Текст книги "Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов"

Как первый признак грядущей новой унификации можно рассматривать и появление Налогового кодекса. С 1 января 1997 года право регионов на введение налогов и сборов, не предусмотренных федеральным законодательством, было отменено[40]40
  Указ Президента РФ от 18 августа 1996 года № 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 „О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году“».


[Закрыть]. Вступившая в силу в 1999 году первая часть Налогового кодекса постановила, что все элементы налогообложения по федеральным налогам и сборам определяются исключительно федеральными законами. Федеральный центр постепенно боролся за унификацию законодательной практики и по другим вопросам, в частности в вопросах регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания.

В 1997–1998 годы в республики были массового назначены представители президента (с 2000 года сменили статус на главных федеральных инспекторов), хотя до 1997 года представители президента в республики назначались только в исключительных случаях. К середине же 1998 года без представителей президента остались только две республики – Татарстан и Башкортостан[41]41
  Политический альманах России 1997. Т. 1. М.: Московский центр Карнеги, 1998. С. 27.


[Закрыть].

Фактически прекращается заключение с регионами новых договоров о разделении полномочий. Подготовкой проектов договоров о разграничении полномочий занималась специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, которую возглавлял С. М. Шахрай[42]42
  Исключение составила Чеченская Республика Ичкерия, переговоры с которой вели с лета 1996 года секретари Совета Безопасности – сначала А. И. Лебедь, затем И. П. Рыбкин.


[Закрыть]. 15 июля 1998 года С. М. Шахрая во главе комиссии сменил на тот момент заместитель руководителя администрации президента РФ В. В. Путин. После этого назначения ни один договор подписан не был.

Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» № 119-фз от 24 июня 1999 года был установлен приоритет федеральных законов над Федеративным договором и Договорами о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами. Тем же законом установлено, что договоры до подписания Президентом РФ должны быть рассмотрены в законодательном (представительном) органе региона и в Совете Федерации. Было предписано привести ранее заключенные договоры и соглашения в соответствие с этим законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (то есть до 2002 года).

С конца 1999 года – победы на выборах депутатов Государственной Думы представляющего интересы федеральной исполнительной власти блока «Межрегиональное движение „Единство“» (МЕДВЕДЬ) и последующего избрания в марте 2000 года Президентом РФ В. В. Путина – начинается неуклонная утрата губернаторами полученных до 1999 года полномочий, все более растущая унификация и унитаризация политики федерального центра в отношении регионов, от правил и процедур до названий.

Данный период фактически начался с избирательной кампании по выборам в Государственную Думу декабря 1999 года, когда в противовес блоку региональной бюрократии «Отечество – Вся Россия» (ОВР) федеральный центр инициировал создание публично выступавшего с идеей наведения порядка (в самом широком понимании) с явным трендом на силовую риторику и силовые фигуры в составе лидеров блока «Единство». Фактическим союзником федерального центра на выборах 1999-го был еще один общероссийский блок – «Союз правых сил», также выступавший на практике против региональной бюрократии и за укрепление единого правового пространства.

Основным содержанием этого второго периода стала борьба федерального центра за восстановление контроля над региональными элитами и системная работа по их ослаблению и эшелонированию в единую партию федеральной и региональной бюрократии. Политика федерального центра стала намного жестче практически во всех направлениях, явно обозначился тренд на ограничение полномочий регионов во все более широком перечне вопросов. Фактически вместо прежней полуфеодальной системы, где региональные власти получали возможности всевластия на территории региона в обмен на политическую лояльность суверену (президенту), стала создаваться система параллельных вертикалей, замкнутых на различные структуры в федеральном центре. Эти вертикали носили не только ведомственный, но и корпоративный характер, вскоре вертикали затронули и общественно-политическую сферу, особенно усилившись в следующем периоде «наделения полномочиями» (фактического назначения) губернаторов в 2005–2012 годах.

