде московской демократической общественности. Именно назначенцы этой группы оказались самыми спорными руководителями и чаще всего продерживались на посту недолго. Среди назначенцев этой группы: директор Мценского агротехнического ПТУ Н. П. Юдин (Орловская область); доцент Липецкого политехнического института, кандидат технических наук депутат облсовета Г. В. Купцов (Липецкая область); начальник областного комбината бытового обслуживания, один из создателей Пензенского объединения избирателей и председатель совета директоров Пензенской товарно-сырьевой биржи А. А. Кондратьев; бывший директор Вяземского льнокомбината В. П. Фатеев (Смоленская область, был известен лишь тем, что в феврале 1990-го стал инициатором первого в Вязьме политического митинга, в 1991-м объявлял голодовку против снятия облисполкомом денег со счета комбината). К этой же группе можно отнести ставшего первым президентом Мордовии В. Д. Гуслянникова. Многие представители этой группы были вскоре уволены либо проиграли ближайшие прямые выборы.

Кроме упоминавшихся ранее примеров В. В. Малафеева в Ульяновской области, Н. П. Юдина в Орловской, Г. В. Купцова в Липецкой, одним из самых неудачных было назначение Н. В. Севрюгина в Тульской области (что подтвердилось его откровенным провалом на прямых выборах 1997 года). Совершенно не учитывая общественные настроения в регионе, тульский губернатор стремился как мог доказывать Москве свою лояльность. Так, осенью 1993 года Н. В. Севрюгин по своей резкости в отношении Советов и оппозиции превзошел всех своих коллег. В 1995 году все областное начальство дружно взялось за создание организации НДР, в которую вошли все три первых заместителя губернатора, а также два «простых» заместителя. Сам губернатор стал председателем совета, но затем, сославшись на занятость, в ноябре 1996 года передал эти функции С. А. Шеденкову. Но в то же время шла дискредитация администрации со стороны как левой оппозиции, так и демократов. Общественное мнение считало тульскую администрацию крайне коррумпированной. Известной была особая любовь губернатора к хозяйству «Саженец» – бывшему совхозу «Тульский», которым ранее руководил Н. В. Севрюгин. На поддержку этого хозяйства выделялись средства из областного бюджета, здесь был построен уютный комплекс для приема гостей. Сам губернатор обзавелся коттеджем и т. д. Все счета администрации были переведены в Тульский региональный банк, в котором были трудоустроены родственники губернатора. В области неоднократно ставился вопрос о проведении референдума об отстранении Н. В. Севрюгина, главным инициатором которого была тульская партия «Возрождение Отечества», возглавляемая известным местным спортсменом Н. Новиковым (депутат областной Думы в 1996–2000 годах). Особенно активная работа в этом направлении велась в сентябре – ноябре 1994 года, но областные власти не допустили проведения референдума. Причем пересуды о совхозе «Саженец» и т. д. оказались мелочью в сравнении с уголовным делом, которое было заведено на заместителя губернатора, председателя комитета по управлению имуществом Б. Шаповалова, который затем был осужден. Когда он уже начал отбывать срок, против него было заведено еще одно дело. Причем Б. Шаповалов, даже находясь под следствием, не был уволен из администрации.

Об уровне популярности Н. В. Севрюгина наглядно свидетельствует опыт его участия в избирательных кампаниях: он проиграл в 1990 году выборы народных депутатов РСФСР в Киреевском округе (получил лишь 15,1 % голосов), а в апреле 1993 года, уже находясь в должности губернатора (!), проиграл дополнительные выборы народных депутатов РСФСР в том же округе, уступив простому майору Сергею Кирееву, выступавшему с русско-националистической программой (губернатору отдали голоса только 35,6 % избирателей). После этого провала Н. В. Севрюгин не рискнул участвовать в выборах в Совет Федерации в декабре 1993 года. Кроме того, на посту губернатора Н. Севрюгин доказал, что не является командным игроком. Он рано или поздно ссорился со своими приближенными, которые затем превращались в его злейших врагов.

Среди первых назначенцев было фактически два чиновника федерального уровня – первый секретарь ЦК ЛКСМ России В. В. Елагин (Оренбургская область) и бывший начальник планово-экономического управления Мурманского облисполкома, секретарь обкома (с 1988-го), председатель Государственного комитета РСФСР по социально-экономическому развитию Севера Е. Б. Комаров (Мурманская область). К этой микрогруппе можно также добавить избранного в 1993 году президентом Чувашии бывшего министра юстиции РФ Н. В. Федорова.

Почти все назначенцы были местными (то есть жившими и работавшими в регионе к моменту назначения). Редкое исключение – назначенный главой администрации Сахалинской области В. П. Федоров, уроженец Якутии, бывший сотрудник ИМЭМО АН СССР и проректор по международным связям Московского института народного хозяйства им. Г. В. Плеханова, в 1990-м избранный председателем облисполкома. История возвышения В. П. Федорова относится к 1988–1989 годам, когда он впервые посетил Сахалин (по одним данным, его пригласил обком партии, по другим – журналист местной партийной газеты, затем народный депутат РСФСР В. В. Гулий) и многими был воспринят как шанс на политическое и экономическое обновление на фоне неудовлетворенностью населения местным руководством. Политическими силами, поддерживающими Федорова на выборах, были активисты Народного фронта и Демократического союза. При этом 16 августа 1991 года на пленуме обкома КПСС он разгромил местную демократическую прессу, а 19 августа выступил с публичным заявлением, смысл которого свелся к тому, что в Москве идет борьба за власть, а в регионе надо заниматься делом. Вопреки постановлению I съезда народных депутатов РСФСР «О механизме народовластия» и двум постановлениям Президиума Верховного Совета РСФСР в январе и марте 1991 года до августовского путча входил в руководство Сахалинской областной организации КПСС как член обкома. Популистские обещания Федорова сопровождались отсутствием конкретного плана преобразований и обвинениями в принятии авторитарных решений[68]68
  Москвин С. Губернатор Сахалина: информация к размышлению // Панорама. 1992. Апрель. № 1 (31). http://www.panorama.ru/gazeta/p31fed.html.


[Закрыть].