Центр стал все более активно вмешиваться в региональные выборы, и снятие с выборов тех или иных кандидатов в это время происходило в основном по его фактической инициативе. Иногда он явно принуждал некоторых губернаторов, имевших те или иные проблемы в отношениях с федеральным центром, к конкуренции на выборах, к примеру на выборах президента Башкортостана или мэра Москвы в 2003 году, президента Калмыкии в 2000 году, возникали случаи недопуска действующих губернаторов на выборы – Республика Саха (Якутия) (М. Е. Николаев), Брянская область (Ю. Е. Лодкин), Курская область (А. В. Руцкой), Ненецкий АО (В. Я. Бутов). При этом «лояльным» губернаторам наоборот, давали возможность проводить на территории выборы в максимально удобном для них формате (Кемеровская, Ростовская области). Так, существенная электоральная значимость Ростовской области (около 3 % избирателей РФ) и умелое управление ей губернатора В. Ф. Чуба, способного обеспечить нужные Кремлю результаты федеральных выборов на территории области, при отсутствии явных конфликтов с федеральным центром всегда относили его в список «неприкасаемых» и наиболее лояльных Кремлю губернаторов. Эта «неприкасаемость» привела к тому, что региональные выборы в области, начиная с губернаторских выборов 2001 года, проходили при все большем силовом и административном вмешательстве[43]43
  Дело не ограничилось отстранением Л. А. Иванченко от выборов губернатора Ростовской области 2001 года. На выборах Законодательного собрания области в 2003-м избирательная комиссия Ростовской области сняла с предвыборной гонки 30 из 162 зарегистрированных кандидатов. Наибольший резонанс это решение вызвало у обкома КПРФ – никто из девяти зарегистрированных в городских округах Ростова-на-Дону кандидатов не был допущен к участию в выборах.


[Закрыть].

В целом с 2000 года случаи отмены регистрации популярного кандидата на выборах главы региона становятся все более частыми. Среди примеров недопуска на выборы сильных конкурентов действующих губернаторов можно назвать Л. А. Иванченко (Ростовская область, 2001), Д. И. Анфалова (Коми-Пермяцкий АО, 2000), В. И. Черепкова (Приморский край, 2001, уже во втором туре), «добровольного снятия» В. Я. Крупчака (Архангельская область, 2004) и т. д. Особенно большим было число снятий с выборов кандидатов-фаворитов в осенних выборах 2004 года, проходивших уже после анонса отмены выборов губернаторов (в 6 из 12 кампаний этого периода произошли скандалы со снятием с выборов фаворитов гонки).

Хотя общее влияние губернаторов постоянно ослабевало, однако они по-прежнему оставались напрямую избираемыми населением, и в большинстве регионов их контроль над ситуацией был определяющим, в том числе и при проведении федеральных избирательных кампаний. Вероятно, это было одной из причин все более усиливающегося стремления федерального центра оказывать воздействие на результаты губернаторских выборов.

Данная политика институционального «сдерживания» и ослабления региональной бюрократии, с одной стороны, была продиктована более чем понятным стремлением федеральной бюрократии к самосохранению (для чего было необходимо ослабление власти руководителей субъектов Федерации). С другой стороны, в ослаблении региональных властей во многом также было заинтересовано руководство крупных федеральных бизнес-структур (в том числе т. н. олигархи), для которого важнейшей целью данного этапа была экономическая экспансия в регионы и уменьшение сопротивления этому на местах. Заинтересовано в ослаблении региональных авторитарных режимов было и федеральное руководство политических партий, которое надеялось таким образом расширить влияние партий в политической жизни регионов. Аналогичные интересы разделяли представители многих общероссийских общественных организаций и медиабизнеса.

Первым крупным шагом в направлении новой региональной политики федерального центра стало создание федеральных округов по главе с полпредами президента и выведение из-под контроля губернаторов силовых структур. Главной задачей полпредов было возвращение регионов в «единое правовое поле». Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года[44]44
  Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета. 2000. 14 мая.


[Закрыть] (меньше чем через неделю после инаугурации В. В. Путина) был реформирован институт полномочных представителей Президента РФ (ранее они назначались в каждый регион). Было образовано 7 федеральных округов (включавших от 6 до 18 субъектов РФ) и в каждый назначался «усиленный и укрупненный» полномочный представитель Президента РФ, входящий в состав администрации Президента РФ (фактически приравненный по статусу к заместителю руководителя администрации). Прежние полномочные представители Президента РФ в регионах стали главными федеральными инспекторами в регионах, подчиненными полномочному представителю в федеральном округе.

На новых полпредов был возложен ряд функций, в том числе:

– обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе (в первую очередь речь шла о силовых структурах, для которых были созданы окружные управления);

– организовывать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

– организовывать по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;

– согласовывать проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;

– согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

– организовывать контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

– вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Полпреды Президента получили право организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания; привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа; образовывать совещательные и консультативные органы.

В целом институт полпредов был призван обеспечить реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий, и функции полпредов, закрепленные в указе президента, соответствовали этим полномочиям. Однако постепенно полпреды все в большей степени превращались из контролеров и координаторов в своеобразных «генерал-губернаторов», стремящихся непосредственно руководить подконтрольными главами регионов (полпреды активно пытались влиять на проходившие до февраля 2005-го выборы глав регионов, яркие примеры этого – выборы губернаторов Архангельской области в 2004 году и Ненецкого автономного округа в 2005 году). Этому способствовали и кадровые решения президента РФ: большинство первых назначенных им полпредов оказались выходцами из силовых структур. Среди первых семи назначенных в 2000 полпредов в федеральных округах пять были связаны с силовыми структурами[45]45
  Генерал армии, командующий Объединенной группировкой федеральных сил на Северном Кавказе при сохранении должности командующего Северо-Кавказским военным округом В. Г. Казанцев; бывший заместитель командующего войсками Северо-Кавказского военного округа генерал-лейтенант К. Б. Пуликовский; бывший начальник Выборгского городского отдела Управления Министерства безопасности РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, начальник Управления Федеральной службы налоговой полиции по Санкт-Петербургу в 1993–1999 г. Г. С. Полтавченко; бывший заместитель министра внутренних дел РФ П. М. Латышев; бывший начальник Управления ФСБ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, экс-первый заместитель директора ФСБ В. В. Путина В. В. Черкесов.


[Закрыть], гражданскими чиновниками были бывший премьер-министр С. В. Кириенко и дипломат, бывший министр по делам СНГ Л. В. Драчевский. Затем в 2003–2009 годах полпредами работали бывший генеральный прокурор В. В. Устинов; бывший первый заместитель прокурора Санкт-Петербурга А. В. Коновалов; бывший заместитель директора Службы внешней разведки и заместитель секретаря Совета Безопасности России, генеральный директор госкомпании «Росвооружение» Г. А. Рапота; бывший заместитель министра внутренних дел РФ О. А. Сафонов; генерал армии, бывший начальник Генерального штаба Вооруженных сил – первый заместитель министра обороны А. В. Квашнин. Близки к силовикам и ВПК бывший прокурор города Санкт-Петербурга и директор Федеральной службы судебных приставов Н. А. Винниченко и бывший заместитель председателя правительства РФ по вопросам ВПК И. И. Клебанов. Среди очевидно «гражданских» полпредов последующих назначений 2000-х можно назвать экс-вице-премьера В. И. Матвиенко; многократно занимавшего различные посты в правительстве Д. Н. Козака; бывшего мэра Казани К. Ш. Исхакова; бывшего губернатора Санкт-Петербурга и министра регионального развития В. А. Яковлева; бывшего губернатора Хабаровского края В. И. Ишаева.

Что касается органов внутренних дел, то губернаторы никогда не имели права их назначать, но пытались влиять на назначения. Уже упоминалось, что согласно закону «О милиции», принятому Верховным Советом РФ в 1991 году, главы регионов имели право согласования назначения глав УВД с федеральным центром. Тогда это вызвало ряд скандалов. В 1994 году президент Чувашии Н. В. Федоров снял главу МВД республики и назначил на его место своего выдвиженца. Б. Н. Ельцин отменил это распоряжение, а министр внутренних дел РФ В. Ф. Ерин назначил сначала первого заместителя главы республиканского МВД, а затем и министра. В 1997 году президент Ингушетии Р. С. Аушев назначил на март 1998 года референдум по вопросу о переводе в его компетенцию назначения местных судей, прокуроров и министра внутренних дел и, не дожидаясь его результатов, самостоятельно назначил и. о. главы регионального МВД. Однако Верховный суд РФ признал референдум незаконным, и Р. С. Аушеву пришлось отказаться от его проведения. В результате МВД Ингушетии тогда возглавил московский назначенец. В 1999 году мэр Москвы Ю. М. Лужков и столичные органы власти не согласились с отставкой начальника ГУВД Москвы Н. В. Куликова и сопротивлялись назначению на эту должность В. А. Швидкина. Конфликт продолжался больше года и закончился компромиссным назначением на пост начальника ГУВД в 2001 году ранее руководившего УВД Курской области и УВД Юго-Восточного административного округа Москвы В. В. Пронина. В 2001 году Госдума РФ приняла поправки к закону «О милиции», которые лишили региональных лидеров права согласовывать назначение глав УВД.

В отличие от назначения руководителей органов внутренних дел, региональные власти сохранили право согласования с ними назначений прокуроров, гарантированное Конституцией. Конституция РФ относит прокуратуру к ведению Российской Федерации (пункт «о» ст. 71), устанавливая, что прокуратура России составляет единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 129 Конституции). При этом прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с соответствующими субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ). Кроме того, Конституционный суд РФ еще в Постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ от 14 июля 1997 года подчеркнул: «Что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующие в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению РФ и не связаны с особенностями субъекта РФ». Высказывается мнение, что в результате само согласие субъекта РФ при назначении на должность прокурора субъекта РФ приобрело формальный характер, реально прокуроры были гораздо сильнее связаны с интересами федерального центра, чем руководители органов внутренних дел[46]46
  Кожевников О. А. Правовое регулирование назначения на должность прокурора субъекта РФ // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2010. № 2 (71). С. 52–56.


[Закрыть].

Именно органы прокуратуры, выносившие множество протестов по поводу противоречий регионального и федерального законодательства, играли наиболее активную роль в инициировании пересмотров региональных законов, а также уставов и конституций регионов.

Следующим шагом после создания федеральных округов и реформы силовых структур стало введение в июле 2000 года института «федерального вмешательства»[47]47
  Федеральный закон от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“».


[Закрыть], который предусматривал возможность роспуска законодательного органа региона путем принятия соответствующего федерального закона и право Президента отстранять главу субъекта Федерации от должности. Однако эти возможности были оговорены большим количеством ограничений, исключавших возможность произвола. Подобные санкции к региональным органам власти допускались в лишь в случае принятия ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими федеральному законодательству, и только после того, как они не выполнили решение суда и не отреагировали на соответствующее предупреждение. Показательно, что эти меры в последующие четыре года (2000–2004) не были применены ни разу. В то же время они имели определенное профилактическое значение и само наличие их потенциальной возможности в сочетании с деятельностью полпредов Президента позволили в значительной степени привести региональное законодательство в соответствие федеральному.

При этом новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 2000 году, дал губернаторам право отстранять от должности глав местного самоуправления (за исключением глав столиц и административных центров регионов). Раньше этим правом был наделен только Президент РФ. Таким образом, одновременно с усилением контроля центра над губернаторами усиливался и их контроль над местным самоуправлением.

Была окончательно прекращена практика заключения с регионами договоров разграничения предметов ведения и полномочий (хотя де-факто она прекратилась еще с июля 1998 года, когда Комиссию при Президенте РФ по подготовке возглавил тогда зам. руководителя администрации Президента РФ В. В. Путин). Указом № 1003 от 8 августа 2001 года Президент РФ В. В. Путин в связи с созданием 21 июня 2001 года «Комиссии при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (под руководством зам. рук. администрации Президента РФ Д. Н. Козака) отменил все ранее принятые указы о «Комиссии по подготовке договоров…». Летом 2001 года ряд регионов выступили с инициативой расторжения договоров о разграничении полномочий, ранее заключенных ими с федеральным центром. С 21 декабря 2001-го по 21 апреля 2002-го подписаны 28 двусторонних (трехсторонних) актов о прекращении действия договоров. Советник Президента РФ С. Н. Самойлов 8 апреля 2002 года заявил журналистам, что «в правовой системе взаимоотношений центра и регионов такого правового понятия, как договор, не предусмотрено», поэтому к 1 июля 2002 года предполагается прекратить действие всех договоров, заключенных между федеральным центром и субъектами Федерации[48]48
  Путин отменяет договоры о разграничении полномочий между регионами и центром. 08.04.2002. https://lenta.ru/news/2002/04/08/dogovor/.


[Закрыть]. Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» № 119-ФЗ от 24 июня 1999 года ранее заключенные договоры и соглашения должны были быть приведены в соответствие с этим законом в течение трех лет со дня вступления его в силу (то есть до 2002 года).

При этом немногочисленные республики, которые подписали договора первыми и получили в соответствии с ними реальные полномочия (в первую очередь Татарстан и Башкортостан), выступали за сохранение договорной формы отношений между центром и регионами. В 2003 году актуализировалась проблема реинкорпорации Чечни, где после назначения и затем избрания А. А. Кадырова установился более стабильный пророссийский режим. По мнению ряда экспертов, специфика ситуации требовала особых двусторонних отношений[49]49
  Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 545–547.


[Закрыть]. По этой причине началась разработка договора о разграничении полномочий между центром и Чечней, отчасти напоминающего принципы экономического суверенитета, закрепленные в прежних договорах с Татарстаном и Башкортостаном. Накануне референдума об утверждении Конституции Чечни (март 2003 года) федеральный центр пообещал А. А. Кадырову подписание договора, предусматривающего предоставление республике «широкой автономии». После референдума по Конституции еще некоторое время говорилось о вероятности подписания договора, однако все это скорее использовалось в качестве инструмента политического торга. После избрания А. А. Кадырова тема договора постепенно стихла и вновь активизировалась после избрания президентом Чечни А. Д. Алханова (предполагалось подписание до конца 2004 года, затем в 2005-м)[50]50
  Становая Т. Договорная позиция. 31.01.2005. http://politcom. ru/print.php?id=642.


[Закрыть].

Принимал участие в отмене ряда положений региональных уставов и конституций Конституционный суд. Постановлением Конституционного суда от 7 июня 2000 года положения Конституции Республики Алтай о суверенитете республики, взаимосвязанные с положениями о народе республики как носителе этого суверенитета и единственном источнике государственной власти в республике, признаны не соответствующими Конституции РФ. 27 июня 2000 года КС принял определение № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы РФ о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан.

В отношении конституций данных регионов также признаны противоречащими Конституции РФ нормы, закрепляющие суверенитет республик как субъектов Российской Федерации, принадлежность республике высшей (т. е. верховной) власти на своей территории, а также положения о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником (единственным источником) власти в республике, «поскольку этим исключается, что таким источником является многонациональный народ Российской Федерации». Также были отменены и иные нормы, основанные на принципе суверенитета республик (правоприостанавливать действие правовых актов РФ на своей территории; о договорном характере статуса республики как субъекта РФ; о статусе республик как субъектов международного права; положения, регулирующие отношения собственности на природные ресурсы, находящиеся на территории республики, порядок владения, пользования и распоряжения ими и т. д.).

Определениями Конституционного суда РФ от 08.02.2001 № 15-О по ходатайству Председателя Правительства Республики Коми и от 19.04.2001 № 65-О по ходатайству полпреда Президента РФ в ПФО С. В. Кириенко разъяснено, что суды общей юрисдикции по инициативе уполномоченных лиц вправе, руководствуясь решениями Конституционного суда РФ, признавать недействительность положений конституций, уставов, законов субъектов РФ, т. е. подтверждать утрату ими юридической силы, если они содержат такие же нормы, какие признаны Конституционным судом РФ не соответствующими Конституции РФ, утратившими силу и не подлежащими применению.

Важнейшим элементом новой политики федерального центра в отношении регионов данного периода также стала реформа Совета Федерации. Новый закон о его формировании был принят Государственной Думой 19 июля 2000 года, одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 года, подписан президентом 5 августа 2000 года. Принцип формирования верхней палаты по должности из губернаторов и председателей законодательных собраний был заменен принципом делегирования: половина членов Совета Федерации стала избираться законодательными органами власти, другая половина – назначаться руководителями исполнительных органов власти субъектов Федерации[51]51
  Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336).


[Закрыть].

Первоначально реформа Совета Федерации была поддержана основными политическими силами. В качестве ее положительных моментов рассматривалось стремление построить работу верхней палаты на профессиональной основе (что было невозможно при должностном порядке ее формирования), а также преодоление ситуации, когда одни и те же лица одновременно являлись руководителями исполнительных органов и членами законодательного органа (что нарушало принцип разделения властей).

В то же время отдельные независимые политики и эксперты высказывали опасения, что реформируемый таким образом Совет Федерации не будет в достаточной степени профессиональным и представительным. Так и произошло. Места в верхней палате чаще использовались как элемент выстраивания отношений между властями региона и теми или иными группами федеральной элиты, чем для собственно регионального представительства и защиты интересов регионов. Членами Совета Федерации стали активно назначаться бывшие федеральные чиновники, отраслевые лоббисты, некоторые крупные предприниматели, часто никак не связанные с регионом, от которого их делегировали, и его практически не посещавшие. В результате роль и престиж Совета Федерации значительно снизились по сравнению с предыдущим периодом.

В качестве некоторой компенсации утраченного губернаторами статуса членов верхней палаты федерального парламента Указом Президента РФ № 1602 от 1 сентября 2000 года был создан состоящий из губернаторов Государственный Совет РФ – совещательный орган, «содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти» (ранее совещательный орган с похожим названием создавался Б. Н. Ельциным на непродолжительное время в 1991 году). Потеряв позиции в Совете Федерации, главы регионов вновь получили возможность лично встречаться с президентом страны, хотя бы на «совещательной основе». Для решения оперативных вопросов создавался президиум Госсовета – по одному представителю от каждого федерального округа, которые отбирались Президентом РФ и подлежали ротации один раз в полгода[52]52
  До 2012 г. членами Государственного совета являлись по должности только высшие должностные лица (губернаторы) регионов, также по решению Президента РФ в состав Госсовета могут быть включены лица, ранее замещавшие глав регионов и имеющие большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности. Президент воспользовался этим правом только один раз: распоряжением от 29 января 2001 г. № 49-РП в Госсовет был включен бывший губернатор Тюменской области Л. Ю. Рокецкий (это распоряжение признано утратившим силу другим распоряжением от 21 июля 2007 г.). С 11 июля 2012 г. в Госсовет также входят председатели Совета Федерации и Государственной Думы, руководители фракций в Государственной Думе. С 10 августа 2012 г. признаны утратившими силу нормы о включении в Госсовет полпредов Президента в федеральных округах.


[Закрыть].

Существенный удар по экономической самостоятельности губернаторов «сырьевых» регионов нанесли принятые в августе 2004 года поправки в закон «О недрах» (первоначально речь шла вообще о новом законе). Они стали частью закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года. Было предложено, что вместо принципа «двух ключей» распоряжение участками недр (за исключением месторождений местного значения[53]53
  К участкам недр местного значения относятся: 1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые; 2) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых; 3) участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.


[Закрыть]) будет осуществляться федеральным центром без участия региональной власти. Регионам обещали лишь право участвовать в составе комиссий по проведению аукционов и конкурсов на право пользования участком недр (за исключением конкурсных или аукционных комиссий по предоставлению права пользования участками недр внутренних вод, территориального моря и континентального шельфа РФ). Одним из аргументов отмены принципа «двух ключей» было то, что губернаторы злоупотребляли своей властью при выдаче лицензий на разработку месторождений. По мнению разработчиков законопроекта, участие регионов в выдаче права на разработку недр тормозит экономику страны, существующая система неоправданно затрудняет и затягивает процесс предоставления участков недр в пользование. Согласно заявлению министра природных ресурсов Ю. П. Трутнева, «в России действуют 16 тысяч лицензий на недропользование. В большинстве лицензионных соглашений не сформулированы четкие требования по условиям разработки участков недр, например, в них не указаны сроки ввода месторождения в эксплуатацию»[54]54
  Существующая система предоставления участков недр в пользование неэффективна – Трутнев. 01.07.2004. https://ria.ru/economy/20040701/623678.html.


[Закрыть], «никто не оспаривает право двух ключей, но сейчас зачастую это право используется регионами как форма шантажа. Свою подпись на лицензии губернатор может не ставить годами»[55]55
  Корнышева А. Юрий Трутнев атакует губернаторов // Коммерсантъ. 2004. 22 июня. № 110.


[Закрыть].

Также в конце 2003 года были упразднены внутренние офшоры после отмены с 1 января 2004 года инвестиционной льготы по налогу на прибыль, которую до этого имели право устанавливать местные власти.

Составным элементом новой федеральной политики в отношении регионов стала также избирательная реформа, сократившая число субъектов, имеющих право принимать участие в выборах (в частности, запретившая региональные партии), а также с 14 июля 2003-го обязавшая регионы избирать не менее половины депутатов законодательных собраний (хотя бы одной из палат регионального парламента) по пропорциональной системе. Таким образом, стали формироваться пронизывающие представительные органы власти «партийные вертикали», а сами политические партии стали регистрироваться исключительно в федеральном центре. Стали создаваться возможности непосредственного влияния на региональных депутатов из федерального центра (федеральная бюрократия контролировала партийную бюрократию, а та все больше влияла на депутатов).

В 1990-е годы в России не было специального закона о политических партиях[56]56
  Кынев А. В., Любарев А. Е. Партии и выборы в современной России: эволюция и деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С. 523–533.


[Закрыть], они регистрировались в общем порядке согласно закону «Об общественных объединениях» среди иных общественных объединений и были скорее самоназванием части этих общественных объединений. Ранее, в 1990—1991-м, партии могли регистрироваться согласно закону СССР 1990 года, но только как общесоюзные (логично, что после ликвидации СССР общесоюзных партий быть не могло, хотя эти нормы союзного закона формально действовали до принятия закона о партиях 2001 года). С целью не допускать к участию в выборах откровенно неполитические общественные объединения[57]57
  Лапаева В. В. Право и политика: Из научной публицистики. М., 2005. С. 12–17.


[Закрыть] с 1997 года был введен особый вид общественного объединения – «политическое общественное объединение». Первый закон о формализации статуса партий был еще в 1995 году принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации и оказался заблокирован в неработавшей согласительной комиссии.

После избрания президентом РФ В. В. Путина одновременно разрабатывались несколько проектов нового партийного законодательства. Речь в них шла о том, что, во-первых, политические партии должны иметь только общероссийский статус (критики, преимущественно от демократических партий – СПС и «Яблоко», предлагали допустить существование межрегиональных и региональных партий). Во-вторых, партия должна иметь не менее 10 тысяч членов и региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, в каждом из которых должно быть не менее 200 членов. В-третьих, правовой статус политической партии не должен распространяться на движения (объединения без фиксированного членства) и общественные организации, допускающие коллективное членство, «так как статус таких организаций не может быть четко определен, в связи с чем невозможно предъявлять к ним вышеперечисленные особые требования». Наконец, четвертым ключевым элементом этого закона стало введение постоянного государственного финансирования политических партий в зависимости от их результатов на выборах депутатов Госдумы РФ и Президента РФ (ранее было только частичное косвенное финансирование государством избирательных кампаний политических партий).